基于政策工具視角的文化創意產業發展政策研究

向明 靳洪

摘 要：文化創意產業是一種新興產業，政府的政策工具選擇對文化創意產業發展具有重要意義。綜合考慮政策工具和產業價值鏈這個兩個概念，圍繞政府使用了哪些政策工具、這些政策工具分別作用于文化創意產業價值鏈哪些環節這兩個問題，對武漢市文化創意產業相關政策進行內容分析，找出現有政策不足之處，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：政策工具;產業價值鏈;文化創意產業

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.24.004

1 引言

文化創意產業在我國發展勢頭迅猛，對當地的經濟發展貢獻逐年提高，文化創意產業地位也不斷提升。武漢文化創意產業起步較晚，但地方政府扶持力度較大，為文化創意產業營造了良好的經濟、社會和市場環境。盡管如此，與我國文化創意產業起步較早并發展較好的地區相比，武漢文化創意產業發展仍存在一些明顯問題，如產業鏈不完整、產品同質化嚴重、文化供給體系不完備等等。為了促進文化創意產業發展，武漢市政府先后出臺了各種扶持政策，但政策如何能夠優化完善，能夠發揮其最大效應是值得深入探討的問題。本文從政策工具的視角深入分析地方政府文化創意產業發展扶持政策，從政府使用了哪些政策工具、這些政策工具分別作用于文化創意產業價值鏈哪些環節這兩個問題來探討產業政策如何推動該產業發展，探尋現有文化創意產業政策的不足之處，并提出相關對策建議。

2 國內外文獻綜述

2.1 政策工具相關研究

政策工具基礎理論研究成果非常豐富，關于政策工具概念、作用等，許多學者進行了詳細的闡述。Salamon認為政策工具是為了達到既定目的而影響政策過程的任何事物。Stewart等則把政策工具視為既可以通過命令和控制途徑也可以通過經濟動力（市場化）途徑的政策執行技術。

對于政策工具國外學者進行了大量的研究。如果按照政府政策干預程度的強弱，Howlett和Ramesh把政策工具分為強制性工具（如直接提供、公共事業、管制）、自愿性工具（如私人市場、自愿性組織、家庭和社區）以及混合性工具（如稅收和使用費、產權拍賣、補貼、信息和勸誡）。按照政策目標，Ingram把政策工具分為了“學習”、“激勵”、“象征和勸告”、“提高能力”四類。按照政策工具的不同表現形式，Huang、Shyu和Tzeng分別從供給和需求兩端把政策工具細分為科技投入、財政政策、稅收政策、法律與規制、公共服務、政府采購、國際代理等。

我國學者在政策工具方面的研究主要集中于利用政策工具對相關產業政策進行分析。如王靜等基于政策工具和產業創新需求要素2個維度對中國新能源汽車產業政策文本進行了關聯性分析;周紅妹和林向陽從政策作用、政策效力、政策適用范圍3個維度探討了國家體育產業政策的合理性;李凡等對中印兩國信息技術產業相關的技術創新政策進行了對比研究，中印信息技術產業創新政策工具在供給導向、環境導向和需求導向下的異同;李科利和梁麗芝利用自愿性工具、強制性工具和混合性工具對我國高等教育政策文本進行了定量分析。

2.2 文化創意產業政策相關研究

蔣園園和楊秀云、程曦和蔡秀云、孫穎鹿等研究了文化創意產業的稅收政策的有效性及制約因素等問題。除此之外，黃國群和肖樂樂、黃信瑜和李寅瑞、薛澤林和孫榮、范玉剛分別從知識產權政策創新路徑、產業演化升級的政策范式、培育政策協同機制建構、文化創意培育的政策干預等方面就如何促進對文化創意產業發展展開了探討。

本文試圖從產業政策使用了何種政策工具、這些政策工具對產業價值鏈哪些環節發揮作用兩個方面，來探討地方政府政策制定如何推動文化創意產業的發展。政策工具討論的是實現政策目標的手段，這是關于如何將政策意圖轉變為具體政策行動的問題。綜合考慮政策工具和產業價值鏈這個兩個概念，能既考慮政策的手段和目的來解析政策本身，又能將產業政策與產業成長聯系起來。基于這兩個維度，本文對武漢市文化創意產業相關政策進行內容分析，既能豐富政策工具選擇與設計的相關研究，也能以新興產業這一背景豐富產業價值鏈的研究，最后綜合考慮兩個維度為創新政策對文化創意產業的作用機制提供啟發，為武漢市文化創意產業政策體系的完善提供政策建議。

