準確把握黨在憲法法律范圍內活動的含義

劉松山

摘要：黨必須在憲法和法律的范圍內活動，已經成為全黨全國人民的共識。但長期以來我們對這個問題的表述基本是重復性的，缺乏深入的、針對性的闡述。如果脫離實際和國情理解這句話，實踐中有很多問題就不好解釋，黨領導改革和法治建設也很難順利進行。準確把握這句話的含義，需要深刻認識黨的領導與社會主義法治的統一性、一致性，結合不同的時代背景，考察改革與憲法法律穩定性的關系，以及黨領導人民制定憲法法律的要義，特別是要關注2018年憲法修改對政治制度帶來的深刻影響。把這個問題解決好了，對銜接協調黨內法規與國家法律有重要意義。

關鍵詞：黨內法規 時代背景 憲法法律 穩定性 憲法修改 國家法律

1982年9月6日，黨的十二大對黨章作出的一條重要修改，就是在黨章中規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。十二大閉幕不到3個月，1982年12月4日通過的憲法在第5條也明確規定，各政黨都必須遵守憲法和法律。這里的各政黨，當然包括或者可以說首先包括作為領導黨和執政黨的中國共產黨。從十二大黨章修改到1982年憲法通過至今，黨章和憲法經過多次修改，但是，黨必須在憲法法律范圍內活動這條極其重要的原則，從來沒有修改。不僅如此，在涉及憲法實施和監督以及民主法治建設其他方面的很多重要文件和領導人講話中，這條原則都被反復地、常談常新地強調。習近平總書記在2018年2月中央政治局集體學習憲法時，再次強調指出，“我們黨首先要帶頭遵從和執行憲法，把領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。”由此可見，黨必須在憲法法律范圍內活動，已經成為全黨全國人民不變的共識。

值得注意的是，我們強調黨必須在憲法法律范圍內活動，有一個很大的特點，即基本停留在重要文件和領導人講話的層面，比較宏觀、抽象。即使在一些學術文章中，涉及這個問題的時候，也基本是照搬黨章和憲法的原話，而缺乏具體的、針對性的深入分析（即使偶有一些分析，也很難說就抓住了問題的關鍵）。重要文件和領導人講話中，反復強調這句話，是必要的、合適的，因為其所要闡明的常常是一種政治和法律的態度、要求，但在理論研究和實踐操作中，如何落實這個重要原則，就應當有針對性，應當回答具體問題，應當有更加深入的思考。

一、要結合時代背景和特點來認識把握

考察歷史就可以發現，黨必須在憲法法律的范圍內活動，是在特定的歷史背景下被寫進黨章的。在我們國家，黨如何領導民主法治建設，經過了一個不斷積累經驗、不斷總結教訓的過程。黨領導法治建設，碰到的要害問題，就是黨自身是否必須遵守憲法法律。客觀地說，這個問題我們黨在建國后相當長一段時間內沒有回答好，所以才發生了“文化大革命”。而“文革”中，毛澤東的個人崇拜被錯誤地推向極端，黨內政治生活遭到嚴重破壞，法律制度被徹底摧毀，這促使全黨全國人民在“文革”后對我們黨，特別是對黨的領導人凌駕于憲法法律之上產生的極大危害，進行了深刻反思。所以，胡耀邦在黨的十二大報告中才痛徹地說：“新黨章關于‘黨必須在憲法和法律的范圍內活動，的規定，是一項極其重要的原則。”而且，這條重要原則的確立與反對個人崇拜有密切關系，可以說，只要個人崇拜存在，就很難保證黨在憲法法律的范圍內活動，所以，黨的十二大在修改黨章時，相應地專門加了一條，叫做“禁止任何形式的個人崇拜”。應當說，反思“文革”，批判個人崇拜，就是將黨必須在憲法法律范圍內活動寫入黨章和憲法的時代背景。

