可持續理念下綠色PPP模式的發展與建設

●廖韞琪

PPP（Public-Private Partnerships，公私合作）是通過政府主持主導，由私人企業進行投資運作，從而提高公共產品或服務的效率，以最大限度地降低融資成本并獲得更大化資金利益的金融模式。這種融資模式在投資量大、建設時期長的公共基礎建設型項目上有著極大優勢。自2014年起，我國加大了對PPP建設的投入力度，財政部與國務院先后發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》和《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》。根據財政部政府和社會資本合作中心公布的數據，截至2019年3月31日，全國共有8839個入庫項目，比2018年同比增長1575個項目，幅度比高達17.81%。而項目的總金額也達到134149.77億元，同比增長11.50%。

隨著社會的進步，加之“綠色發展”戰略的逐步推進，通過綠色金融手段來扶持綠色環保產業的力度逐步加大，綠色PPP模式也應運而生，較好地體現了埃爾克曼（1999）與諸大建（2000）的可持續綠色循環經濟思想。在近年的研究中，一些學者不斷探索綠色PPP模式的建設。劉楠（2016）、馬曉明等（2017）指出，綠色 PPP的發展順應了時代發展，綠色發展理念的提出可以提高社會活動主體的環境保護意識，加強綠色生態理念，從而推動更多的社會資本投入綠色環保領域的公共產品項目中，為綠色PPP模式提供更廣闊的應用平臺。李妍等（2018）運用德爾菲法，從地方政府狀況、項目可持續性、項目特征、項目潛在發展情況四個方面構建了開發區PPP項目適用性指標評價體系。王蘋果等（2019）則從基金和債券兩個角度分析了綠色PPP的融資渠道，并從創建綠色PPP融資體系以及增強融資能力等方面提出了一些建議。

總而言之，學者們認為綠色PPP模式能夠拓寬資金來源渠道，激勵社會資本參與綠色環保領域的投資，緩解政府財政支出的壓力，是解決綠色環保領域投資總量不足問題的重要舉措。但當前學者們對綠色PPP模式發展中存在的問題認識還不夠深入，為此，本文借鑒其他國家和地區發展綠色PPP模式的經驗，針對我國綠色PPP模式發展中存在的法律制度建設不完善、政府與企業行為不太規范、民營企業參與率低、風險大和收益率低等問題提出一些措施，以促進綠色PPP的建設。

一、我國綠色PPP的發展狀況

隨著可持續發展理念的深入，實現經濟高質量的增長已成為共識。近年來，國家不斷加大對綠色環保領域的投入力度。據財政部公布的數據顯示①，2018年1-12月，全國一般公共預算支出累計220906億元，同比增長8.7%。中央一般公共預算本級支出32708億元，同比增長8.8%；其中節能環保支出6353億元，增長13%。但由于綠色基礎項目通常具有典型的公益性特征，加之其具有投資缺口大、項目運營和投資回收周期長等特點，若單純地依賴公共財政投入，將會帶來巨大的財政壓力。因此我國在綠色基礎項目中大力推行綠色PPP模式，并取得了可喜的成績。

根據 《全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報》的公布數據顯示：截至2017年12月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺收錄管理庫②和儲備清單PPP項目共14424個，總投資額18.2萬億元，同比上年度末分別增加3164個、4.7萬億元，增幅分別為28.1%、34.8%。其中，管理庫項目7137個，儲備清單項目7287個。在597個落地示范項目中，生態建設和環境保護類53個，占8.9%，季度環比增加2個，年度同比增加23個。2016-2018年期間PPP管理庫的項目數和總投資額逐年增長，但綠色項目數卻呈下降趨勢（具體見圖1－3）。需要指出的是，這種狀況可能與2016年管理庫和儲備庫尚未完全分離而導致項目數和總投資數額較大有關。

