律師信訪ADR“五全機制”探索實踐

黨的十八屆四中全會提出，要完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制，健全完善法律服務人員參與信訪、調解、群體性案（事）件處置工作機制。實踐當中，律師在調解、仲裁、復議、訴訟等糾紛解決機制中發揮了重要的作用。但是，律師ADR（即非訴訟糾紛解決機制）在信訪、涉法涉訴信訪工作中的作用還遠沒有發揮出來。

上海市新閔律師事務所（下簡稱“新閔所”）所處的閔行區經濟總量位于上海全市第二，社會矛盾總量也位于全市第二，信訪矛盾常年處于易發多發期，總量高位運行。在這樣的背景下，新閔所以黨建引領“三融合”創新社會治理方式，以三位一體“三進駐”聚焦信訪矛盾的預防與化解，在源頭治理上下功夫，在標本兼治上做文章，全面參與信訪矛盾“止新化舊”（即減存量，控增量，防變量）的理論研究與探索、實踐歸納與總結，逐步創建和完善了律師信訪ADR的“五全機制”，即：以律師為主體，以非訴訟糾紛解決機制為手段，為信訪過程“全主體”提供專業的公共法律服務，形成信訪矛盾預防與化解“全配套”保障機制，在信訪工作“全流程”和源頭治理“全方位”、標本兼治“全過程”中提供預防與化解信訪矛盾的法律服務，達到“止新化舊”目標。

“三融合”：

構建三位一體服務模式

2005年起，新閔所在黨建引領下建立了黨建工作與律所業務開拓、與律師隊伍建設、與律師踐行社會責任相融合的“三融合”機制，并在社會治理中聚焦信訪矛盾化解，逐步將骨干律師培養成黨員，將黨員培養成骨干律師，建立了一支有業務能力、愿意積極參與社會矛盾化解、承擔社會責任的優秀律師團隊。

發揮社會組織參與社會治理作用是楓橋經驗的重要組成部分。2005年，新閔所根據閔行區委、區政府要求，經區司法局批準在區民政局登記了民辦非企業性質的全國首家律師為主體的信訪矛盾調解組織——上海新閔調解事務所，2011年又成立了民辦非營利性組織——上海江凈法律援助工作室，形成了三位一體創新模式，為參與社會治理聚焦社會矛盾化解提供綜合性的公共法律服務，其中律師所提供專業法律服務，調解所提供專業調解服務，法援室提供專業法援服務。

“三進駐”：

探索標本兼治五全機制

為了在矛盾源頭治理上下功夫，標本兼治預防與化解信訪矛盾，新閔所組織律師“三進駐”，即進駐信訪窗口、基層社區、兩拆（拆遷、拆違）基地，從信訪內流程發展到外流程，從源頭標本兼治，全面參與信訪矛盾“止新化舊”的理論研究與探索、實踐歸納與總結，逐步建立和完善了律師信訪ADR的“五全機制”：

服務保障“全配套”——模式功能化

新閔所在20余年參與社會治理、聚焦社會矛盾預防與化解的過程中，建立了專業社會組織、專業律師隊伍、專業服務模式、專業服務保障、專業服務規范、專業服務制度、專業服務激勵、專業研究平臺等八項全配套的法律服務保障機制，成功把律師的社會責任轉變為黨和政府對律師的信任，把律師的義務轉變為業務，把律師參與信訪工作由形式轉變為長效工作模式，把律師參與信訪工作的豐富經驗轉變為制度，并通過專業研究平臺和人民建議的形式向政府提出標本兼治的政策建議，達到矛盾“止新”的目標。八項保障機制的完善，使律師在社會治理聚焦信訪矛盾化解中，能有效發揮作用，具備功能化。

服務對象“全主體”——模式多元化

新閔所律師參與信訪工作，不僅為信訪辦提供法律服務，也同樣參與信訪代理與法律顧問服務，即為信訪人、信訪相對人、責任單位提供信訪法律服務，解決合法合理合情訴求，引導信訪群眾理性表達訴求，依法維護權益，化解信訪矛盾。真正達到為黨和政府排憂、為責任單位解難、為信訪群眾維權的三滿意局面，符合十八屆四中全會“健全多元化糾紛解決機制”的要求，成為多元化糾紛解決機制的組成部分。