如何在實踐中貫徹落實黨必須在憲法法律范圍內活動，需要具體問題具體分析，特別是要結合不同時代、不同歷史時期的具體特點來分析問題。總結十二大修改后的黨章和1982年憲法實施以來幾十年的實踐，可以發現，在不同的歷史時期，黨在憲法法律的范圍內活動，無論在認識還是實踐中，我們的看法和做法常常既有不變，也有變化甚至有時很不相同，有時還是有曲折的。比如，全國人大常委會從1986年就提出要制定一部監督法。監督法的核心問題，就是能否以及如何監督一切組織和個人在憲法法律的范圍內活動，當然也包括了對黨的監督。但這部法律從醞釀制定到正式出臺，歷經二十年，被輿論稱為“二十年磨一劍”。為什么制定這部法律要經過這么長時間呢？主要的問題之一，就是對如何在堅持黨的領導下，又以人大及其常委會的監督為切入點，保證黨在憲法法律范圍內活動，在認識和做法上有分歧、有曲折，有不少重要問題沒有研究透徹和形成共識。比如，1982年憲法雖然規定各政黨必須在憲法法律的范圍內活動，但是，在立憲過程中，曾經設計過憲法委員會，最終又被否決了。為什么設計了又被否決？從根子上，恐怕也是對在堅持黨的領導的前提下，碰到具體問題時，如何保證黨必須在憲法法律范圍內活動，在認識和做法上有分歧。再比如，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央順應時代和人民要求，全面從嚴治黨，采取了一系列重大措施，懲治了一大批挑戰憲法法律權威的黨內腐敗分子，整頓了不少違憲違法的黨組織，就使得黨在憲法法律范圍內活動呈現出鮮明的時代要求和特點。

舉以上幾個例子，是想說明對黨必須在憲法法律的范圍內活動，需要具體到歷史背景和歷史的情境特點中，特別是要放在具體問題上，才能得出具體的結論，否則，我們對這個問題的認識就是空洞的，甚至容易變成口號式的說法。今天，中國特色社會主義已進入新時代，在這個新時代，黨必須在憲法法律范圍內活動，有什么樣的時代背景，有什么樣的鮮活體現和內涵特點？這些都是值得我們深入思考的重要問題。

二、從改革與憲法法律穩定性的關系來把握

與前一問題相聯，1982年修改黨章、制定憲法時有一個大的背景，就是對什么是社會主義以及社會主義的發展階段，認識并不清晰，特別是對改革的艱巨性、曲折性以及改革與黨的領導和立法的關系，認識并不成熟。因此，強調黨必須在憲法法律范圍內活動，有一個沒有言明的前提，即新的憲法和已經制定以及將要制定的法律，具有極大的穩定性。憲法法律具有極大穩定性，黨又在憲法法律范圍內活動，法治建設必然會進入理想狀態。

但是，形勢比人強，憲法制定時，改革剛剛起步。憲法制定后，改革步伐加快，力度加大。到1987年，黨的十三大正式提出社會主義初級階段的基本理論，1992年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的目標任務，2017年，黨的十九大又調整充實了中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，這些認識是在制定1982年憲法時都沒有預見到的。貫徹社會主義初級階段的基本路線，建設社會主義市場經濟，實現“五位一體”的總體目標，面臨的最大問題就是不斷深化改革。而改革與已有的立法包括憲法的諸多重要規定，與未來的法治建設天然存在矛盾。改革是“變”，是要改變已有的社會關系，而立法是“定”，是把已有的社會關系固定下來，如果以改革為社會發展的主旋律，那么，憲法法律的穩定性只能是相對的，或者可以說，改革時期的憲法法律天然具有不穩定性。

但是，中國的改革開放是由黨領導的，當憲法法律的規定不能適應新形勢，不能解決新問題，不能反映改革的大趨勢，是維護憲法法律已經過時的規定，還是與時俱進，由黨提出突破憲法法律過時規定的改革主張？這是幾十年來我們在理論上沒有進行深入研究，至今沒有形成共識的重大問題。它存在兩方面的矛盾：一方面，如果強調憲法法律的穩定性，但這個穩定性已經過時，是形式而非實質意義的穩定;另一方面，如果允許黨提出與時俱進的改革主張，這個主張就會突破憲法法律的規定，處理不好，黨就容易被指為不在憲法法律的范圍內活動，甚至被指責為違憲違法，但黨如果不提出與時俱進的主張，改革又無法前進。這兩方面的矛盾，在全面深化改革和全面依法治國的新形勢下變得日益突出。

