地方性控煙立法三題

摘要：我國于2003年正式加入世界衛生組織《煙草控制框架公約》，2005年8月，全國人大批準加入該公約。十幾年過去了，我國目前還沒出臺全國性的控煙法規，主要依托地方制定的法規。目前，上海、杭州、西安相繼制訂了地方性控煙法規，在我國控煙履約中發揮著重要作用。地方性控煙立法，要嚴格控煙范圍;處理好行政權與公民權益的關系;既要加強控煙執法，讓法規落地生根，也要加強控煙監督，不僅強化對吸煙者的監督，也要強化對行政執法部門的監督。

關鍵詞：地方性控煙立法;控煙范圍;執法;監督

中圖分類號：D922.14 ? ?文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）07-0079-03

隨著公眾對健康越來越重視，對吸二手煙越來越反對，控制吸煙的呼聲也越來越高。2017年健康中國戰略開始實施，“沒有全民健康，就沒有全民小康”的觀念已經深入人心。各地的控煙立法，也越來越重視對公民健康權的保護。雖然因多種因素，2014年國務院法制辦公布的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》一直未能出臺，但是，近幾年我國多地陸續修訂或出臺控煙政策，通過嚴控吸煙場所、嚴格控煙執法、重罰吸煙者和相關責任人等措施，加大控煙力度，打造健康文明城市。2017年3月1日上海市新修訂的《上海市公共場所控制吸煙條例》實施，2018年11月1日號稱西安最嚴“禁煙令”的《西安市控制吸煙管理辦法》施行，2019年1月1日《杭州市公共場所控制吸煙條例》開始實施，這些控煙法規都引起了社會的廣泛關注。以西安為例，民間一份針對《辦法》的網上問卷，共有143人填寫問卷，結果顯示：133人對于禁煙場所認知混亂;99人表示今后在禁煙區域可以做到不吸煙，30人則坦言盡量努力，4人直言自己做不到;在禁止吸煙區發現有人吸煙，22人表示自己會去勸阻，59人會讓工作人員去勸阻，24人會撥打12345投訴，43人表示不管，37人無所謂。問卷不能代表一切，但是從問卷中反映出公眾對控煙法規的認知和態度，可以發現地方性控煙立法在哪些方面還有缺失，可為控煙立法提供參考。為了提高控煙立法的針對性和實效性，就要解決好控煙范圍的限定、控煙執法、控煙監督這三個重要問題。

一、如何限定控煙范圍

控煙范圍的限定是地方性控煙立法最核心的問題，控煙范圍不但會影響公權力保護公民健康權的程度，也會影響到吸煙者的公民權利范圍。要解決好地方性控煙立法中控煙范圍這個問題，首先，不能違反上位法的相關規定;其次，要在法律授權的范圍內進行相應的規定;最后，要在廣泛征求社會意見的基礎上，結合當地實際進行限定。

雖然國家層面沒有出臺控煙法規，但是我國《公共場所衛生管理條例實施細則》中規定室內場所禁止吸煙①， 《公共場所衛生管理條例》對所適用的公共場所進行了列舉式限定②。各省在控制吸煙立法方面也基本沒有專門的立法，控制吸煙的規定一般都是各省愛國衛生法規中有相關規定。比如，《陜西省愛國衛生條例》中在第十四條、第十八條中都有相關禁煙的規定，要求公民應當遵守公共衛生規范，禁止在禁煙場所吸煙，但是對禁煙場所的規定也比較籠統;《浙江省愛國衛生促進條例》第三十五條明確縣級以上人民政府應當加強公共場所控制吸煙的監督管理，并且要求由縣級以上人民政府根據情況確定禁止和限制吸煙的公共場所、區域。目前，地方的控煙立法主要以城市的控煙法規為主，而上海市、西安市、杭州市的控煙立法是最近幾年出臺的，較好地體現了當前的控煙立法趨勢，在對控煙場所的限定上都體現著從嚴從緊控制吸煙的導向。比如，新修訂的《上海市公共場所控制吸煙條例》決定將特定的室內公共場所禁止吸煙，擴大到了所有的室內公共場所、室內工作場所禁止吸煙，在室外禁煙區域方面也增加了包括教育培訓機構等以未成年人為主要活動人群的公共場所、演出區域等室外公共場所;而《西安市控制吸煙管理辦法》在第十一條中也明確規定，室內公共場所全面禁止吸煙，并對哪些公共場所室外全面禁煙的區域進行了明確;《杭州市公共場所控制吸煙條例》在第五條中也同樣明確規定室內公共場所、室內工作場所禁止吸煙，同樣對哪些室外公共場所禁止吸煙進行了明確。通過對國家、省、市的控煙法規進行分析，可以得出以下結論，并引出一些問題。

第一，國家對禁止吸煙的場所范圍已經有了明確的規定。國務院明確了公共場所禁止吸煙，并對公共場所進行了列舉式的限定，也就是說國家規定只有以上明確限定的公共場所才禁止吸煙。但是，從各地的控煙立法規定來看，上海、西安、杭州都明確規定了所有公共室內禁止吸煙，這種擴大的規定是否合適，還應尋找上位法的依據。