信訪工作“全流程”——模式法治化

2005年，新閔所從化解積案著手探索“化舊”，以信訪志愿團每日接待來訪群眾、解答法律問題、分流涉法涉訴來探索“止新”，然后通過對信訪案件進行核查、分析、評估，明確責任單位和法律責任，出具書面法律意見，參與化解信訪矛盾，逐步形成了為信訪工作提供全流程“止新化舊”法律服務模式，即律師參與信訪接待、初信答復、信訪復查、信訪復核、分級分責、核查終結、積案化解、人民建議等信訪工作內部的“全流程”法律服務，使每項工作、每個環節、每個流程都做到依法辦事，使信訪工作法治化。

源頭治理“全方位”——模式共治化

由于信訪矛盾均來自于社會管理和經濟建設活動中，例如突發事件、重大工程、拆遷拆違、社區管理、企業轉型、撤村改制等事件，都極易引發大量的群體信訪矛盾，因此新閔所探索從信訪流程的外部即“源頭治理”上下功夫，在社會治理中提供“全方位”的法律服務，參與社會矛盾“源頭治理”的預防與化解，化解了大量因1999年“4·15”空難、2011年靜安區“11·15”大火等突發事件以及地鐵五、九、十、十二號線等重大工程建設等引發的矛盾，真正形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的信訪矛盾預防與化解的社會共治體系，使信訪矛盾預防化解共治化。

標本兼治“全過程”——模式精細化

為了更深入地做好源頭治理，真正做到標本兼治，新閔所通過向事前預防延伸，探索“預防與化解”相結合模式，達到“止新化舊”目標，為政府、為社會提供：事前評估與預防，從法律方案設計根本上防止新矛盾產生，同時對可能產生的風險進行評估，提出預警與治理方案;事中預警與化解，及時預防與化解產生的新矛盾，預防矛盾的激化;事后跟蹤化解，對于產生的矛盾及時化解，預防矛盾的激化。“全過程”預防與化解信訪矛盾提供精細化的公共法律服務，使信訪矛盾預防化解精細化。

績效評價

新閔所目前已經成為業界公認的閔行區乃至上海市律師提供信訪法律服務的第一品牌律所。新閔調解所成立以后，10余年來成功化解了30人以上的群體性信訪矛盾300余起，為此，新閔所主任江凈律師在2007年被評為上海第二屆十大平安英雄。

2009年，新閔所信訪法律服務經驗做法得到了時任上海市委書記俞正聲和市政法委書記吳志明的充分肯定，并在全市得到推廣。市委主要領導倡導“引入律師參與市領導調研信訪突出矛盾工作”，其中，新閔所25名律師組成律師團隊作為時任市長韓正的特別助手，參加市領導對41件信訪積案調研活動并出具了法律意見書，為化解信訪積案打下了基礎，新閔所信訪法律服務品牌得到了全市認可。

2018年，新閔所受聘成為上海市信訪辦法律顧問，目前已出具240余份復查復核法律意見書。新閔所也為近五年閔行區信訪工作取得成績作出了貢獻，全程參與了信訪接待、初訪答復、信訪復查、分級分責、積案化解等各項信訪工作，共為閔行區信訪辦出具信訪復查核查法律意見書200余件，化解了諸多重大疑難信訪矛盾。

創新啟示

群體性社會矛盾的解決，要追求法理和情理的兼顧，解決矛盾有時不能只依賴司法途徑，可以由律師發揮第三方專業作用，站在當事人中間，站在政府與百姓中間，解決法理與情理兼顧的問題。因此，新閔所通過20余年律師參與信訪工作實踐、研究并創建律師信訪ADR“五全機制”，成功借助律師所、調解所、法援室三位一體的矛盾化解平臺，運用律師調解、化解手段，將律師參與矛盾化解工作由形式轉變為長效工作模式，充分發揮了律師在維護群眾合法權益、化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩定中的重要作用，這是律師參與信訪工作機制的一次重要創新，更是律師參與社會治理、參與預防與化解社會矛盾的一次全面創新。

同時，新閔所的“五全機制”來源于實踐經驗歸納與總結，符合十八屆四中全會“健全多元化化解糾紛機制”的要求，深入貫徹落實了司法部、國家信訪局《關于深入開展律師參與信訪工作的意見》，符合信訪工作和信訪矛盾預防和化解的實際需要，也符合上海市“6+1”基層治理的文件精神，能夠有效地從源頭上預防和化解信訪矛盾，具有有效性、可行性、操作性，可以在全市范圍內復制和推廣，對于上海市律師參與信訪工作和信訪矛盾預防和化解具有示范性的意義。