實踐中的情形是，憲法法律的規定已經過時，在憲法法律沒有修改的情況下，黨提出一些突破憲法法律規定的改革主張，經過一段時間的探索、試驗，被證明可行后，再領導修改憲法法律。但在憲法法律沒有修改的情況下，黨提出超越憲法法律規定的改革主張，就容易被或明或暗地指責為違憲。這種情況以前在學術討論中曾被冠之以“良性違憲”的用語。對于過時的憲法法律規定，黨提出突破性的改革主張，形式上似乎沒有在憲法法律的范圍內活動，或者被稱之為“良性違憲”，但實質上這種所謂“良性違憲”，體現的卻正是憲法法律的應有精神和前進方向，從根本上說，不是什么違憲，或者所謂“良性”或者“惡性”違憲的問題。在一黨領導和執政的國家，問題的核心，恐怕還是如何準確理解黨在憲法法律的范圍內活動的含義。這需要站在黨領導改革開放的立場上，既著眼社會主義初級階段改革的全局和長遠，又著眼維護憲法法律穩定性的極端重要性，深刻把握黨的領導、改革開放以及憲法法律穩定性之間的平衡。把這個問題處理好了，對于科學認識和把握黨在憲法法律范圍內活動的含義，具有極為重要的現實意義。

三、深入研究黨領導人民制定憲法法律與黨自身在憲法法律范圍內活動的關系

就筆者所閱資料，對這個問題第一次作出權威表述的是前述黨的十二大報告。后來，彭真在1983年憲法頒布一周年向新華社記者發表談話時說，“黨領導人民制定憲法和法律，黨也領導人民遵守、執行憲法和法律”“黨的各級組織和廣大黨員模范地遵守和執行憲法”。再后來，這個表述就逐步演變為今天耳熟能詳的說法：黨領導人民制定憲法法律，黨也領導人民遵守、執行憲法法律，黨自身也在憲法法律的范圍內活動。

認識和實踐中，對這樣的表述并非沒有疑問。最常見的疑問是，黨一旦不在憲法法律的范圍內活動，怎么辦？客觀地說，這個問題我們沒有明確地回答和解決好。憲法監督問題，以及前述監督法制定過程中碰到的憲法法律監督問題，一直沒有解決好，根子也是在這里。但需要進一步思考的是，黨領導人民制定憲法法律，和黨自身必須在憲法法律范圍內活動，究竟是什么樣的關系？筆者認為，認識兩者之間的關系，需要把握幾個關節點：

第一，黨自身在憲法法律的范圍內活動，這里所指的憲法法律，是反映了黨的主張和人民意志的憲法法律。一個規范性質的東西如果沒有反映黨的主張和人民意志，當然不能上升為憲法法律。但憲法法律的規定，過去反映了黨的主張和人民意志，現在并不反映黨的主張和人民意志了，黨是不是必須遵守執行？從既往的實踐看，黨是可以不遵守執行也不必遵守執行的，否則，憲法法律就無法與時俱進地修改和完善了，而歷次憲法修改的內容，以及許多法律修改中的重大事項，正是黨先提出突破憲法法律原有規定的主張，再由權力機關上升為國家意志的。黨領導憲法法律修改的已有實踐，充分證明，黨必須在憲法法律范圍內活動的這個“憲法法律”，所指的是反映了黨的主張和人民意志的憲法法律，而不是指已經過時的不適應形勢需要的與黨的主張和人民意志不相符合的憲法法律。它也表明，對“必須”這兩個字不能作絕對化的、僵化的理解。

第二，黨領導人民制定憲法法律，本身就包含了黨在特定條件情形下可以不在憲法法范圍內活動的內容。而這個理解的角度長期沒有引起注意。一提這個問題，有的觀點認為這屬于禁區，避席畏言。但需要注意的是，憲法法律的制定，既包含了制定，也包含了修改，而堅持黨的領導是制定和修改憲法法律的前提和先決條件，如果對黨必須在憲法法律的范圍內活動做絕對化的理解，就意味著從憲法確立這一重大原則的那一天起，黨就不能提出突破憲法規定的改革主張;憲法不能修改，過時的不再反映黨的主張和人民意志的法律也不能修改或者廢止了。那么，在這樣絕對化的前提條件下，黨如何領導和推動改革前進？當然，對黨在特定情況下可以不在憲法法律范圍內活動中的“特定情況”，必須作嚴格界定，即，只有在憲法和法律的規定已經不適應形勢需要，不反映黨的主張和人民意志的情況下，黨才可以領導有關方面，突破憲法法律已經過時的規定，推動改革前進。而在憲法法律反映了黨的主張和人民意志的情況下，全黨都必須嚴格在憲法法律的范圍內活動，黨的任何組織、任何領導干部都不得有超越憲法法律的特權。這是一條十分重要的法治原則。

