強化共抓共治共享，筑牢長江上游生態屏障

文傳浩 唐中林

治好“長江病”，要科學運用中醫整體觀，追根溯源、診斷病因、找準病根、分類施策、系統治療。這要作為長江經濟帶共抓大保護、不搞大開發的先手棋。

2016年1月5月，習近平總書記在長江上游重慶主持召開的推動長江經濟帶發展座談會上強調，長江是中華民族的母親河，也是中華民族發展的重要支撐;推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，努力把長江經濟帶建設成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態優先、綠色發展新路子。

2019年4月，習近平總書記再赴重慶考察，17日在聽取重慶市委和市政府的工作匯報時強調，重慶要在推進長江經濟帶綠色發展中發揮示范作用，“要深入抓好生態文明建設，堅持上中下游協同，加強生態保護與修復，筑牢長江上游重要生態屏障。”

長江上游地區的綠色生態屏障建設是長江經濟帶生態環境治理、修復、保育的關鍵所在，也是實現長江經濟帶生態環境高水平保護的重中之重。

長江上游生態屏障建設的重要瓶頸

生態屏障建設是跨區域、跨流域、跨山地，多省市共同參與、協作的系統工程。在生態屏障建設過程中，如何解決跨界難題，實現“共抓”大保護，對于實現長江上游地區生態環境有效治理意義重大。當前，長江上游地區的生態屏障建設依然面臨著一系列嚴峻挑戰。

一是生態屏障建設條塊化分割、碎片化現象嚴重。長江上游地區生態環境本底脆弱、敏感、復雜，空氣污染、水污染、水土流失、石漠化等環境問題突出。針對這些治理重點、難點，長江上游相關省市近年來已經采取一些列強硬措施遏制環境進一步惡化。但在面臨跨區域、跨流域、跨山地的環境污染問題時，往往難以形成治理合力，“監管盲區”“三不管”地帶普遍存在，究其原因是當前以政域為基本管理單元的屬地管理模式造成的生態屏障建設主體、客體的條塊化及碎片化。

二是生態屏障建設與經濟發展矛盾依舊突出。長江上游地區的生態屏障建設面臨的一系列污染及破壞問題，看似是生態環境問題，實則為區域經濟發展問題。長江上游地區人類社會經濟系統對自然生態系統的索取、污染排放遠超自然生態系統的承載力水平、供給能力及凈化能力。20世紀50年代以來，長江上游地區人口急劇增多、資源掠奪性開采嚴重、生產力布局及產業安排存在諸多不合理，如長江上游地區的川南、渝西、六盤水地區礦業資源開采項目大規模上馬，導致原本就脆弱的生態系統承載力水平進一步降低。此外，在長江上游沿江城市瀘州、宜賓、重慶等大量布局重化工行業，導致相關城市“化工圍城”及“化工圍江”現象突出。這些不合理的經濟活動嚴重破壞了自然生態系統的物質、能量循環，從而導致一系列生態失調、環境惡化事件相繼發生，并對區域經濟發展造成諸多不利影響。

三是生態屏障建設手段一刀切，科學導向不足。造林綠化是構筑長江上游地區生態屏障建設的主要工作，1998年以來，退耕還林、天然林保護工程等生態修復工程在長江上游地區大范圍展開，區域造林面積、綠化覆蓋度等指標得以大幅提升，但在工程實施過程中依然存在不少問題。主要體現在如下幾個方面：屏障建設缺乏合理規劃和科學布局，理論技術與生產脫節嚴重;片面追求集中成片造林，造林工程一刀切導向明顯，如在岷江上游干熱河谷的非宜林地上馬造林項目等;造林樹種中鄉土樹種占比較小、盲目引進外來樹種;人工純林面積擴大，生物多樣性保育不足。

四是生態屏障建設成本共擔及利益共享機制尚不健全。長江上游生態屏障建設涉及長江上游地區諸多省市，長期以來上游地區諸省市間發展水平不一，生態屏障建設投入差異、認知差異較大，導致生態屏障建設的成效不一，自上而下的行政指令驅動下的屏障建設模式并不可持續。因此，構建一套科學合理的生態屏障建設成本共擔及利益共享機制對于提升生態屏障建設質量、促進生態屏障建設與地區居民福祉提升的協同及可持續耦合演進迫在眉睫。

長江上游重要生態屏障建設的實現路徑

針對上述瓶頸問題，長江上游地區應以上游省市“一張圖”、“一盤棋”的一體化機制建設，深入推動長江上游地區在綠色產業發展、生態環境治理體系、生態補償機制構建等多領域自上而下及自下而上的雙向協同推進。

