破解重大決策終身責(zé)任追究的三大難題

楊建國

伴隨著我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，社會(huì)復(fù)雜性、不確定性不斷增強(qiáng)，這對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力提出了更高要求。決策是破解政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也容易出現(xiàn)失誤且難以追究責(zé)任的情況。因此，如何開展決策問責(zé)和糾錯(cuò)，已成為當(dāng)前中國改革的核心議題之一，也是推進(jìn)全面依法治國的題中應(yīng)有之義。

黨的十八大以來，黨中央高度重視決策責(zé)任追究制度建設(shè)。十八屆四中全會(huì)提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，十九大強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”。2016—2018年，國務(wù)院連續(xù)三年把“重大行政決策程序條例”列入立法規(guī)劃，并于2019年4月公布《重大行政決策程序暫行條例》，標(biāo)志著我國重大行政決策法治化邁上新的臺(tái)階。《條例》統(tǒng)一了重大行政決策事項(xiàng)范圍、完善了重大行政決策具體程序、規(guī)定了重大行政決策的調(diào)整程序、規(guī)范了重大行政決策責(zé)任追究制度等。推動(dòng)重大決策終身責(zé)任追究制度真正落地生根，當(dāng)前仍然面臨三重難題亟待破解，即長期以來重大決策責(zé)任追究存在著的啟動(dòng)追責(zé)難、認(rèn)定責(zé)任難、確定責(zé)任對(duì)象難等現(xiàn)實(shí)問題。

難題之一：追責(zé)啟動(dòng)難

曾經(jīng)有段時(shí)間，“三拍”決策（即“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”）的惡劣后果嚴(yán)重影響了政府形象與地方發(fā)展。作為一種有效的治理方式，通過強(qiáng)有力的重大決策責(zé)任問責(zé)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的規(guī)范、制約與監(jiān)督，可以倒逼政府減少、甚至避免重大決策失誤。然而，必須正視的事實(shí)是，當(dāng)前追責(zé)啟動(dòng)難，根源在于重大決策程序的不規(guī)范與相關(guān)監(jiān)督體制機(jī)制的缺失。

一方面，國家層面缺少關(guān)于重大決策責(zé)任追究方面的立法規(guī)范。《憲法》《國務(wù)院組織法》《地方人大和政府組織法》等相關(guān)條款，原則性規(guī)定了政府機(jī)關(guān)的行政職權(quán)。《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員不得玩忽職守、貽誤工作;不得弄虛作假、誤導(dǎo)、欺騙領(lǐng)導(dǎo)和公眾;不得違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、浪費(fèi)國家資財(cái);不得濫用職權(quán)，侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。并且明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。法律解釋可以作為行政決策問責(zé)機(jī)制的法律規(guī)范之一，但它對(duì)于重大決策責(zé)任追究來說，顯得缺少相關(guān)追責(zé)主體、追責(zé)程序等方面的規(guī)定。

另一方面，有關(guān)重大決策責(zé)任追究的規(guī)定，更多地體現(xiàn)在黨和政府的政策文件中。按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一;建立決策失誤責(zé)任追究制度，健全糾錯(cuò)改正機(jī)制;建立決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度等。一些地方政府規(guī)章對(duì)重大決策責(zé)任追究進(jìn)行規(guī)范，對(duì)決策問責(zé)目的、歸責(zé)原則、責(zé)任主體、責(zé)任類型等進(jìn)行了初步規(guī)定。但領(lǐng)導(dǎo)干部并非都是黨員，還應(yīng)將相關(guān)規(guī)定有效擴(kuò)展到所有國家機(jī)關(guān)公職人員，并增強(qiáng)執(zhí)行的具體操作性。

難題之二：認(rèn)定責(zé)任難

責(zé)任認(rèn)定涉及重大決策責(zé)任追究的事項(xiàng)范圍，即解決“追究什么”的問題。有些政策性文件規(guī)定用語比較模糊，使行政決策責(zé)任追究的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確。

2016年6月28日，中共中央政治局召開會(huì)議審議通過的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第五條規(guī)定：決策問責(zé)事由是“在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中，或者在處置本地區(qū)本部門本單位發(fā)生的重大問題中領(lǐng)導(dǎo)不力，出現(xiàn)重大失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失，產(chǎn)生惡劣影響的”。可見，決策問責(zé)的歸責(zé)原則是“過錯(cuò)歸責(zé)+結(jié)果歸責(zé)”。然而，考察一些地方政府出臺(tái)的有關(guān)問責(zé)的相應(yīng)規(guī)章文本，關(guān)于問責(zé)事由的規(guī)定非常復(fù)雜，大大突破了“過錯(cuò)歸責(zé)+結(jié)果歸責(zé)”的歸責(zé)原則，地方實(shí)踐中存在違法歸責(zé)、過錯(cuò)歸責(zé)、過錯(cuò)或違法歸責(zé)、結(jié)果歸責(zé)等若干標(biāo)準(zhǔn)。另外，由于許多地方有關(guān)問責(zé)的規(guī)定采取“失誤”“失職”“不力”“違法”“失當(dāng)”“違反……規(guī)定”等詞語來表述追責(zé)事由，導(dǎo)致這些歸責(zé)原則一直難以形成比較客觀化的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

政策評(píng)估是“依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)”。一般來說，政策評(píng)估信息是對(duì)重大決策主體開展責(zé)任追究的主要依據(jù)，也是決策失誤責(zé)任追究制有效實(shí)施的重要條件。然而，目前政策評(píng)估還不夠規(guī)范、不夠完善。如評(píng)估主體的單一化、片面追求經(jīng)濟(jì)增長的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法的不科學(xué)，以及被評(píng)估者的主觀抵制等，這些因素使政策評(píng)估本身面臨困難與不足，進(jìn)而制約了重大決策責(zé)任追究制的有效實(shí)施。

難題之三：確定責(zé)任對(duì)象難

責(zé)任對(duì)象，即重大決策責(zé)任承擔(dān)所指向的對(duì)象。對(duì)于任何人來說，“責(zé)任”都不是與生俱來的，責(zé)任與責(zé)任主體的角色緊密相連。重大決策失誤必須有明確的追責(zé)對(duì)象來承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，否則會(huì)導(dǎo)致追責(zé)不公或追責(zé)不實(shí)。

目前，追責(zé)對(duì)象存在多種規(guī)避責(zé)任的情形，如以黨委決策來掩蓋政府責(zé)任，即一些地方政府的行政決策，不管事項(xiàng)類別、重要與否，總是報(bào)經(jīng)地方黨委來決定;以集體決策來弱化個(gè)人責(zé)任，即地方政府為了規(guī)避責(zé)任，往往采取集體的方式進(jìn)行決策，甚至采取將決策提交地方黨委、人大和政協(xié)班子成員集體討論的方式來決定，如此，政府領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人責(zé)任被弱化，并容易滋生“為官不為”現(xiàn)象。還有一些行政機(jī)關(guān)以上級(jí)決策來轉(zhuǎn)嫁自己責(zé)任，以某一行政決策經(jīng)由上級(jí)政府或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)為由分?jǐn)偛糠重?zé)任。總之，合理確定責(zé)任對(duì)象是當(dāng)前重大決策責(zé)任追究時(shí)面臨的又一個(gè)重要難題。

（作者系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯：李佳婧