第二，國家規定禁止吸煙的范圍較小，地方控煙范圍十分廣。國家對禁止吸煙的公共場所進行了明確，也就是說只有明確的公共場所才不能吸煙。而三個城市的控煙立法都明確規定，公共場所室內全面禁煙。但是，什么地方是公共場所，哪些地方屬于公共場所，不論是國家層面還是地方立法都沒有進行具體的界定，還需要從法律角度進行定位。

第三，地方性控煙立法明確了室外禁止吸煙的公共場所是有立法依據的。根據《立法法》的規定，設區的市有權對城市建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方政府規章。因此，三個城市都有權進行控煙立法。而且，只要地方控煙立法的條款并未與上位法沖突，在哪些公共場所室外禁止吸煙上位法無相關規定的情況下，地方政府根據當地情況進行明確符合法律規定。

綜上所析，建議地方性控煙立法中，對控煙范圍的限定要進行充分的論證，遵守上位法的規定，并在法規中盡可能的詳細，對上位法進行擴展時把握好度，才能控制好行政權與公民權利的平衡。

二、關于控煙執法的問題

法律的生命在于實施。從當前的地方性控煙法規來看，控煙體系在社會治理方面也發生了較大的變化，從以前單純依靠政府控煙的方式變為政府主導、公眾參與、社會監督的社會共同治理方式。《上海市公共場所控制吸煙條例》在第三條明確了控煙條例的原則是“限定場所、分類管理、單位負責、公眾參與、綜合治理”，并明確了公眾參與的方式方法;《西安市控制吸煙管理辦法》在第三條中也明確規定控制吸煙工作的原則，即“政府主導、部門協作、單位負責、公眾參與”;《杭州市公共場所控制吸煙條例》在第三條中規定公共場所控制吸煙監督管理活動遵循的原則是“限定場所、加強引導、嚴格管理、個人自律、單位負責、社會監督”。由此可見，當前的地方控煙立法已經越來越重視公眾參與和社會的監督，而且在控煙立法中進行明確規定，較好地保障了公眾參與和社會監督的權利。

在執法主體上，由原來的統一執法或分類執法這兩種方式，變為統一執法與分類執法相結合的方式。吸收統一執法主體明確、便于監管的優點，克服分類執法主體不明確的缺點;吸收分類執法整合各部門的執法資源、減少行政成本的優點，克服統一執法工作壓力大、執法勢單力薄的不足，讓執法更加高效。[1]雖然《上海市公共場所控制吸煙條例》和《杭州市公共場所控制吸煙條例》在規定控煙工作的原則時，沒有像《西安市控制吸煙管理辦法》那樣明確“政府主導、部門協作”，但是《上海市公共場所控制吸煙條例》規定了“分類管理、單位負責”的原則，并在第四條中規定“市和區健康促進委員會在本級人民政府領導下，負責本行政區域內控煙工作的組織和協調”;而《杭州市公共場所控制吸煙條例》在第四條中明確規定了控煙中各級人民政府、愛國衛生運動委員會、衛生行政部門的責任。從這些地方控煙立法可以看出，執法主體基本上都是采取了統一執法和分類執法相結合的方式，這已經成為地方性控煙立法的趨勢。

在違法責任追究上，當前我國地方性控煙立法主要采取雙罰制，即處罰單位也處罰個人。《上海市公共場所控制吸煙條例》第十九條規定個人在禁止吸煙場所吸煙且不聽勸阻的，處以五十元以上兩百元以下罰款;第十八條規定對單位的處罰數額為兩千元以上一萬元以下，情節嚴重的，處以一萬元以上三萬元以下的罰款。《西安市控制吸煙管理辦法》第二十五條規定對吸煙者的罰款數額為十元;第二十六條規定對經營者、管理者違反本辦法的處以五百元以上一千元以下罰款。《杭州市公共場所控制吸煙條例》在第二十五條中規定對個人“可以處五十元罰款;拒不改正的，處二百元罰款”，在第二十六條中規定對違反本條例的單位“可以處二千元以上五千元以下罰款;逾期不改正的，處五千元以上二萬元以下罰款”。可見，雖然處罰的數額有大有小，但是都采取雙罰制，這也將是未來控煙立法處罰的趨勢。

分析以上三個城市的控煙立法，可以看出，地方性控煙立法更加注重社會共同治理，執法主體采取統一執法與分類執法相結合的方式，在責任追究上采取雙罰制。這種立法特點應該是符合各城市發展需要的，但是這些做法是否符合法律的規定，有沒有與上位法相沖突？在地方性控煙立法中，首先要做到執法的主體具有合法性。從上面的材料中，可以看出執法主體都是行政管理部門，具有合法的行政權力。其次看罰款的數額有沒有相關的依據。從國家立法層面來看，目前并未有相關法律法規規定相應的處罰數額，因此上海市有權規定相應的處罰數額。再看各省有沒有相應的規章進行明確，《陜西省愛國衛生條例》第二十九條規定：在禁煙場所吸煙的，處十元以下的罰款，所以西安市將罰款規定為十元，也是符合上位法的規定的;《浙江省愛國衛生促進條例》中沒有對在禁煙場所吸煙者處罰的數額規定，因此杭州市也有權規定相應的處罰數額。關于有人認為各地處罰數額不統一，西安市對個人處罰十元，處罰的力度有點小，能否提高處罰數額，答案是否定的。因為如果金額超出十元，就違反了《陜西省愛國衛生條例》，是不合法的行為。如果要提高處罰數額，上位法就應該先行進行修訂，然后作為下位法才能依據上位法進行修訂。

