南水北調中線河南片區水源地生態風險防控面臨的挑戰探析

胡曾勝

中共河南省委黨校 科社教研部 河南 鄭州 450000

“生態風險”又稱生態環境風險,是指生態系統包括各個子系統所承受的環境風險,指在一定區域內,具有不確定性的事故或災害對生態系統及其組分可能產生的作用,這些作用的結果可能導致生態系統結構和功能的損傷,從而危及生態系統的安全和健康,給人類帶來不同程度的危害甚至災難。因此,習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出不僅“要有效防范生態環境風險”,更“要把生態環境風險納入常態化管理,系統構建全過程、多層級生態環境風險防范體系。”

一、南水北調中線河南片區水源地概況

南水北調中線工程于2003年12月30日開工建設,2014年12月12日正式通水,截至2018年12月12日,南水北調東中線工程累計調水222億立方米,供水量持續快速增加,優化了我國水資源配置格局,有力支撐了受水區和水源區經濟社會發展,促進了生態文明建設。為確保南水北調中線調水水質安全,國家相關部門劃定了水源地保護區域,相繼制定《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十二五”規劃》、《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十三五”規劃》,以及《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十二五”規劃實施考核辦法》,明確區域內省級人民政府是中線水源保護的責任主體,并對年度水質、水污染防治項目、水土保持項目等情況進行考核,考核結果納入各級政府領導干部的綜合考核評價。

南水北調中線水源地涉及河南、湖北、陜西三省。其中,河南片區水源地包括南陽市的淅川縣、西峽縣、內鄉縣、鄧州市和洛陽市的欒川縣以及三門峽市的盧氏縣,共計6個縣(市)47個鄉(鎮、街道辦事處),人口160.42萬人,流域總面積為7815平方公里。近年來,河南省在水源地風險防控方面做了大量富有成效的工作,主要包括以下五個方面。一是建立健全工作機制。完善省丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持聯席會議制度,定期召開會議,研究解決項目建設和水質保護中的困難和問題。與水源區政府簽訂了水質保護目標責任書,建立了信息月報和季度督導制度。二是明確目標任務。印發了《河南省丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十三五”規劃實施方案》,確定了4大類22項工作任務和138個具體項目。制定實施了《南水北調中線總干渠(河南段)兩側水源保護區劃定方案》《丹江口庫區(河南轄區)飲用水水源保護區劃》,分別劃定保護區面積3054.43平方公里和1595.89平方公里,建成了庫區和干渠兩岸防護林帶。三是開展礦山地質環境治理。頒布了《河南省地質環境保護條例》,建立礦山地質環境治理恢復基金,實施了一批地質環境治理工程。四是加強水環境綜合整治。“十二五”以來,累計實施80余個污水垃圾處理工程,20多個河道綜合治理和入河排污口整治工程,實現污水垃圾處理設施鄉鎮全覆蓋,關閉、搬遷和轉產一大批企業。五是開展老灌河水環境綜合治理和可持續發展試點。爭取老灌河南陽段列為全國16個水環境綜合治理和可持續發展試點之一,印發了實施方案,確定7個方面任務和4項體制創新措施,累計投入超過3億元,建設了一批流域水環境綜合治理和可持續發展工程。根據《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十二五”規劃》2015年度實施情況考核結果,河南省考核結果為好。

盡管丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持工作成效明顯,但由于水源區位于豫西伏牛山區,經濟社會發展水平相對低下、貧困相對集中,內部差異明顯、情況復雜、矛盾交織,環保意識不高,水源地生態風險現狀仍不容樂觀。

二、南水北調中線河南片區水源地生態風險識別

水源地生態風險的形成是一個量變到質變的過程,如果不能中止或延緩,一旦爆發,將產生嚴重的甚至是無法逆轉的后果。南水北調中線工程河南片區水源地生態風險主要是兩類,一是水質下降,導致短期乃至長期不能飲用；二是水量不足,短期內階段性無水可供,長期將失去水源地的價值。有效防控南水北調中線工程河南片區水源地生態風險的前提,是必須準確識別風險來源。