圖1 PPP項目數

圖2 PPP總投資額

圖3 綠色PPP項目數

同時根據財政部所提供的PPP項目數據③，2018年所推行的污染防治與綠色低碳項目累計有4766個、投資額達4.7萬億元。在已落地項目中，綠色低碳項目有460個、投資額為5286億元，分別占總量的9.8%和7.3%。截至2019年第一季度④，管理庫項目比2018年四季度凈增189個、投資額增加2520億元。其中生態建設和環境保護領域的落地項目22個，約占累計落地項目數的11.6%，僅次于市政建設和道路交通的落地項目，位列第三。綠色PPP項目仍是處于比較穩定的小規模階段，500億內的項目居多，具體如圖4所示。

圖4 綠色PPP項目規模分布

在綠色PPP項目小步發展的同時，各省市之間的發展也存在較大差異。截至2019年3月末，其中廣東、河南、安徽、貴州四省的綠色PPP項目建設數位居前四，分別為100項、97項、64項和57項；綠色PPP項目建設投資額中，河北、湖北、內蒙古和吉林位居前四，投資額分別為3528.9億元、1002.4億元、645.59億元和627.35億元，河北處于遙遙領先的地位，綠色PPP項目投資額占全省PPP項目投資額的比重高達64.11%。特別地，上海、天津、西藏雖然有PPP項目，但綠色PPP項目數和入庫金額卻是空白（具體見圖5－6和表1）。不難看出，綠色PPP項目的建設與地區間的自然環境、區域條件以及經濟狀況有著一定關聯。河北和河南作為污染比較嚴重的省份，又環繞北京，為了提高環境質量，近年來在生態建設和環境保護方面的投入巨大，各級政府和社會力量都積極參與。而西藏地處高原，生態比較好，再加上非常薄弱的工業基礎對環境干擾少，沒有綠色PPP項目是可以理解的，但上海和天津，尤其是天津，PPP項目中缺乏生態和環境保護方面的項目，還是有待投入的。

圖5 各省份綠色PPP項目分布

圖6 各省份綠色PPP項目投資額占本省份比重

二、綠色PPP模式運營過程中存在的問題

盡管我國在綠色環保領域引入PPP模式方面取得了一定成績，但是在實際運營過程中，仍然存在著一些問題。

（一）PPP模式應用的法律保障不健全

綠色PPP模式合理有效的運行需要強有力的法律保障，但是由于部分法律法規仍在制定中，當前我國缺乏針對PPP項目類的專門型法律法規。不僅已有的法律法規（如《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》等）沒有專門針對綠色PPP項目的規定，而且地方性的相關制度或政策變動較為頻繁，導致綠色PPP項目的執行規則更改頻繁。此外，發布的文件一般局限性較強，法律層級不夠，文件制定過程中缺乏有力的監督，缺乏相當的公正性。

表1 我國各省市綠色PPP項目情況

（二）政府與企業的行為不規范

目前，我國政企行為約束機制尚不完善，政府和企業的綠色PPP項目合作中常常存在著一些 “不和諧之音”，政企雙方風險分擔機制存在的不合理現象給項目的正常運行帶來了隱患。

對于政府而言，這類不規范行為集中表現在政府的信用以及政策的連續性風險上：第一，在與相關企業簽署合約后，有時存在政府拒不承認部分條款，并與其他社會資本方另行談判或簽約的現象；第二，由于政府部門的直系領導變更，或者主管部門換屆，導致合同約定的政策條件不能及時有效地對接落實，給項目的后續運營帶來許多不便；第三，在項目后期運營中，存在政府隨意調整涉及項目的政策條件，拖延或者不予兌現先前承諾的退稅或其他補貼等不良現象。

對于企業而言，最大的隱患在于責任意識不佳，具體表現為：一是企業的建設運營意識淡薄，求利心切，不能完整執行相關的建設運營任務，并對政府具有強烈的依賴心理；二是偽造項目資質過審，實質的準備能力和建造實力嚴重不足，前期預算與實際成本不符，后期建設質量水平較低，并伴隨著空耗資源的浪費現象。

（三）民營企業參與綠色PPP建設的比例偏低

雖然近年來民營企業在綠色PPP建設方面得到了較為顯著的發展，但目前能夠參與PPP建設，尤其是綠色PPP建設項目的企業往往為央企、國企，民營企業的參與度較低。一方面是由于民營企業投融資水平較低、專業能力和服務能力不足，難以通過政府主導的招標選拔條件；另一方面，部分地區所設定的某些綠色PPP準入門檻過高，以及人為地強加一些不合理條件，也進一步阻礙著民營企業的進入。