第三，黨領導人民制定憲法法律，是一黨領導和執政的國情下的提法，同時也意味著，制定憲法法律的主動權、主導權在黨的手上，所以，是否必須在憲法法律范圍內活動，主動權、主導權實際也在黨的手上，否則，一黨領導和執政的提法就是空的。這一點，十八屆四中全會決定說得很清楚，即：“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗”“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在”。試想，在這樣的前提下，我們怎么能機械地、不加分析地用一句黨必須在憲法法律范圍內活動的框框，來限制甚至捆住黨領導法治建設的主動權和主導權呢？我們反復強調的黨的領導和社會主義法治是統一的、一致的，特別是在依法治國中黨的領導是根本，是前提等提法，在基本的語法理解上，就排除了憲法法律一經制定黨就不能提出修改主張，就必須一成不變地在既有的憲法法律范圍內活動的含義。

第四，黨自身必須在憲法法律范圍內活動，首先是黨在政治上提出的自我要求和自我約束。這里有必要對政治與法律的關系作出闡述。黨的領導，最根本的是政治領導。也正是在這個意義上，我們強調中國共產黨是國家的最高政治領導力量。在政治與法律的關系上，政治是第一位的，法律是政治的延伸和具體化。我們強調黨必須在憲法法律的范圍內活動，首先是著眼于政治的，是對全黨的政治要求;一旦黨的組織和領導干部不在憲法法律的范圍內活動，也首先是黨紀范圍內即政治范圍內解決的問題。只有在政治范圍內解決問題后，必要時，才會到法律的范圍內去解決問題。

但在認識中，對黨必須在憲法法律范圍內活動的理解，又容易被局限于法律的層面。正是緣于這一認識局限，很多人就易產生一種反向思維，即：黨一旦不在憲法法律范圍內活動，如何通過法律的程序予以追究？這種簡單地用法律思維向政治思維提問的方式，本身就是思維的錯位，不在一個思維頻道討論問題，因而會產生很多困惑和矛盾。

說黨必須在憲法法律的范圍內活動，是對全黨的政治要求，這個政治要求所指的是政治道德的要求，是全黨的政治自覺。對此，習近平總書記2015年在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上講話時，就明確提出：“全黨在憲法法律范圍內活動，這是我們黨的高度自覺”。這個“高度自覺”，就是對全黨提出的很高的政治道德要求。當然，實踐中可能會出現一些黨的組織和領導干部做不到“高度自覺”而違憲違法的問題，對這樣的問題首先必須在政治紀律的范圍內予以處理，這是沒有疑問的，解決起來也相對容易。但在政治紀律處理后，如何在法律程序上予以處理，的確是一個難題，處理得好，就有利于樹立起憲法法律權威，但處理得不好，又容易損害黨的領導和執政地位。這是一個需要深入研究并加以回答的重大問題。

第五，需要從“黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一”這個角度來認識問題。黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一，是2002年黨的十六大報告首次提出的，一直沿用到黨的十九大報告。實際上，再往前追溯可以發現，三者有機統一的這個說法和精神，早在前述1983年彭真向新華社記者發表談話時就提出了。他說：“堅持黨的領導，遵從人民意志，嚴格依法辦事，三者是一致的、統一的。”現在的表述顯然是由彭真的說法加以改造而來的，意思沒有變。這也從另一個方面說明，在社會主義民主法治建設中，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一，是十一屆三中全會以來一以貫之的重大原則。

但長期以來，有關方面沒有對這個“有機統一”作充分、深入、權威和針對性的闡述，這就導致認識中出現了一些疑問。比較典型的是：當黨的領導與人民意志不統一，與憲法法律不統一時，怎么辦？這個疑問看上去很尖銳甚至可能被認為刁鉆，但細加思考就會發現，這是一個偽問題。比較類似的問題還有：憲法規定，一切國家機關都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為，都必須予以追究。有人就問，一旦全國人民代表大會違反了憲法怎么辦？這實際上也是一個偽問題，因為全國人大是最高國家權力機關，政治制度設計的一個重要假設就是，全國人大不會違憲，它既制定憲法，又修改憲法，怎么會違憲呢？如果認為全國人大會違憲，我們的制度設計就會陷入不可知論的境地。

