市縣級基礎測繪規劃編制方法研究

鄭偉安

山東省國土測繪院 山東 濟南 250100

0 引言

基礎測繪是為經濟建設、國防建設和社會發展提供地理信息的基礎性、公益性事業,是推動經濟社會可持續發展、掌握國情國力、推進信息化建設、輔助管理決策、服務工程建設、維護國家安全、推動產業進步的重要支撐?！痘A測繪條例》規定,縣級以上地方人民政府測繪行政主管部門負責本行政區域基礎測繪工作的統一監督管理,并會同本級人民政府其他有關部門,根據國家和上一級人民政府的基礎測繪規劃和本行政區域的實際情況,組織編制本行政區域的基礎測繪規劃,報本級人民政府批準,并報上一級測繪行政主管部門備案后組織實施[1]。基礎測繪規劃是由政府主導的專項規劃,是規劃期內編制基礎測繪年度計劃、安排財政投資預算及項目實施的主要依據和綱領性文件。因此,做好基礎測繪規劃編制尤為重要。

1 規劃編制基本流程

市縣級基礎測繪規劃編制流程包括:任務確定、實施方案編制、機構建設、資料收集、需求調研、文本編制、專家論證、報批備案等。

(1)任務確定。測繪行政主管部門作為規劃組織單位根據國家測繪行政主管部門對規劃的總體要求和上一級地方人民政府測繪行政主管部門對規劃的具體要求,確定規劃任務,落實相關經費并確定編制單位。

(2)實施方案編制。規劃編制單位根據任務工期要求,明確工作內容、時間節點及保障措施等。并報組織單位批準后實施。

(3)機構建設。規劃編制涉及組織單位部室、政府部門間協調,可根據實際需要,建立相應規劃編制工作機構,一般應建立規劃編制領導小組和編寫小組[2]。

(4)資料收集。資料收集是了解基礎測繪相關法律法規、本級基礎測繪現狀的基礎。主要采用會議、座談、發放問卷等方式開展。重點內容包括:上級測繪行政主管部門基礎測繪規劃、本級政府國民經濟和社會發展、土地利用、城市總體規劃,上一規劃期基礎測繪規劃落實情況等。主要了解經費投入、產業發展、基礎地理信息資源、地理信息公共服務和本級政府專項規劃等方面的信息,為規劃編制打好基礎。

(5)需求調研。需求調研是規劃編制的首要任務,主要對發改、財政及與基礎測繪需求相關的規劃、水利、林業、住建、交通、公安等部門進行調研,了解其規劃期內對基礎測繪的實際需求。

(6)規劃編制。在資料收集、調研分析的基礎上,以經濟和社會的發展對基礎測繪的需求為依據,編制規劃文本,文本不斷論證和修改、完善,形成征求意見稿,并通過書面形式,廣泛征求省廳、市縣三級相關部門及專家意見,修改完善后形成論證稿。

(7)專家論證。組織行業及發改、財政等專家對規劃進行論證,論證規劃內容是否滿足本級國民經濟發展需求,經費預算是否合理等。根據專家意見修改完善后,形成報批搞。

(8)報批備案。報本級人民政府審批發布,并報上一級政府測繪行政主管部門備案。

2 規劃內容

規劃內容主要包括:發展現狀、發展趨勢、指導思想和目標、主要任務和重點項目等,市級規劃還要明確對縣級規劃的要求。

(1)發展現狀。包括國家、省、市測繪政策環境、產業現狀,上一規劃期內本級經費投入、體制建設、基礎地理信息資源的種類、規格、內容、現勢性、覆蓋范圍和更新周期等,還包括目前基礎測繪存在的問題,如機構建設、資源獲取更新機制、服務保障能力等方面存在的問題。存在問題也正是規劃主要任務和重點項目工程重點解決的問題,起到導向作用。

(2)發展趨勢和需求分析。分析近年測繪地理信息技術領域取得的進步和發展趨勢,一是新技術方面,包括全球導航衛星、航天、航空遙感數據獲取、基礎地理信息獲取方式、地理信息與互聯網、云計算、大數據、移動互聯、物聯網及其他行業的融合等；二是地理信息應用,服務向社會化、網絡化服務轉變,新的商業模式和服務模式的不斷催生等；三是新型基礎測繪發展,包括現代測繪基準體系、地理信息公共服務平臺、地理國(市)情監測、應急測繪保障等對測繪提出的新要求,智慧城市對基礎測繪發展的新需求等。需求分析是做好市縣基礎測繪規劃編制的關鍵,要做到以需求問題為導向,統籌兼顧,注重銜接[3],還要做到分析接地氣,體現測繪重要作用,涵蓋政府管理、城鄉建設、生態旅游、智慧城市等對基礎測繪需求,主要來源為本級政府國民經濟和社會發展規劃和政府相關部門。

(3)指導思想和目標。貫徹中央、省有關精神及要求和國家測繪地理信息發展戰略,圍繞社會發展對測繪新需求,確定測繪發展工作方向。規劃編制應循政府統籌、分級管理,需求引導、強化服務,突出重點、創新驅動,完善機制、轉型發展的基本原則,應從基礎地理資源類型、現勢性、更新頻率,測繪服務保障能力,測繪新技術應用,產業事業發展等方面設定規劃目標。