3 基于政策工具的文化創意產業政策分析框架

3.1 政策工具維度

本研究采用在政策研究中應用非常廣泛的Rothwell和Zegveld的政策工具的典型分類方法。此種分類方法能夠將復雜的政策體系從工具與措施兩個角度進行了降維處理，既具有顯著的維度內聚合效度與維度間區分效度，又具備較強的目標針對性與內容指導性。（1）供給型政策工具，主要表現為政策對產業活動的推動力，即從供給側角度政府通過資金投入、人才培養、基礎設施建設、資訊服務的供給直接推動文化創意產業的發展。（2）需求型政策工具，主要表現為積極開拓并穩定文化創意產業市場，從需求側角度通過政府采購、貿易管制、海（省）外機構、消費者政策等方面拉動對文化創意產品的需求。（3）環境型政策工具，主要表現為政策對文化創意產業活動產生的影響力，即通過目標規劃、法規及管制、政策性策略、財務金融、租稅優惠等方面創建產業發展的良好環境條件，從而間接影響并促進文化創意產業發展。

綜合來看，不同類型的政策工具從技術推動（能力供給）、市場拉動（市場需求）、環境支撐（環境制度）三個方面促進并規范產業發展。盡管政策工具能夠反映政策發揮作用所采用的手段，但同一種政策工具可以用來實現不同的政策目的。例如，環境型政策工具“法規及管制”可以是對文化創意產業市場監管的措施，也可以是完善文化創意產品的標準制定，還可以是知識產權保護制度。由于在考慮政策如何推動文化創意產業發展時，需要同時考慮政策所使用的政策工具以及政策工具所作用的不同環節，因此需要引入政策文本分析的第二個維度—產業價值鏈維度。

3.2 產業價值鏈維度

文化創意產業作為一種新興產業，在轉型經濟背景下，新興產業的發展過程是一個不確定狀態下、分散著的眾多行動者（中央政府、地方政府、企業）發揮各自能動性的集體性制度創業結果。我國新興產業的發展表現出各級政府的高度參與性，并且離不開眾多參與者和眾多要素的協同，其本身具有產業發展生命周期以及內在價值鏈活動特點。與其他新興產業相比，文化創意產業所設計的行業較多，其價值鏈活動規律可概括為內容開發保護、生產設計制作、配套與服務、流通與推廣、交易與傳播五個階段。

本文將五個價值鏈活動類型簡化為價值鏈維度，結合政策工具維度構成文化創意產業發展政策分析二維框架，即從政府使用了哪些政策工具、這些政策工具分別作用于文化創意產業價值鏈活動，以探討產業政策如何推動了該產業的發展。

4 政策文本內容分析

4.1 政策文本選擇

考慮到我國在中央政府與地方政府之間關系的特點，從而決定了我國的中央政策和地方政策的關系也具有自己的特點。中央政策反映的是國家利益，是全局性的利益，而地方政策反映的則是地方利益，是局部性的利益。所以說，一方面由于中央政策具有普遍意義，并完全適應地方發展的實際情況，可以直接作為地方性政策而執行;另一方面由于我國各地區發展水平的差異，地方政府根據各地的實際情況，以中央政策為基礎進行補充、細化和完善，從而形成根本利益與中央政策保持一致，而內容和形式上有區別的地方性政策。

基于地方政策與中央政策的強化關系、一致關系，本研究僅關注地方層面的政策文件，所選擇的新能源汽車政策樣本，全部來源于相關政府部門網站上所公開發布的信息中。為了保證樣本選取的代表性和可靠性，本研究制定了以下規則進行整理和遴選：一是所選取的政策樣本與新能源汽車產業密切相關;二是政策發文單位為省級、市級政府及其直屬機構。根據以上規則，本研究確定了與武漢市文化創意車產業密切相關的40項（2014-2018年）地方政策為研究樣本并將其編號，如表1所示。

4.2 內容編碼

本研究采用內容分析法對武漢文化創意產業40項政策文本按照十三種政策工具和產業價值鏈五個維度進行編碼分析。如果在同一政策文本中的相同政策條款或細則中使用了多種政策工具，則分別對所使用的政策工具予以記錄，并對該條款或細則中每項政策工具所作用的產業價值鏈活動進行記錄，如表2所示。

4.3 產業政策分布統計

為保障數據分析的信度，本研究的編碼工作由多位課題組成員進行，對于有異議的地方進行了討論并達成一致意見。基于以上兩個維度的編碼分析，本研究統計出40項政策文本中總計使用政策工具499次，統計結果如表3所示。