現在，對黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一中的一旦不統一怎么辦的疑問，實際也是存在這個問題。因為中國共產黨是國家的最高政治領導力量，在黨的領導、人民當家作主、依法治國三者的關系中，黨的領導是前提和首要，黨可以要求自己必須在憲法法律的范圍活動，強調一切違反憲法法律的行為必須予以追究，但如果提出黨不在憲法法律的范圍內活動怎么辦，就破壞了堅持黨的領導這個前提，陷入不可知論了。所以，質疑黨不在憲法法律的范圍內活動怎么辦，是一個不應當成為問題的問題，是偽命題。

四、重視憲法修改對黨在憲法法律范圍內活動產生的重大影響

1982年憲法將黨的領導寫在序言中，但是，對憲法序言是否具有法律效力，實際一直存有爭議。這樣，黨和國家機關之間的關系也就不十分明確。這種情況在很大程度上影響了人們對黨在憲法法律范圍內活動的認識，比較突出的前述例子就是，對黨提出的突破憲法法律的改革主張提出異議，認為黨突破憲法法律制定改革的政策，提出改革的建議，是違憲違法的，也應當受到憲法法律的監督。客觀地說，這也確實是長期困擾我們的不好解決的難題。

但是，2018年修改憲法將黨的領導是中國特色社會主義最本質特征寫到了憲法正文的第1條。這個修改具有十分重大的意義，對黨和國家的政治體制必將產生深刻影響。如果說以前黨的領導因為寫在序言中而效力不甚明確的話，那么，現在將黨的領導寫到條文中，并與國體放在一起表述，就可以說，黨的領導具有明確的、最高的法律效力了。與這個修改內容相配套，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央特別強調，中國共產黨是國家的最高政治領導力量，黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，必須堅持和加強黨對一切工作的領導，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，要把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面。這些重要表述，實際都是憲法的延伸和烘托，值得高度重視、深度解讀，是中國特色社會主義進入新時代后，處理黨的領導與憲法法律關系的重大時代背景和重大時代特點，對于正確認識黨在憲法法律范圍內活動的含義，具有十分重要的意義。

在這樣的時代背景和特點下，憲法中所有制度的確立和實施，都是以堅持黨的領導為前提的，憲法監督的核心問題實際已經變成監督是否堅持黨的領導，再加上十八屆四中全會決定所提出的黨的領導是社會主義法治最根本的保證，黨的領導和社會主義法治是一致的等重大論斷，我們就應當進一步把握黨在憲法法律范圍內活動的新含義。是否可以這么說：如果把黨看作一個統一的整體，實際已不存在所謂黨不在憲法法律范圍內活動的問題，因為黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征，憲法法律的內容和黨的領導是完全統一的、一致的，黨的領導已經貫徹到憲法法律制定與實施的全過程和各方面。在這種情況下，作為一個統一的領導黨和執政黨，哪里會出現不在憲法法律范圍內活動的問題呢？

對這個問題的理解，可以用習近平總書記關于“黨大還是法大”的一段論述來加以闡述。在2015年省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上講話時，習近平提出：“我們說不存在‘黨大還是法大的問題，是把黨作為一個執政整體而言的，具體到每個黨組織、每個領導干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌。”習近平總書記這段講話雖然針對的是“黨大還是法大”的問題，但所謂“黨大還是法大”，在實踐中的具體表現就是一個黨是否在憲法法律范圍內活動的問題。習近平總書記的這個論述給我們的啟發是，如果把黨作為一個統一的執政整體，就不存在一個所謂“黨大還是法大”，因而也不存在一個黨不在憲法法律范圍內活動的問題。如果要說黨不在憲法法律范圍活動，只能是指黨的某些組織和領導干部個人不在憲法法律的范圍內活動，而不能質疑整個執政黨不在憲法法律的范圍內活動。這個問題將在下文進一步展開。

五、對“黨”所指的范圍應當有明確界定

這是個重要問題，強調黨在憲法法律范圍內活動，那么，這個“黨”所指為何？

“黨”是指什么范圍的主體？長期以來，沒有形成一體遵循的稱謂，在抽象意義上，為了與其他黨派區別開來，與國家政權機關區別開來，我們可以將中國共產黨籠統地稱為“黨”。在具體意義上，黨中央、中央政治局、中央政治局常委會以及政治局常委個人，我們當然可以稱為“黨”，但我們也習慣于把一個黨委書記、黨支部書記叫做“黨”。那么，黨必須在憲法法律范圍內活動這個表述中的“黨”，是指什么范圍的主體？是抽象意義的，還是具體意義上的所指？這個問題沒有引起足夠注意，也缺乏統一的規范。