（四）綠色PPP的項目信息建設滯后

我國幅員遼闊，地區間發展水平不一，部分地區PPP項目存在著信息化辦公體系構建尚未成熟，以及網絡層面上的信息公開透明度不高的問題。這些問題導致社會資本單位不能夠較好地了解項目的基本信息和獲取完善可靠的項目資料。與此同時，部分地方政府的辦公流程及項目審批手續較為繁雜，干擾了資金方的出入場決策。

（五）風險承擔能力不足

綠色PPP項目在推進過程中，存在運營方風險承擔準備能力不足的問題。誠然，這與綠色PPP項目所具有的期限長、投入量大、在項目運營之中可能遇到的人為性負面影響概率較大的特點有關。但與此同時，倘若企業的能力有限，加之沒有進行較好的前期風險評估工作，在面臨突發狀況之時便很容易造成項目危機。若執行方沒有及時進行融資或者得到銀行以及其他社會資本的緊急救援，那么該項目將只能依賴政府兜底，這就給政府帶來了不可避免的財政壓力。

除以上兩種因素之外，政府與企業之間的風險分配不合理以及分配體制僵化也容易降低風險的承擔能力。因為如果一方承擔了絕大部分的權責義務，那么在雙方的實際合作博弈之中，該方反而容易處于被動地位并獲得較低的收益回報，從而造成合作的不平衡。

（六）綠色PPP項目收益率、回報率不高

綠色PPP項目由于其融資規模龐大和自身所具有的公共服務性質的制約影響，在實際中投資往往大于收益。此外，在運行過程中，綠色PPP項目還存在前期成本預算不合理、中期意外風險增加、可能的額外管理支出，以及后期的修繕維護支出等因素共同導致的人為性回報率的約束，進一步壓縮了原有收益。而低收益回報率預期不僅降低了企業進駐的積極性，還加大了政企雙方在建設運營之中對銀行貸款的依賴，從而制約了項目的深化和發展。

三、PPP模式的國際經驗與做法

西方國家是最早開始嘗試PPP模式基礎設施建設和公共服務體系的，并在（綠色）PPP項目的運營過程中取得了一定成效。雖說當前國際上對于綠色PPP的發展沒有制定統一標準，且每個國家的國情不一。但是我們依然可以從國外現有的一些經典案例之中吸取一定的經驗和教訓。

（一）建立規范的法律約束

很多國家都采用法律約束的方式來保證綠色PPP項目的開展。英國專門頒發《公共合同法》《公用事業單位合同法》等法律，并對PPP模式的應用給予基本約束和宏觀性指導，同時還制定了《PFI／PPP采購和合同管理指引》《關于公私協作的新指引：公共部門參股PF2項目的條款協商》等政策文件，對PPP項目各利益相關方的行為進行管控約束，規范雙方的責任和權利，以保證綠色PPP模式的應用更加規范和成熟。而澳大利亞的立法則呈現更為靈活的狀態，以便于增加PPP項目對不同地區的適應程度。澳洲聯邦雖然制定了一套基本的PPP運行法案，即2008年出臺的《聯邦PPP政策與操作指南》，但是各州可以根據自身的政策對其加以修改。

（二）優化公私關系

PPP項目的合作非常依賴政府與企業的相互協調能力，這種協調合作能力對PPP，尤其是公共性、福利性質更強的領域（比如綠色PPP）有著更為顯著的影響。在此方面，德國與法國的建設經驗十分重要。德國2005年出臺的《公私合作制促進法》強調：公私合作是在“國家承擔公共給付的全部履行責任到國家放棄所有責任”之間，構建出的一種有益的過渡機制。法國特別強調PPP所蘊含的合作關系是一種平等的關系，是一種需要絕對避免上下級的關系。因此在綠色PPP項目運營中，政府和公共部門可以承擔絕大多數的財政支出，并且提供相對寬容的環境，從而讓民營企業充分發揮才干并進行實際的建設工作。