(一)南水北調中線河南片區水源地水質下降的生態風險。南水北調中線河南片區水源地區域內分布著三市六縣160.42萬人口,流域總面積為7815平方公里,地域廣闊,人們的工農業生產生活所產生廢棄物的數量龐大,水資源生態風險很高。僅以老灌河流域為例,每年排放到老灌河的COD、氨氮、總氮總量分別為8223噸、903噸、3352噸。截止到2018年底,水源地所涉及的47個鄉鎮包括下轄的村沒有全面完成環境綜合治理。[3]總起來看,南水北調中線河南片區水源地水質下降的生態風險源有:1.旅游業,其脅迫因子包括營養物、外來生物入侵、沉降、資源的過度利用、有毒化學物等；2.工礦業,其脅迫因子包括有毒化學物、營養物、固體廢棄物、沉降、對河(湖)岸及周邊區域原貌的改變等；3.城鎮化,其脅迫因子包括有毒化學物、病原體、營養物、固體廢棄物、沉降、對湖岸及周邊區域地貌的破壞等；4.農業,其脅迫因子包括有毒化合物、營養物、沉降等；5.畜牧養殖業,其脅迫因子包括病原體、營養物、沉降、對地表的破壞、棲息地的破壞等；6.水產養殖,其脅迫因子包括營養物、外來生物入侵等；7.林業,其脅迫因子包括沉降、土地退化、生產性砍伐、造林與柴薪消耗等；8.點源排污,其脅迫因子包括有毒化合物、病原體、營養物等；9.非法捕獵和對資源的過度利用,其脅迫因子包括對森林、漁業資源和水資源等的掠奪性使用等；10.突發性災害(泥石流、洪澇旱災、火災、惡性泄露等),其脅迫因子包括有毒化合物、沉降、氣候因素、水土流失等。

(二)南水北調中線河南片區水源地水量不足的生態風險。中國水資源稟賦條件較差,水資源整體缺乏,地區分布差異性極大,其基本特點體現在:水資源可用量、人均和畝均的水資源數量極為有限,降雨時空分布嚴重不均,地區分布差異性極大。從我國供水結構來看,地表水源供水量4912.4m3,占總供水量的81.3%,南水北調中線水源地的供水來源和數量主要是靠該地區的降雨量所形成的地表水。降雨量充沛,就能保證充足的供水量,反之,則可能面臨無水可供的情形。因此,受氣候變化影響的降雨變化直接影響河流水量和調水分配,氣候變化無疑也是導致中線水源區供水水文風險最主要因子,是丹江口水庫流域徑流減少的主要原因。近年來,由于地球日益變暖,導致極端天氣出現頻繁。自20 世紀90 年代以來,由于全球氣候變化改變了水文循環的特征,暴雨洪澇、高溫和干旱等極端氣候事件發生頻次和強度呈大幅增加趨勢,已經嚴重威脅著全球和區域水安全。南水北調作為一項重大調水工程,水源地的水資源并非取之不盡,用之不竭。隨時出現的極端天氣容易形成洪澇和干旱,旱災將加劇水源地水資源的緊缺,而洪澇災害也會加重水源污染、水土流失等問題。

三、南水北調中線河南片區水源地生態風險防控面臨的挑戰

當前和今后一個相當長時期,南水北調中線河南片區水源地,既要持續保證本地區生產生活用水,更要確保一渠清水永續北送,這在積極應對氣候變化建設美麗中國的背景下,給水源地水資源管理提出了更高要求,南水北調中線河南片區水源地生態風險防控也將面臨許多新情況、新問題和新挑戰。

