正確處理黨建引領與政府治理的關系

張文君 汪澤

黨的十九大報告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、依法保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。十九屆三中全會提出，要“增強地方治理能力，加強基層政權建設，構建簡約高效的基層管理體制”。

北京市2018年的“一號改革課題”——黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”（以下簡稱“吹哨報到”），就是貫徹落實黨的十九大和十九屆三中全會精神的生動實踐。一年多來，“吹哨報到”改革成效顯著，打通了城市基層治理的“最后一公里”，推動了“疏解整治促提升”等中心工作和重點任務的落實，解決了許多一直以來困擾群眾的煩心事，帶動了廣大黨員干部工作作風的轉變，為破解超大城市基層治理難題提供了“北京經驗”。但針對改革中出現的“泛化”和“窄化”問題，應進一步厘清黨建引領與政府治理的關系，取得更大的改革實效。

“泛化”現象的具體體現

黨建引領中的“泛化”現象。黨建引領泛化為“全面替代”。黨建引領關鍵在于“引”和“領”，應主要發揮引導和帶領作用。但在實踐中，基層黨組織和黨員對于基層治理的問題“親自動手，全包全攬”，把黨建在思想、作風、素質、目標、方法、典型上的引領泛化成了“全面替代”。這使原有的行政治理體系“退出一線”，讓黨建工作陷入瑣碎事務的泥潭中分身乏術。雖然切實回應了民眾呼聲，但弱化了黨建的引領作用，還在一定程度上干擾了行政資源的合理配置。比如在黨員社區雙報到活動中，黨員往往承擔了社區周末大掃除和重點時期的執勤工作，使理應由各方參與、居民共治的社區建設變成了“黨員干、群眾看”的局面。再如，街鄉政府迫于考核壓力對群眾吹哨不加區別，“盲從蠻干”，干了很多不該干也干不好的事情。黨建引領泛化為“必須引領”。相關文件對黨建引領僅作了原則性規定，缺少職能清單。《關于加強新時代街道工作的意見》，雖然對黨建引領的主要任務做了說明，但是缺乏實施細則。由于對改革精神的學習和理解還不深入，一些基層單位對什么時候需要黨建引領、什么地方需要引領、如何引領等關鍵問題認識不清，甚至出現了“沒有黨建引領，工作就不知如何推進”的不正常現象，導致黨建無處不在卻又處處不在，不利于形成長效機制。

“吹哨報到”中的“泛化”現象。“吹哨報到”是北京市基層治理體制機制改革的關鍵環節，是協調街鄉和部門關系的重要一環，同時作為一種基層治理機制發揮著重要作用。不過“哨”不能隨便亂吹，也不是誰都能吹。“吹哨”的層級無限下沉或無限上浮會導致“條難補塊”。雖然，“吹哨報到”改革一定程度上解決了“條塊分割”造成的基層治理難題，通過“以條補塊”方式為基層補充了行政資源、大大增強其統籌協調能力，迅速提升了治理績效，但是需要以對部門和街鄉的行政資源進行精準的量化與測算評估為基礎。“吹哨報到”的初衷在于解決“塊難統條”的治理困境，著力解決及時統籌協調的問題。但這并不意味著“吹哨”才要“報到”，更不意味著“等哨”才能“報到”。當前，部分地區對自身行政資源儲量掌握不充分，簡單機械地推進“居民吹哨、社區報到”“街鄉吹哨、區長報到”的改革模式，對部門和街道有限的行政資源形成了巨大的挑戰，極少地區已經出現“眾人吹哨，缺人報到”的窘境。“吹哨報到”逐步異化為“等哨報到”。“吹哨報到”僅限于綜合執法哨、重點工作哨、應急處置哨，這三個重點領域由于統籌協調難度大，特別需要部門“應聲報到”。但部分地區、個別部門積極性不高，人手不足，反而降低了工作的主動性。“吹哨報到”異化成了 “等哨報到”“哨響才到”甚至“不響不到”，工作的主動性反而有所削弱。

“窄化”現象的具體體現

“黨建引領”的泛化在某種程度上導致了政府治理的“窄化”，包括政府治理參與主體的窄化和政府治理職能的窄化兩個方面。

政府治理參與主體窄化。黨的十九大報告對社會治理多元主體各自的職能有明確定位，“黨建引領”的泛化導致黨委和政府的職能迅速擴大，社會組織、公眾的參與空間萎縮。例如，通過“吹哨報到”解決了本應由物業公司承擔的、長期困擾居民的垃圾處理問題。這無疑對及時改善小區居住環境、提高居民生活質量、提升對政府治理滿意度有積極作用，但也導致物業公司產生依賴性，在部分小區甚至出現“黨建領著干、物業一邊看”的奇怪現象。居民則認為解決這些難點問題找政府更有效，出現了“有困難找政府”的過分依賴現象。由此導致政府職能的不斷擴張，承擔了越來越多本應由市場或社會組織承擔的公共事務，擠壓了社會協同與公眾參與的空間，窄化了參與主體，最終走向“無限政府”。

政府治理職能窄化。街鄉迫于考評的壓力，力求盡快回應群眾呼聲，僅從服務速度的角度來看待和解決問題，無暇顧及建立長效機制從根本上解決問題。長此以往，就會出現強化政府服務職能的同時，弱化了政府管理職能的現象，導致政府職能“一條腿長、一條腿短”的畸形發展。這不利于社會治理的社會化、專業化，不利于形成政府治理和社會調節、居民自治良性互動的多元治理格局。