黨的十二大報告在首次提出黨必須在憲法法律范圍內活動的同時，明確了“黨”所包括的范圍，即：“黨領導人民制定憲法和法律，一經國家權力機關通過，全黨必須嚴格遵守”“從中央到地方，一切黨組織和黨員的活動都不得同國家的憲法和法律相抵觸。”可見，這里的黨包括從中央到地方的各級黨組織以及任何一個黨員。但如前所述，十二大提出這一重大論斷，有特殊的時代背景，黨對領導改革和憲法法律的穩定性等問題的認識，在那一時期，還受到不少局限。如果現在還不加分析地強調“黨”的范圍包括各級黨組織和黨員個人，實踐中已經發生的很多黨領導改革開放和法治建設的做法就不好解釋。

筆者認為，如果站在具體的黨的組織和黨內成員的角度看，對黨必須在憲法法律范圍內活動中的“黨”，應當在兩種意義上理解。一種理解是，在憲法法律反映了黨的主張、反映了情況形勢的需要、不需要修改的情況下，黨的各級組織以及黨內的所有成員，都必須無條件地在憲法法律的范圍內活動。這個重大政治原則和法治原則，在任何情況下都不能動搖、不能改變。第二種理解是，憲法法律的內容已經不適應情況形勢的需要，甚至阻滯了改革前進的步伐和社會發展的規律，應當作出修改，在這種情況下，必須在憲法法律范圍內活動的“黨”的范圍，主要應當指除了黨中央、中央政治局、中央政治局常委會以外的各級各類黨組織，以及所有共產黨員。這時候，對于黨中央、中央政治局、中央政治局常委會在憲法法律范圍內活動的理解，恐怕不能絕對化、機械化，因為在一黨領導和執政的國情下，這三個主體是全黨、全國最高政治領導力量的核心，憲法的修改、法律的制定和修改，本身就要堅持這三個主體的具體領導，涉及全黨、全國的重大主張都要由這三個主體領導和提出，如果說憲法法律出臺后，這三個主體永遠都不能提出突破性的改革主張，不能越憲法法律既有規定的雷池一步，那憲法法律本身就成為靜止的東西了，這不符合社會主義法治建設的常理和邏輯。筆者認為，有關方面應當以適當方式對這個重大問題予以闡明，以澄清認識中一些或是模糊或是閃爍其辭、欲言又止的觀點說法。

總之，強調黨的任何組織和成員必須在憲法法律的范圍內活動，是指憲法法律本身就反映了黨的主張和人民意志，在兩者一致的情況下，全黨包括黨中央、中央政治局以及政治局常委會都必須嚴格遵守執行，而不能說憲法法律的內容本身已經過時了，這三個主體都不能預先提出修改廢止的主張。但應當提出的是，除了這三個主體外，其他的任何黨組織和黨員個人都必須無條件地遵守憲法法律，即使憲法法律的規定已經過時了，也必須無條件地遵守。這是由維護憲法法律穩定權威的必要性決定的，因為如果各級黨的組織甚至黨內的個人都可以對憲法法律是否過時進行判斷，并在認為已經過時的情況下就不遵守執行，或者提出違憲違法的修改廢止主張，那憲法法律的穩定性和權威性蕩然無存。

六、將銜接協調黨內法規與國家法律帶來的影響

由以上分析可以得出一個基本結論，就是對黨必須在憲法法律范圍內活動，需要具體情況具體分析，不能做絕對、靜止、機械、僵化的理解，否則，在處理黨與憲法法律的關系上，有很多問題都不好解釋，不好規范，不好操作。

現在，處理黨與憲法法律的關系，一個重要抓手，就是用黨內法規銜接協調國家法律，并以此為杠桿來撬動黨對整個法治建設的領導。黨的十八屆四中全會提出，要加強黨內法規建設，注重黨內法規與國家法律的銜接協調，十九大報告進一步提出，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，加強和改善黨對國家政權機關的領導。加強黨內法規建設，特別是協調銜接黨內法規與國家法律的關系，對于提升黨的領導執政能力，加強和改善黨對國家政權機關領導，至關重要。但是，協調銜接黨內法規與國家法律，需要在認識和實踐中解決的一個前提性問題是，如何準確把握黨在憲法法律范圍內活動的含義，因為黨內法規是黨的組織制定的，黨內法規與國家法律的關系，在很大程度上就表現為黨的活動與憲法法律的關系。銜接協調黨內法規與國家法律，有很多問題需要研究，有很多線索可以牽引，但是，其中最根本的問題和線索，是要將黨在憲法法律范圍內的活動界定清楚，并以這個清楚的含義來確立黨內法規銜接國家法律的基本原則，達到綱舉目張的效果。