一是生態風險防控意識不強方面的挑戰。生態風險具有高度的多樣性和復雜性。同時,造成這些問題的來源也十分復雜:工農業生產、資源開發、城鄉居民生活、物流交換、國內外貿易等都相關。這些活動所涉及的主體包括各級決策者、生產企業、社會大眾、資源開發者等。因此,生態風險防控是一個系統和完整的體系,必須要求所涉及的主體都積極參與防控,才能達到應有效果。各類主體要積極參與防控,一個基本前提就是要有強烈的生態風險防控意識。但是,由于種種原因的制約,上述主體的生態風險防控意識不強或缺失,甚至一些地方政府仍然沒有放棄用生態環境換取經濟發展的模式。長期以來,我們進行的是環保意識的教育,而環保意識并不等同于生態文明意識,它只是生態文明的初級部分,生態風險防控意識則是生態文明建設的高級部分。2018年5月,全國生態環境保護大會在北京召開。這是黨的十八大以來,首次在全國層面召開的、以生態環境保護為主題的大會,并且會議名稱首次加入了“生態”兩個字。這是生態文明建設的重大進展,但也只是表明政府層面生態環保意識的大幅提高并體現在行動綱領上。若沒有廣大人民群眾的積極參與,水源地的生態風險防控就不可能取得成功。

二是如何處理好水源地生態風險防控與脫貧攻堅和經濟發展三者之間辯證統一關系面臨的挑戰。

首先,由于前期歷史欠賬較多,南水北調中線河南片區水源地當前要有效進行生態風險防控,必然要完成諸如森林生態修復、湖泊濕地生態修復、生物多樣性保護、工業污染防治和產業園區綠色改造、城鎮污水垃圾處理設施建設、農業和農村污染治理、江河湖庫水質提升、土壤及磷污染治理、水上污染綜合治理等任務,必須要投入大量資金,除國家連續安排生態補償資金外,地方政府也要配套相應資金,其財政壓力不難想象。正如習近平總書記指出的那樣,“生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期,已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期,也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,需要跨越一些常規性和非常規性關口。我們必須咬緊牙關,爬過這個坡,邁過這道坎。”

其次,南水北調中線河南片區水源地區域屬于國家貧困地區,脫貧攻堅壓力相當大,地方各級政府部門以及相關單位包括農民幾乎盡全力在完成這項戰略政治任務,所投入的財力、人力相當大,一些地方財政甚至捉襟見肘、寅吃卯糧。

第三,除此之外,南水北調中線河南片區水源地區域還要保證正常持續的經濟社會發展,從而滿足所在地區人民群眾日益增長的美好生活需要。這同樣需要投入大量的財力來發展國民經濟,而大力發展產業又會帶來更多的生態風險壓力。如為了拉動經濟發展,水源地各級政府充分利用資源優勢,紛紛發展旅游經濟。旅游業的快速發展盡管給當地帶來了豐厚收入,但其污染導致的生態風險不容小覷。

三是水源地生態風險防控體系方面不健全面臨的挑戰

要有效防控生態風險,就必須做到兩點,一是認真治理、修復已經破壞的環境平衡；二是預防可能出現的風險。治理和預防要同時并舉,不可偏廢。南水北調中線河南片區水源地生態風險防控涉及到方方面面的問題,既有發展問題,又有生態保護問題；既有水資源的管理使用問題,又有水資源環境的治理修復防控問題,而且涉及到多個部門、多個地區、多個行業；既有上級的任務要求,又有地方黨委政府的頻度重大責任。這是一個錯綜復雜的系統問題,必要有科學的頂層設計,統籌兼顧,協調推進。盡管上級有關部門也制定了一些制度體系、規范要求,但在實踐中仍然存在下列問題,如缺乏統籌、行政分割、機制不順、責權不清的現行體制,“九龍治水”或“自掃門前雪”局面、“國家利益部門化”“國家利益地方區域化”現象等。

四是氣候變化、極端天氣帶來的新挑戰。隨著全球氣候變化和人類活動的加劇,水資源流域狀況和水循環系統都不同程度地發生了變化,降水年際年內變化增大,水資源時空分布不均問題更加明顯,極端天氣導致的洪澇旱災和水資源的轉換規律發生了變化,相同降水條件下產水量呈減少趨勢氣候變化將成為未來影響我國水資源安全的重要不確定性因素,將給我國水資源風險防控增加難以預測的風險和難度,對我國風險防控能力建設提出了新要求和新挑戰。整體決定局部,南水北調中線河南片區水源地作為我國水資源的區域組成部分,其生態風險防控也不可避免的面臨同樣挑戰。