其一，上游省市一盤棋，強化生態屏障一體化機制建設。

針對生態屏障建設中存在的治理合力不足、條塊分割及碎片化治理的客觀現狀，長江上游地區應強化生態屏障的一體化機制建設。在建設主體上，整合上游四省市相關部門的管理職能，成立一體化、扁平化的建設、治理機構，強化生態屏障建設中各省市間的協作、協同，以破除多頭管理、多層級治理帶來的相互推諉、管理效率低下困境;在建設機制上，進一步深化跨區域、跨流域、跨山地的生態屏障建設機制探索，以復合生態系統管理理論為指導，構建跨政域、跨地理單元的生態屏障共建、聯防、聯控一體化機制;在建設模式上，應堅持工程建設一張圖、產業準入一條線、建設規劃一盤棋的一體化治理模式，整體著眼，圍繞屏障建設的空間布局、準入機制、生態紅線等領域系統施策，提升屏障構建的系統化水平。

其二，綠色產業為主導，走產業生態化、生態產業化的產業發展道路。

堅持生態優先、綠色發展的戰略定位，構建以生態產業化、產業生態化為主體的生態經濟體系，是長江上游地區產業發展的優選道路。一方面，長江上游地區在產業發展布局中應更加強化區域協作、分工，避免重復布局、資源浪費，進一步推動優勢互補，壯大上游地區優勢生態產業，在產業發展道路上牢牢堅持綠色發展方向不動搖;另一方面，在產業發展方向上，構建上游地區產業布局的“正面清單+負面清單”，沿江區域堅決禁止新建水泥、采石、造紙、印染、重油等污染型產業，大力培育以環保產業為龍頭的智能制造、新材料、新能源等戰略性新興產業;此外，合理規劃產業園區的空間布局，進一步發揮長江黃金水道的航運優勢，積極整合、優化調整現有產業園區的空間布局，促進優勢相關產業空間集聚，圍繞生態化產業、產業生態化的產業發展思維打造長江上游地區特色生態經濟區。

其三，市場化多元化為導向，完善跨域生態補償機制。

生態補償是實現經濟的發展增長與環境保護之間的有力平衡點。本著誰受益誰補償的根本原則，針對長江上游地區省市之間、長江上游地區與中下游地區之間的屏障建設成本共擔及利益共享問題，首先應進一步強化生態補償機制的頂層設計，創新體制機制，實現生態保護者和受益者之間的良性互動，讓生態保護者得到實實在在的利益;其次，堅持市場化、多元化的生態補償體系建設，避免以靠行政、法律法規的方式進行驅動補償，實現通過市場交易、市場經濟的市場化運作方式來促進經濟生產與環境保護之間的穩定、可持續推進;再次，建立健全垂直補償、橫向補償、飛地經濟的生態補償多元組合，進一步推進中央垂直生態補償及上下游、左右岸、干支流的橫向生態補償體系的機制創新及應用推廣。

其四，多學科手段融合，構建科學的生態屏障建設體系。

生態屏障建設涉及的領域眾多，在生態屏障建設中當以地區生態環境效益的最大化為目標，不僅實現造林面積、綠化覆蓋度的提升，同時也應實現生物多樣性保育及生態系統功能提升的可持續耦合演進。因此，在長江上游地區的生態屏障建設中，基于一體化的構建視角，明確地區生態安全格局，從而構建科學合理的建設規劃體系及總體布局是建設工作的首要前提;其次，在生態屏障建設中，應更進一步強化多學科的交叉融合，通過強化基礎科學研究推動生態屏障建設中的保護技術、工程技術創新及應用推廣，提高屏障工程建設效能;再次，在生態屏障建設中各地應因地制宜，堅持適地適樹適草原則，結合區域實際情況，制定針對性的造林實施方案;同時，堅持正確的屏障建設建設價值取向，在造林面積提升的同時，注重生態系統的生物多樣性保育，注重生態系統自然生態模式的恢復，使工程區構建成為名副其實的生態屏障。

其五，以法律為武器，筑牢長江上游生態屏障。

針對長江上游地區存在的突出環境污染問題，應更進一步強化法律法規在生態屏障建設中的保障作用，以法律為武器，筑牢長江上游生態屏障。首先，在立法層面，制定并出臺針對性強、問題導向明確的長江上游地區生態保護法律及地方性法規體系，以立法的形式明確相關企業、個人哪些行為可以為、哪些行為不可為，強化生態屏障建設中的一體化法制思維;其次，在執法及司法層面，嚴格執法，堅持依法監管、嚴字當頭，深入強化全天候、全流程、全覆蓋的監管機制，相關執法及司法部門應用好用足法律法規手段，嚴肅查處破壞生態環境的違法犯罪行為;再次，在普法層面，應進一步加強相關環境法律法規的普法宣傳教育，讓守護清水綠岸成為全社會的自覺行動。