筆者認為，結合前面所述，至少有以下幾個問題值得把握和研究：

1.如何看待黨章與憲法的政治效力與法律效力？

長期以來，我們談到法的規范之間的效力等級時，基本局限于法律方面的效力等級，即所謂法律效力。那么，在一個完整的政治秩序內，除了法律效力的等級外，有沒有其他的效力等級，比如政治效力方面的等級？應當說是有的。這涉及政治和法律的關系。對這個問題，習近平總書記在前述2015年的省部級主要領導干部專題研討班上講話時就提出：“黨和法的關系是政治和法治關系的集中反映。法治當中有政治，沒有脫離政治的法治。”他還說：“西方法學家也認為公法只是一種復雜的政治話語形態，公法領域內的爭論只是政治爭論的延伸。每一種法治形態背后都有一種政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一種法治道路底下都有一種政治立場。”習近平總書記以上關于法治和政治關系的重要論述對于研究中國政治與法律的關系，具有綱舉目張的指導意義，但在理論研究中尚沒有引起重視。

具體到黨章和憲法的效力關系方面，一個值得注意的現象是，黨章不是國家法律，但在政治上，它的效力是高于國家機關制定的法律的，每當黨章做出重大修改后，憲法就隨之作出相應修改，就是典型的例子。實踐證明，在政治方面，憲法雖然也有極高的地位，但黨章的效力顯然是高于憲法的，憲法的不少重要內容實際是黨章的政治延伸。但另一方面，我們又強調憲法具有最高的法律效力，黨章要求黨必須在憲法法律的范圍內活動，我們通常的理解，就是憲法具有最高法律效力。強調憲法的最高法律效力，但黨章又實際上經常突破憲法并使憲法隨著黨章的修改而修改，就容易讓人產生憲法是不是有最高法律效力的疑問。如果引入政治效力的說法，將兩者結合起來，對認識問題恐怕有幫助。實際上，政治效力和法律效力雖有區別，但也有很多聯系甚至是相互交織的，兩個效力既有一致的地方，也有不一致的地方，如何看待和處理這兩種不同性質的效力？這個問題需要研究。

2.如何認識處理黨內法規先進性與國家法律穩定性的關系？

在我國，中國共產黨是領導黨和執政黨，將黨章和黨的全國代表大會形成的意志，上升為憲法法律，沒有任何問題。但值得注意的是，黨章是黨的行動綱領，其他黨內法規也是規范黨自身建設的文件，基于加強黨自身建設的需要，黨內法規是可以經常修改的。就黨的全國代表大會來說，每五年開一次，每次都會提出重大主張。所以，黨章等黨內法規包括黨的全國代表大會形成的報告等黨內重要文件，一個重要特點，就是不靠穩定性而是靠先進性來支撐它的權威，而且，允許黨內法規具有靈活性和可變性，才能保證我們黨永遠立于時代的浪尖潮頭，不斷與時俱進，及時提出各種先進主張和正確的路線方針政策。

但國家法律與黨內法規相比，一個重要區別就是，前者特別是其中的憲法，是全體人民的共識，是靠共識而不是先進性來支撐它的權威;而要大家都形成共識，就必然不能變得太快，必然要保持必要的穩定，并以避免修改來維護自身的穩定，樹立起權威。全體人民不能與一個先進的政黨相比，全體人民的共識難以形成，一旦形成了就不能變得太快，不然人民中的很大一部分會不適應的，處理不好，共識就會被破壞。而一個政黨要保持先進性和戰斗力，就必須永遠走在時代的前列，必須以不斷的上下求索、靈活變化為使命和特點。所以，我們需要充分認識到，黨內法規的可變性、靈活性，與憲法的穩定性、不可變性要求，客觀上是存在矛盾的。如何認識和處理這個矛盾，是銜接協調黨內法規與國家法律特別是憲法中需要解決的帶有根本性的問題，建議有關方面予以專門研究。

