全方位對(duì)外開放呼喚制度型開放

何立勝

習(xí)近平總書記曾在2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出，“推動(dòng)全方位對(duì)外開放，要適應(yīng)新形勢(shì)、把握新特點(diǎn)，推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變。”由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變是推動(dòng)全方位對(duì)外開放的重要制度安排、關(guān)鍵性的重大部署，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

鑒往知來，中國(guó)40多年對(duì)外開放，從深圳等特區(qū)率先啟動(dòng)，到東部沿海、沿江、沿邊，浦東開發(fā)開放，側(cè)重推動(dòng)商品、服務(wù)方面的進(jìn)出口，吸引外資與推動(dòng)企業(yè)“走出去”，是以商品、要素流動(dòng)為主的對(duì)外開放;加入WTO、建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、“一帶一路”，實(shí)施具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的開放政策和制度，表明我國(guó)已深度參與到全球多邊化貿(mào)易體制中，貿(mào)易自由化、投資便利化水平持續(xù)提升，商品、資本等要素已基本實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，對(duì)外開放已由器物層面轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度層面，對(duì)外開放進(jìn)入深水區(qū)。

那么，為什么向制度型開放轉(zhuǎn)變？制度型開放意味著什么？怎樣才能促進(jìn)制度型開放？

轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型的開放不是簡(jiǎn)單打開窗口，方便于貿(mào)易投資往來，也不僅是器物層面或區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的開放，而是規(guī)則、制度層面、思維方式、文化與觀念層面上的開放。

轉(zhuǎn)向制度型開放，為什么？

由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變的本質(zhì)是國(guó)內(nèi)規(guī)則或制度與國(guó)際通行規(guī)則的接軌或?qū)樱瑥囊?guī)制層面促進(jìn)國(guó)內(nèi)規(guī)則等制度的“進(jìn)出口”。市場(chǎng)準(zhǔn)入加負(fù)面清單、事中事后監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)等舉措表明，制度創(chuàng)新、制度型開放的大幕已經(jīng)拉開。

為什么有如此轉(zhuǎn)變？一是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求，全面提升開放型經(jīng)濟(jì)水平的理性選擇。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基于內(nèi)需的全球化，在加入全球分工體系的基礎(chǔ)上，充分利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，尤其是充分利用全球的優(yōu)質(zhì)要素發(fā)展，期望能夠用龐大的、不斷升級(jí)的內(nèi)需吸收世界的先進(jìn)生產(chǎn)要素。希望發(fā)達(dá)國(guó)家放開對(duì)中國(guó)正常高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易的人為設(shè)限，放寬對(duì)華高技術(shù)產(chǎn)品出口的管制。轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型的開放不是簡(jiǎn)單打開窗口，方便于貿(mào)易投資往來，也不僅是器物層面或區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的開放，而是規(guī)則、制度層面、思維方式、文化與觀念層面上的開放，借助開放推進(jìn)改革深化、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。

二是國(guó)際經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)變革的要求。目前國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則正面臨著重大調(diào)整，WTO多邊規(guī)則的破壞、修正與改革，促使經(jīng)濟(jì)全球化遭遇波折。一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體采取貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義措施使其與主要國(guó)家經(jīng)貿(mào)摩擦加劇，影響了世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的外部環(huán)境更趨復(fù)雜，關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事，中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家和全球自由貿(mào)易秩序的參與者、受益者，也是堅(jiān)定捍衛(wèi)者，躲不開、避不了，必須應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜的挑戰(zhàn)，積極參與全球治理體系變革，參與WTO貿(mào)易投資規(guī)則的變革，推動(dòng)形成更加符合國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局的多邊規(guī)則體系。

轉(zhuǎn)向制度型開放，怎樣做？

中國(guó)越融入全球化、越深度參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，越需要用市場(chǎng)化和法治化手段推進(jìn)開放，越需要以競(jìng)爭(zhēng)性政策為基礎(chǔ)的高水平開放，越需要以規(guī)則、制度型的開放為基礎(chǔ)，越需要?jiǎng)?chuàng)造內(nèi)外企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的重大舉措。

一是要明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的功能定位。以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為制度型開放的試驗(yàn)田，大膽闖、大膽試、自主改，推進(jìn)制度型開放。對(duì)標(biāo)、對(duì)照國(guó)際水平最高的自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行制度創(chuàng)新，加快那些條件成熟的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)向自由貿(mào)易港的過渡，對(duì)照國(guó)際上公認(rèn)的、競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的自由貿(mào)易區(qū)，實(shí)施具有較強(qiáng)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的開放政策和制度，努力推進(jìn)制度型開放，加快建立與國(guó)際通行規(guī)則相銜接的制度體系和監(jiān)管模式。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不是對(duì)“政策洼地”的尋租，而是制度創(chuàng)新的高地，是促進(jìn)“開放升級(jí)”與“體制改革深化”的平臺(tái)。習(xí)近平總書記指出，“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，要聚焦商事制度、貿(mào)易監(jiān)管制度、金融開放創(chuàng)新制度、事中事后監(jiān)管制度等，率先形成法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，加快形成公平、統(tǒng)一、高效的市場(chǎng)環(huán)境”。