4.4 政策工具類型維度的數據分析

40份政策文本兼顧了供給型、需求型、環境型三個方面，涵蓋了13項政策工具。在基本政策工具中環境型政策工具占比最大（占比50.7%），其次為供給型政策工具占比36.5%，而需求型政策工具僅占12.8%。

在環境型政策工具中，法規及管制工具使用了81次，占該政策工具的32.0%。這說明文化創意產業法律法規不健全，文化保障體系有待完善，地方政府希望通過加強制定規范市場主體行為、維護市場秩序、營造良好競爭環境的各項法規、制度。其次是政策性策略（使用79次，占比31.2%）和財務金融（使用56次，占比22.1%），一方面體現了地方政府為促進產業協調發展所采取的措施;另一方面為了促進產業發展直接或間接給予企業各種財務支持。

在供給型政策工具中，基礎設施建設工具使用了77次，占供給型政策工具的42.2%，這說明武漢市文化創意產業的基礎設施平臺建設相對滯后。其次是資金投入工具使用了40次，占比達到21.9%，說明伴隨著文化創意產業大量的基礎設施建設，需要地方政府投入足夠的資金支持。人才培養政策工具使用了38次，占比也達到了20.8%，人才隊伍的建設是決定文化創意產業發展的關鍵要素，說明地方政府旨在通過制定有利于創新人才培養的各種政策加強人才隊伍建設。

在需求型政策工具中，貿易管制政策工具使用了20次，占需求型政策工具的31.3%，說明地方政府通過文化貿易促進行動促進文化創意產業發展。消費者政策工具和海（省）外機構政策工具分別使用了19次和17次，分別占需求型政策工具的29.7%和26.6%，一方面說明地方政府通過擴大文化消費拉動內需;另一方通過文化創意企業“走出去”方式推動文化創意產業發展。

4.5 政策工具對產業價值鏈維度的數據分析

圖1展示了三類政策工具主要推動了產業價值鏈哪個環節的發展。供給型政策工具主要作用于內容開發保護環節，其次是生產設計制作環節，對配套與服務、流通與推廣環節有一定的推動作用，但對交易與傳播環節推動力量有限。需求型政策工具主要作用于流通與推廣和交易與傳播環節，而對其余三個環節推動力量有限。環境型政策工具主要作用于生產設計制作環節，其次為內容開發保護環節，對配套與服務環節有一定的支持，而對流通與推廣、交易與傳播環節支持有限。

圖2描繪了產業價值鏈環節受到哪一類政策工具的推動。由于環境型政策工具數量較大，在推動產業價值鏈環節的三類政策工具中，環境型政策工具在內容開發保護、生產設計制作、配套與服務環節中使用量是最多的。內容開發保護、生產設計制作、配套與服務三個環節除了環境型政策工具刺激以外，供給型政策工具的推動作用也相對明顯。而在流通與推廣、交易與傳播環節主要受需求型政策工具刺激，而環境型、供給型政策工具作用有限。

因此，通過政策文本分析可以得到如下結論：（1）三類政策工具中，環境型與供給型政策工具的使用最為頻繁。（2）地方政策對文化創意產業的推動從內容開發保護推動到交易與傳播拉動逐步展開，對武漢市文化創意產業的產業化形成具有一定的推動作用。（3）內容開發保護環節主要依賴供給型政策工具“基礎設施建設”和“人才培養”、環境型政策工具“法規與管制”和“政策性策略”的推動;生產設計制作環節主要依賴于環境型政策工具的“法規與管制”、“政策性策略”以及“財務金融”的推動;配套與服務環節主要依賴于供給型政策工具“基礎設施建設”的推動，環境型政策工具“政策性策略”的作用也非常明顯;流通與推廣環節主要依賴需求型政策工具“貿易管制”和“海（省）外機構”、供給型政策工具“資訊服務”的推動;交易與傳播環節主要依賴于需求型政策工具“消費者政策”的推動。

5 對策建議

結合對武漢市文化創意產業扶持政策的文本分析，可以從以下幾個方面入手促進文化創意產業發展。首先，必須注重培養全民創新意識，用不斷創新的理念引領文化創意產業可持續發展。其次，地方政府作為政策制定者、執行者和監督者，應總體規劃，抓政策落實，引導并推動文化創意產業良性發展。再者，應大力培育文化創意產業人才市場，吸引更多的專業創意人才來漢創業。最后，整合資源打破行業、部門界限，調整新聞出版、廣播影視、文化藝術等傳統產業結構，形成文化創意產業集群效應。

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