（三）提供良好的市場環境

一個良好的市場環境是推動生產發展的重要條件，而這對于公私合作的綠色PPP建設而言也具有類似效果。在這一點上，法國具有較好的經驗。法國運用PPP不是為了降低財政支出，而是試圖通過企業管理的方式來增加效率、降低行政成本。因此，法國的PPP項目運營體現出一定的自主性和靈活性。也正因如此，法國PPP項目的規模較小，某一類型的項目一般由多個業務類似、信譽好、具有三個“P”標準的大型企業承擔，形成了較為成熟和完善的PPP市場。法國在實踐之中摸索出的 “因地制宜，進行精細化特色化的建設發展”經驗值得我國借鑒，它不僅避免了惡性的市場競爭，還可以促進企業自身的良性循環。

（四）做好PPP的風險控制管理

通常而言，綠色PPP的項目規模一般較大，因此如何有效控制風險是在項目執行過程中值得特別關注的一個方面。而在此方面，澳大利亞和加拿大能夠提供一些有利的建設經驗。澳大利亞對于風險控制的主要措施在于進行高質量的事前評估，可分為兩步：一是核實服務需求，確保該服務需求是地區應優先發展及公眾需要的服務；二是進行項目評定和給予供給策略，具體包括供給模式選擇分析的供給決策 （即選出最具有可行性并且最佳的供給模式）和商業案例分析的投資決策（即決定哪個提案項目應該被投資）。而加拿大采取的PPP項目風險控制策略則分三個步驟：一是建立基于風險的PPP補償機制；二是明確各方所應分擔的風險責任以及將 “物有所值評估”作為確定最佳采購模式的工具，從而將風險責任合理分配（私人部門主要承擔經營風險、債務風險、技術風險以及超支風險，而政府部門則主要承擔法律風險及政治風險）；三是充分論證意向項目的可行性及操作路徑。

（五）采取必要的輔助性金融手段

適當采取必要的金融工具進行輔助，可以推動綠色PPP的建設。以美國為例，美國以聯邦政府為主導，運用法律形式確定了三個融資工具來幫助籌集PPP發展所需的資金，以便于減輕企業負擔。這三個融資工具分別為：私人活動債券（簡稱“PAB”）、《交通設施金融和創新法案》（簡稱“TIFIA”）信貸計劃，以及《水設施金融和創新法案》（簡稱“WIFIA”）信貸計劃。日本則鼓勵社會資本通過運用創新性金融手段來獲取資金。日本政府和民間機構各出資100億日元成立了日本民間資金活用推進有限公司，該公司為獨立核算的綠色PPP項目提供金融支持。

四、促進我國綠色PPP發展的建議

根據我國綠色PPP發展中所存在的問題以及西方國家對PPP建設的經驗，本文對當前我國綠色PPP的發展提出如下建議：

（一）加快PPP的立法建設，規范政企雙方的行為

為了促使綠色PPP項目有效推行，采取法律措施來規范政企雙方行為是必要的。為此，應該先對PPP的應用范圍、操作流程、風險分擔、權責關系等問題進行規范和明確，在制定完成基本法之后，還應該讓相關部門出臺更加具體的綠色PPP的操作規范，使得項目在進行中真正做到有法可依，并且降低項目的法律風險。

此外，為了保證項目的最終收益，還需要切實保證政府信用，盡力避免失信行為，并嚴格規范企業的運營行為。這些可以通過增加第三方審評機制以及公眾審核渠道，來適度制約雙向的行為，從而保證契約的有效性；并且還可以實行長期的跟蹤審評機制，從而確保項目進行的有效性。

（二）規范綠色PPP項目遴選標準，提高民營企業的參與度

在常規的綠色PPP項目招標采購環節中，政府除了對綠色環境保護能力、融資能力進行評審外，還應該對企業的運營能力、業務經驗和管理資質等設定一定標準。此外，政府還需要制定明確的項目運營技術標準和長期長效的考評方式來保證項目運行的持續性效用。政府可以通過咨詢第三方機構，獲取項目規模、質量要求、投資額度、補貼缺口等信息，從而在招標時對意向企業的技術方案進行評審，以保證后續的綠色PPP項目能夠合理正常地開展。當然，在招納過程中，政府要對民營企業進行一定的關注和扶持，通過針對性政策以及適度的財政補貼，讓更多民營企業能夠參與到PPP項目建設的部分實際運營之中。