深化“吹哨報到”改革的理論思考

明確黨建引領的功能邊界。體制改革的難點突破需要黨建引領。“街鄉吹哨、部門報到”改革是體制改革的難點，它撬動了長期以來基層治理難以有效解決的“條塊矛盾”，從局部成功經驗向全市推廣。這種“逆科層制”的體制改革可以比作一塊難啃的“硬骨頭”，是靠其他力量啃不動的“硬骨頭”。機制創新的平臺建設需要黨建引領。“吹哨報到”改革在具體運行機制方面的調整，涉及到部門與部門、街鄉與部門之間的關系。理順這些關系需要通過黨建引領來搭建交流對話的平臺。整體推進的法治保障需要黨建引領。完善“街鄉吹哨、部門報到”改革長效機制，需要多層次的法治保障。通過法治方式將部門、街鄉以及駐區單位的“責、權、利”固化下來是保障改革成功的根本性舉措。改革創新的宏觀把握需要黨建引領。“街鄉吹哨、部門報到”改革始終面臨著“管理的有效性”與“體制的穩定性”之間的矛盾。從體制的穩定性講，“條塊關系”是保證高層政府對下級政府有效領導與管理的重要制度保障，很難有根本性的突破。從“管理的有效性”看，“以條補塊”是基本的改革方向，權力與資源的下沉是必然趨勢。體制的穩定性與管理的有效性需要通過黨建從宏觀上進行把握。

界定“吹哨報到”的限度與規則。與智庫合作對“吹哨報到”所需的行政資源（系列配套支持）進行科學的量化測算。這是基層治理體制機制改革創新的前提條件。比如，對“吹哨”層級與“報到”部門的行政資源進行測算，計算部門行政資源可以支持哪個級別的多少頻次的吹哨、區級的行政領導配置可以滿足何種情況下哪個級別的“吹哨”等就是非常現實的問題。引入績效評估從源頭上杜絕部門“等哨”現象。當前，對如何“吹哨”有了明確的規定，其余情況則應視為“不吹哨”也應解決的問題。這需要引入治理的績效評估制度，以結果為導向倒逼部門有所作為，進而推動“等哨”問題的徹底解決。

細化治理主體抓手和厘清政府職能的“二重性”。通過細化治理主體抓手，明確各自治理功能及其邊界。從管理型向服務型轉變，是政府職能變遷的總體趨勢。服務型政府建設不等同于政府的公共服務職能，只是強調要加強政府基本職能中的公共服務職能。政府的社會管理職能與公共服務職能不是對立的，有效的社會管理是提供高質量公共服務的重要條件。基層社會的有效治理既需要提升社會管理的質量，也需要改善提供公共服務的質量。正如習近平總書記強調的，政府要切實履行好服務職能，這是毫無疑義的，但同時也不要忘了政府管理職能也很重要，也要履行好，只講服務不講管理也不行，寓管理于服務之中是講管理的，管理和服務不能偏廢，政府該管的不僅要管，而且要切實管好。二者是相輔相成的，不能將二者對立起來，避免出現政府治理主體與職能的“窄化”現象。

推動法治建設與政府職能轉變同步進行。政府職能轉變是“吹哨報到”改革的題中應有之義。如何鞏固改革取得的豐碩成果是評價改革成功與否的重要標志，也是確保改革不被貼上“運動式治理”標簽的重要考量。推動法治建設與政府職能轉變同時進行，是實現改革目標的重要舉措。習近平總書記指出，政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。要發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用，既要重視通過制定新的法律法規來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現行法律法規為轉變政府職能掃除障礙。這非常清晰地論述了政府職能轉變與法治建設同步進行的具體內涵。其中，同步不是單向的而是雙向的，具體體現在“立”與“破”的有機結合。“立”是為政府職能轉變提供保障，“破”是為政府職能轉變掃清障礙。法治建設與政府職能轉變需要“兩手抓，而且兩手都要硬”才能保證改革的順利進行。

“街鄉吹哨、部門報到”是北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新的探索，是習近平新時代中國特色社會主義思想在京華大地上的生動實踐。不同街鄉通過不同方式對“吹哨報到”改革精神的踐行，取得了豐碩的工作成效。這一成效也得到了群眾的認可，切實增強了群眾的滿意度和獲得感。這充分證明改革是成功的，治理模式是可以復制的。這既是落實黨的十八屆三中全會精神，對推進國家治理體系現代化的有益探索，也是對治理能力現代化的考驗。進一步準確界定黨建引領和政府職能邊界有助于完善“吹哨報到”改革理論，是推進城市治理精細化的基礎。領導干部要不斷提高認識水平，不斷完善科學的工作方法，在加強理論學習的同時科學地開展工作實踐。要不斷深入群眾，對工作做出反思和完善，繼承和發揚理論聯系實際、密切聯系群眾、批評與自我批評的三大優良作風，提高執政本領，做細做好事關群眾的各項工作。

（作者：張文君，中共北京市委黨校政治學教研部講師;汪澤，中共北京市委黨校教務處干部）

責任編輯 / 宋明晏