3.哪些黨內法規可以突破國家法律？

從前面黨必須在憲法法律范圍內活動的論述可以發現，將這個說法做絕對化的理解，不僅在實證上站不住，從我國的政治體制和政治制度看，也得不到支持。這就意味著，黨內法規是可以突破國家法律的。但是，按照黨內法規制定條例的規定，有權制定黨內法規的主體很多，黨中央的一個部門，一省省級黨委都有權制定黨內法規，如果每一個有權主體都可以制定突破國家法律的黨內法規，那么，憲法法律的權威就會受到嚴重挑戰。但如前所述，如果一概地不允許黨內法規突破國家法律，改革和法治都將無法前進，所以，什么樣的主體制定的黨內法規才能突破國家法律，是很值得研究的重要問題。

4.黨內法規在什么條件下、在哪些方面可以突破國家法律？

在一黨領導執政的國家，如果不允許黨內法規包括黨的政策適度地突破國家法律，那么，黨領導推動改革和法治的前進，就是不可想象的。但需要特別注意的是，黨內法規突破國家法律，必須有嚴格的條件，必須以有利于增強而不是損害國家法律的權威為前提，以有利于健全完善人民代表大會制度、實現人民當家作主而不是損害人民代表大會制度、損害人民當家作主為前提。這方面，我們的理論研究很不充分，實踐方面也有值得討論的問題。什么樣的條件下，黨內法規可以突破國家法律？大概可以研究確立一些原則和標準。

舉一個突出的例子：黨內法規能否突破憲法關于公民基本權利規定的重要原則，對作為公民的黨員的權利義務作出突破憲法的規定？因為從黨章的結構就可以看出，黨章是把黨員的義務放在權利前面規定的，而憲法是把公民的權利放在國家機構前面規定的，可以說，黨章秉持的是義務本位，而憲法秉持的權利本位，在這個情況下，依據黨章制定的其他黨內法規，為了保持黨的先進性、純潔性，對黨員權利義務作出的規定，就很可能突破憲法的規定。但是，按照2013年中共中央通過的《黨內法規制定條例》的規定，制定黨內法規要遵循的一條原則就是，“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定”。原則性地強調黨章和憲法的這一表述當然沒有問題，但碰到類似黨員和公民權利義務關系的具體問題時，就需要慎重研究。除此之外，黨內法規總體上在哪些領域、哪些方面可以突破國家法律，都是可以深加研究，確立一些基本的范圍和邊界的。

5.黨內法規銜接協調國家法律是雙向還單向的？

黨內法規與國家法律銜接協調，有一個具體的對接問題。既然是對接，那么，究竟是黨內法規向國家法律靠攏，還是國家法律向黨內法規靠攏呢？從以往的做法來看，兩種情況都有。比如，原來黨內法規規定了“雙規”這一涉及人身自由的措施，但由于“雙規”與憲法法律的關系受到不少質疑，2018年全國人大就專門制定了國家監察法，將“雙規”變為“留置”，納入到法律之中，這實際是黨內法規向國家法律靠攏了。但是，這種靠攏解決的是形式上的黨內法規與國家法律的對接問題，把原來的問題移向了法律，用國家法律解決了黨內法規的問題，但監察法中的不少規定又涉及憲法與其他法律的關系（這在監察法的制定和實施過程中已經遇到不少爭議），所以，實質上的問題還沒有完全解決。如果讓黨內法規向國家法律靠攏銜接，那么，這種靠攏銜接的原則和理論基礎是什么，這是需要認真研究的。

另一種情況是國家法律向黨內法規靠攏。比較典型的是黨章修改后，憲法就主動適應黨章的需要，相應地作修改。這主要表現在黨的指導思想和國家根本任務等方面，黨章發生變化，憲法主動與之銜接協調。有時候，黨內法規沒有變化，國家法律包括憲法也可以主動修改，以便與黨內法規對接上。但是，黨章等黨內法規變化了，國家法律為什么必須隨之變化，碰到什么情形才可以隨之變化，什么時候必須隨之變化，或者黨內法規沒有變化，國家法律又為什么可以主動變化以與黨內法規對接，這些做法的道理、原則是什么，這方面我們的研究也相當薄弱。黨內法規向國家法律靠攏，當然表明黨在憲法法律范圍內活動的主動性，但國家法律特別是憲法向黨內法規特別是黨章靠攏，又如何用黨在憲法法律范圍內活動來解釋？這些都是涉及國家政治體制以及黨和國家治理體系的重大問題，建議有關方面加強研究。