(4)主要任務與重點項目。確定市縣基礎測繪規劃的主要任務是規劃編制的核心。主要任務,一是管理體制和機制建設任務,主要包括經費管理、測繪成果管理等,力爭節約財政資金,產生最大經濟效益,促進成果使用和共享；二是測繪基準體系和地理信息資源建設任務,圍繞現代測繪基準、地理信息資源建設(包括影像、數字高程模型、數字線劃圖、城市三維模型等)、地圖產品,明確任務目標。目標涵蓋測繪基準推廣應用,控制點維護機制建設,地理信息資源獲取處理周期和能力,新技術在基礎地理信息資源數據處理中的應用,地理信息產品服務形式等方面。三是地理空間框架和云平臺建設,平臺是為政府和公眾服務的接口,是測繪行政主管部門履行職責的重要抓手,因此要把做好平臺推廣應用作為主要任務目標,要以智慧城市建設為契機,加快云平臺建設,為智慧城市建設提供數據支撐。四是地理市情監測。地理國情普查與監測已形成機制,如何利用好國情數據結合地方需求開展好地理市情監測是現在和將來一個時期一項重點任務。五是應急測繪保障。應急測繪保障是測繪部門的一項重要職能,應根據地方自身需求,確定應急測繪保障建設的能力和目標,包括隊伍建設、應急資源儲備和裝備建設等?；A測繪重點項目是規劃期內具體開展的工程項目,應根據主要任務及本級政府財政實力科學謀劃,應分清輕重緩急,確保急用先測、保障重點、兼顧儲備[3]。文本中的重點工程應突出項目的工作內容,項目目標、任務開展頻次、覆蓋范圍等,如遙感影像獲取處理、數字線劃圖、數字高程模型和城市三維模型生產的面積和次數等,部分市縣也可根據部門需求將管線測量、地名地址和水下地形測量納入基礎測繪范疇統一規劃?；A地理信息數據獲取的手段應根據經費、精度要求、測區面積綜合考慮,一般面積較大時宜采用航測法、較為零散或面積較小時宜采用全野外方法,市級基礎測繪一般應覆蓋全部城市建成區范圍,縣級基礎測繪應覆蓋城區建成區范圍和全部鄉鎮駐地,1:2000比例尺基礎地理信息數據應由市級開展,建議市縣根據需求統籌開展,以節約經費。平臺建設要考慮突出影響力和使用效益,在推廣應用上下功夫,確保電子地圖和框架數據高現勢性。地理市情監測根據本地特點,選取地方特色,如重點農作物、旅游景點、民生工程布局、城市空間擴展等,重點突出政府關注熱點,體現特色?！岸嘁幒弦弧笔钦鲗?統籌將國民經濟和社會發展、城鄉、土地利用規劃等多個規劃融合到一張藍圖上,解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題[4]。測繪部門可根據政府需求將基礎地理信息、地理市情監測數據等融合人口、經濟、土地、資源等,為“多規合一”提供“一張圖”支撐,彰顯測繪服務政府管理決策的重要作用。

3 項目經費預算

項目實施的具體年份及投入經費不宜表現在規劃文本中,應在規劃文本說明中體現。應充分考慮當地財政條件和物價,依據財政部與國家測繪局2009年聯合頒布的《測繪定額》[5],結合當前市場價格,編制投資預算?；A測繪項目和經費列入國民經濟和社會發展年度計劃和財政預算。近年來由于測繪技術的突飛猛進,數據獲取方式由原來手工作坊式向自動化、海量化方向轉變,作業成本大幅下降,隨著市場準入門坎的降低,測繪公司如雨后春筍般建立,良莠不齊,形成惡性競爭,在一定程度上影響了價格,同時也影響了質量。經費預算不能只看重低成本,在考慮經濟的同時還要確保質量,一旦本底數據出現問題,只能重新測繪。

現代化測繪基準體系建設的成本一是裝備,近年來有所下降,市場價格透明,控制點建設人力成本高,可參考定額。影像獲取與處理、數字高程模型生產受技術進步影響較大,測繪定額參考意義不大,按市場價格即可。數字線劃圖價格根據測區類型按照測繪定額50～60%計算價格較合適[2],修測比例按照每年15～20%較合理,考慮修測的準備時間、人員和交通等因素,計算時總價應乘以1.2倍系數。平臺建設及應急測繪保障工程沒有相應定額標準,在框算經費時需咨詢有關專家,一般遵循市場價格。

4 展望與建議

國務院機構改革后,原國家測繪地理信息局職能融入自然資源部,這使得測繪工作被放到了更高的平臺上、迎來了更大的機遇,我國測繪事業發展站在了新的歷史起點上。目前,“十三五”基礎測繪規劃執行接近尾聲,自然資源部也于2019年2月份啟動了“十四五”基礎測繪規劃的編制工作,部分省份也已開展省級“十四五”基礎測繪規劃的準備工作。“十四五”期間測繪工作的空間和舞臺將更加廣闊,測繪地理信息主管部門應圍繞核心職責的履行,積極轉換理念和角色,讓測繪保障這一技術手段更好用、更得力。應圍繞新需求,積極推進新型基礎測繪建設,從新型基礎測繪產品體系設計與建設入手,帶動新型基礎測繪技術、生產組織和政策標準體系的構建?！笆奈濉币髧@實現與自然資源管理相關標準統一,及時對基礎地理信息要素分類方式進行調整和完善；面對新需求,要積極完善數據聯動更新機制,形成“分級實施、協同更新”的生產模式,實現一個地理實體只測一次的目標,推進各級各類基礎地理信息數據的優化整合,拓展基礎地理信息內容,擴大覆蓋范圍,切實為自然資源管理“兩統一”職責履行提供測繪支撐,為經濟建設、國防建設與社會發展做好保障。