（三）加強信息化建設，提高信息溝通能力

信息傳遞與信息化建設是一項雙向的工程，所以需要政府與企業共同努力。首先對于政府而言，可以通過搭建公開完善的信息平臺，完善溝通渠道，在正確區分信息的即時公開和適時公開類別的基礎上，將各類項目的項目識別信息、項目審核信息進行公開。在這一過程中，還必須把握好信息公布的及時性和完整性，從而保障項目合作的公平公開性，以此獲得公眾與社會資本方的信任，以便推動項目的進行。對于企業而言，則需要主動及時地把相關信息材料全部遞交并公布，并且積極配合相關部門的審查以及公眾監督；同時還需要與政府加強溝通，及時反饋問題，減少時間與傳遞成本。

（四）加強風險管理的建設，降低預期損失

首先，風險管理要構建良好的政企風險分擔機制。可以通過構建前期風險評估體系以及嚴格相關審查制度來實現基本的分配保障，并適時采取第三方機構的輔助裁定，來推進風險的合理分配。此外，還可以建立一個通過科學的PPP項目財政風險監管技術與方法，對財政風險進行動態的、多種類型（如項目回購財政風險監管，是否達到物有所值為目標的財政風險評價）的模型體系，并通過編制具體的項目全生命周期財政風險監管手冊，為控制財政風險提供具體指導。其次，在綠色PPP項目中，業務的實施和管理也是風險產生的一個重要來源，而對其進行全方位的過程管控，則是一個能有效降低財政風險的重要途徑。這要求從加強對項目的可行性論證、主體準入審核、運行績效監管，以及項目終結監管這四個主要部分進行管理監控，以便對財政風險做到有效及時地預警和化解，從而保障項目健康運行。

（五）嚴格綠色PPP項目績效考核機制，提升項目收益

綠色PPP項目的最終目的是提升環境公共服務供給質量與改善生態環境質量。而為了保證環境服務供給質量，通常嚴格執行按績效的付費機制，因為這也是一項促使綠色PPP項目提高準入門檻的有效措施。因此，嚴格綠色PPP項目績效考核機制，對提升項目收益顯得至關重要：第一，在綠色PPP項目的方案論證和財政評估階段，政府主管部門應該對綠色PPP項目的付費機制以及生態改善效果進行重點評審；第二，對環境生態績效考核不明確、不可行或按績效付費機制不合理的綠色PPP項目，實行一票否決，并堅決不允許其進入地方或者國家級的PPP項目庫。

（六）成立PPP項目管理機構，組織培育專業型人才

綠色PPP項目與一般的PPP項目不同，其主要涉及以綠色低碳類型為主的專業性領域，對專業從業人員的基本素質和專業知識要求較高。因為這不僅要求具有相當的金融專業基礎，還需要具備一定的關于社會、環境的專業理論。由于這一復合模式在我國還處于較為初級的階段，因此對于人才建設可以采取吸取國外經驗教訓、引入國外專業人才和管理技術等方法，進行理論和實踐相結合的操作。并且政府機構還可牽頭在綠色發展理念的大環境下，成立相關的專業管理機構，為公私雙方從業人員提供專業知識咨詢，從而可以讓更多更優質的人才更好地服務于綠色PPP項目的監管和建設管理工作，以便推動綠色PPP的建設有更大的發展突破。■

注釋：

①數據來源：財政部國庫司 《2018年財政收支情況》（2019-01-23）.http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201901/t20190123_3131221.html.

②管理庫是指準備、采購、執行和移交階段項目的項目庫，是國家進行認證的代表性項目集合庫。

③數據來源：財政部政府和社會資本合作中心《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年報》。http：//www.cpppc.org/zh/pppjb/7722.jhtml.

④數據來源：財政部PPP中心《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2019年一季度報》。