我國地方性控煙立法中，首先不能與上位法相沖突，規定執法主體要將其職權規定明確，避免執法主體的混亂和交叉。在違法責任追究上，行政處罰的主體要合法，處罰的可操作性要強，減少處罰的彈性空間。

三、關于控煙監督的問題

法律的執行離不開監督，法律的遵守也同樣離不開監督。控煙監督分為對政府控煙管理部門的監督和對違反控煙規定吸煙者的監督。地方性控煙立法基本上都僅僅明確對吸煙者的監督，政府部門的行政監督參照相關法律法規對具體行政行為的監督。《上海市公共場所控制吸煙條例》在第十四條中規定，全社會都應參與控煙工作，要組織開展社會監督，鼓勵全社會個人或組織對控煙工作提出意見和建議，鼓勵單位和個人通過“12345”市民服務熱線或者相關行業監管熱線，進行舉報監督。《西安市控制吸煙管理辦法》第十五條規定了任何人均有要求吸煙者停止吸煙的權利，對不聽勸阻的，任何人均有權舉報、投訴;第二十二條明確全市設置公開統一的舉報電話12345，要求各控制吸煙監督管理部門要及時調查處理投訴舉報，并將調查處理結果反饋投訴舉報人。《杭州市公共場所控制吸煙條例》在第二十四條規定“12345”市長公開電話統一受理有關控制吸煙的咨詢、投訴舉報，并由有關控煙監管部門依職責及時處理。分析研究三個城市的控煙規定，在控煙監督方面規定措施都不少，也開通了投訴熱線，但是很少有規定對政府控煙管理部門的監督，《上海市公共場所控制吸煙條例》中也只是鼓勵全社會對控煙工作提出意見和建議。可見，地方性控煙立法往往將重心放在對吸煙者的社會監督上。

當然，社會對吸煙者的監督十分重要，但是對吸煙監督管理部門的監督也同樣重要。從2017年的鄭州電梯勸煙猝死案、同年“列車無煙訴訟案”中可以看出，社會廣泛關注的不光是對吸煙者的監督，也包括管理部門的監督。在公共場所吸煙，對很多人來說不是多大的事，但是人多了就是對公共利益的巨大損害。立法中不僅要建立執法監督制度，細化責任追究，加強公眾對執法的監督;還要建立公眾自我監督的體制，開通電話、微信、微博等多種監督方式，鼓勵公眾監督吸煙者，并給予經濟的獎勵。在實際執法中，更要做好監督者的保密工作，讓執法者得到公眾的信賴，讓伸張正義者得到應有的保護。

四、結語

目前，我國已經基本構成了由《公共場所衛生管理條例實施細則》《互聯網廣告管理暫行辦法》《境內卷煙包裝標識的規定》及諸多地方性法規構成的具有中國特色的控煙履約法規體系。[2]由于缺乏全國的控煙法規，地方性控煙立法在控煙履約中發揮著十分重要的作用。在地方性控煙立法中要嚴格對控煙范圍的限定，處理好行政權與公民權益的關系;要加強控煙執法，讓法規落地生根;要加強控煙的監督，不僅強化對吸煙者的監督，也要強化對行政執法部門的監督，更要避免讓監督者吃虧。立法作為一種法的創制活動，對人們的權利義務配置有著重要的影響，控煙立法直接關乎我們的生活點滴，要堅持立法為民，提高立法技術，強化法律監督，實現控煙立法效益的最大化。

注 釋：

① 《公共場所衛生管理條例實施細則》第十八條規定，室內公共場所禁止吸煙，公共場所經營者應當設置醒目的禁止吸煙警告語和標志。

②《公共場所衛生管理條例》第二條規定適用于下列公共場所：（一）賓館、飯館、旅店、招待所、車馬店、咖啡館、酒吧、茶座;（二）公共浴室、理發店、美容店;（三）影劇院、錄像廳（室）、游藝廳（室）、舞廳、音樂廳;（四）體育場（館）、游泳場（館）、公園;（五）展覽館、博物館、美術館、圖書館;（六）商場（店）、書店;（七）候診室、候車（機、船）室、公共交通工具。

參考文獻：

[1]全夢琰.我國地方性控煙立法研究[J].知識經濟，2015（11）.

[2]張小樂，羅紅蓉.2017年中國控煙履約進展報告[J].中國煙草，2018（9）.

作者簡介：張小龍，男，單位為中國人民解放軍國防大學政治學院西安校區，法律碩士。

（責任編輯：李直）