二是要深入研究銜接國(guó)際投資、貿(mào)易新規(guī)則的變化趨勢(shì)、本質(zhì)要求、運(yùn)行環(huán)境與基礎(chǔ)條件，對(duì)照國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)與做法、查找短板弱項(xiàng)，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，主動(dòng)研究和試行更高更深更廣的投資貿(mào)易自由化試驗(yàn)任務(wù)，進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)逐步向國(guó)際高水平自由貿(mào)易港的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則靠近。重點(diǎn)是推進(jìn)國(guó)內(nèi)貿(mào)易投資規(guī)則變革，優(yōu)化制度供給的安排，建立一套與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則相接軌的基本制度框架和行政管理體系。如習(xí)近平總書記指出的，“要牢牢把握國(guó)際通行規(guī)則，加快形成與國(guó)際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度體系和監(jiān)管模式，既充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又更好發(fā)揮政府作用。加快在促進(jìn)投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范等方面先試出首批管用、有效的成果。”

“要牢牢把握國(guó)際通行規(guī)則，加快形成與國(guó)際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度體系和監(jiān)管模式。”

例如，實(shí)行真正的“境內(nèi)關(guān)外”政策、投資管理制度創(chuàng)新，全面實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式、投資備案制、注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制，試行“先照后證”登記制和企業(yè)年度報(bào)告公示制。深化行政管理體制改革，按照國(guó)際化、法治化、便利化的要求，由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管，必須實(shí)施貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新，優(yōu)化政府監(jiān)管職能，完善監(jiān)管方式。

推進(jìn)金融監(jiān)管制度創(chuàng)新，進(jìn)一步拓展自由貿(mào)易賬戶、國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”等功能。現(xiàn)行自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度安排尚不能滿足對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則要求，如TPP、TTIP和TISA、EPA為代表的國(guó)際新規(guī)則將內(nèi)容擴(kuò)展至知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)、投資、環(huán)保、勞工、消費(fèi)者保護(hù)、資本流動(dòng)、財(cái)政支持、稅收、農(nóng)業(yè)支持、采礦權(quán)、創(chuàng)新、文化保護(hù)、文化合作、教育與培訓(xùn)、技術(shù)與科研等。

在市場(chǎng)準(zhǔn)入上，尤其是服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)一步減少和取消對(duì)外商投資準(zhǔn)入的限制，提高開放度和透明度是重點(diǎn)。推進(jìn)最惠國(guó)待遇全面無例外，從自由貿(mào)易到公平貿(mào)易、對(duì)等貿(mào)易，實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性中立原則與實(shí)質(zhì)性承諾等。

三是以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為平臺(tái)的制度型開放勢(shì)在必行。以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易港為制度型開放的新平臺(tái)，進(jìn)而成為開展規(guī)則對(duì)接、規(guī)則改革、規(guī)則開放的試驗(yàn)田。完善“負(fù)面清單+非違規(guī)不干預(yù)”的制度設(shè)計(jì)，探索建立制度創(chuàng)新容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，在規(guī)則開放中理清政府和市場(chǎng)的法律邊界，給各類企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境;構(gòu)建與國(guó)際通行規(guī)則相銜接的貿(mào)易便利化制度，依托國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，公布涵蓋各通關(guān)環(huán)節(jié)的貨物平均放行時(shí)間和口岸收費(fèi)目錄清單，推進(jìn)貿(mào)易自由化、投資便利化的稅收、市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管、法律法規(guī)等制度建設(shè)。以加強(qiáng)信用服務(wù)體系建設(shè)、共性技術(shù)平臺(tái)建設(shè)為抓手，提供有利于新興貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

四是要平衡與防范規(guī)則、制度開放帶來的收益與風(fēng)險(xiǎn)。加快完善應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則重大變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制與措施，加快縮短負(fù)面清單、實(shí)施FT自由貿(mào)易賬戶，制度型開放水平的提升，倒逼或主動(dòng)推行超出自身承受能力的開放措施，必須構(gòu)建環(huán)境保護(hù)、勞工保護(hù)、引資優(yōu)惠政策、本土化程度、技術(shù)門檻、爭(zhēng)端協(xié)調(diào)機(jī)制等國(guó)際投資協(xié)定談判的議題風(fēng)險(xiǎn)防御體系。完善金融風(fēng)險(xiǎn)防御體系，平衡金融業(yè)審慎原則、金融開放與安全的關(guān)系，提高對(duì)跨境資本尤其是國(guó)有資本流動(dòng)的監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)防控能力。