基于績效導(dǎo)向的地方高校財(cái)政撥款機(jī)制研究

冉爽

摘 要：近20年來，我國的高等教育發(fā)展迅速，國家各級(jí)財(cái)政對(duì)高等教育的投入也日趨增多。立足地方高校，分析了地方高校財(cái)政撥款模式和現(xiàn)狀，找出了目前財(cái)政撥款存在的一系列問題，并基于績效導(dǎo)向從制定科學(xué)生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，突出政府撥款導(dǎo)向作用，加強(qiáng)專業(yè)產(chǎn)業(yè)有效對(duì)接和完善財(cái)政績效撥款機(jī)制等多方面提出了對(duì)策建議，以期更好地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，提升地方高校的辦學(xué)水平。

關(guān)鍵詞：績效導(dǎo)向;財(cái)政撥款;地方高校;機(jī)制

中圖分類號(hào)：F23 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.057

1 引言

改革開放以來，我國的高等教育正式步入了一條高速發(fā)展的快車道，尤其1999年高校擴(kuò)招至今的這20年里，高等教育成功實(shí)現(xiàn)了精英化教育向大眾化教育的轉(zhuǎn)變。隨著我國高等教育不斷地向縱深發(fā)展，高校辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)層次的不斷擴(kuò)大，教育經(jīng)費(fèi)需求與日俱增。盡管高校的經(jīng)費(fèi)來源呈多元化發(fā)展趨勢，但財(cái)政撥款始終占據(jù)主導(dǎo)地位，近年來，國家各級(jí)財(cái)政對(duì)于高等教育持續(xù)加大投入，然而高校尤其是地方高校，教育經(jīng)費(fèi)的供需矛盾仍然十分突出。地方高校經(jīng)費(fèi)短缺，地方財(cái)政資金有限，如何科學(xué)分配、合理使用，最大限度的發(fā)揮財(cái)政資金的作用，引入“績效”理念勢在必行，這也符合我國公共財(cái)政預(yù)算管理的改革方向。

財(cái)政撥款，是指各級(jí)人民政府對(duì)納入預(yù)算管理的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等組織撥付的財(cái)政資金。對(duì)高校而言，即我國各級(jí)政府對(duì)高校經(jīng)費(fèi)的投入，具體包括教育經(jīng)費(fèi)撥款、科研經(jīng)費(fèi)撥款、基建撥款和其他經(jīng)費(fèi)撥款。在現(xiàn)行的中央與地方兩級(jí)管理的高等教育管理體制下，我國地方高校的財(cái)政撥款主要由地方政府負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政僅提供少數(shù)專項(xiàng)支持。

2 地方高校財(cái)政撥款模式及現(xiàn)狀分析

新中國成立后，一直到1985年，我國高等教育財(cái)政撥款運(yùn)用的是“基數(shù)+發(fā)展”的模式，即政府主管部門以高校上一年度的教育經(jīng)費(fèi)為基準(zhǔn)，依據(jù)財(cái)力狀況確定本年度的經(jīng)費(fèi)發(fā)展增量。隨著1986年《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》的出臺(tái)，“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”成為我國高校經(jīng)費(fèi)撥款的主要模式。2002年開始，“基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算”這一模式逐步在各級(jí)各地推廣。2010年國家開始推行“生均綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式。目前，政府主管部門主要采用這一模式劃撥地方高校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。“生均綜合定額”指由經(jīng)費(fèi)主管部門根據(jù)不同層次、專業(yè)、區(qū)域培養(yǎng)成本的差異，來確定生均定額標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合高校的在校生人數(shù)核定下達(dá)。“專項(xiàng)補(bǔ)助”部分是對(duì)“生均綜合定額”的補(bǔ)充，是經(jīng)費(fèi)主管部門下?lián)芙o高校的具有指定用途的項(xiàng)目資金，涵蓋師資隊(duì)伍建設(shè)、科學(xué)研究、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、教育教學(xué)改革、學(xué)生活動(dòng)、學(xué)生資助、設(shè)備購置、大型修繕等多個(gè)方面。

2008年我國各級(jí)財(cái)政對(duì)高等教育的撥款為2062.45億元，地方高校獲得的財(cái)政撥款為1350.35億元，占比65.47%。到2016年，財(cái)政撥款已上升至6287.85億元，地方高校為4288.96億元，占比68.21%。其中：教育事業(yè)費(fèi)撥款3825.05億元，基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)撥款142.56億元，科研經(jīng)費(fèi)撥款55.93億元，其他撥款265.42億元。不到十年的時(shí)間里，地方高校的財(cái)政撥款金額增加了2倍多。我國地方高校獲得的財(cái)政撥款金額呈逐年遞增的趨勢，并且國家對(duì)地方高校的撥款額度比例基本維持在68%左右。

3 地方高校財(cái)政撥款存在的問題

3.1 財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足，生均撥款水平較低

我國地方高校獲得的財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)總量不足。截至2016年，我國高等學(xué)校共2596所，共2695.84萬在校生。其中，地方高校（含民辦）2478所，共2511.65萬學(xué)生，院校總數(shù)占全國普通高校的95.45%，學(xué)生人數(shù)占93.17%，然而，地方高校所獲得的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為4288.96億元，僅占高等教育財(cái)政性教育總經(jīng)費(fèi)的68.21%。同時(shí)，地方高校的生均撥款水平也較低。2016年地方高校公共財(cái)政預(yù)算生均教育經(jīng)費(fèi)為17084.22元，生均事業(yè)費(fèi)為16533.54元，中央部屬高校這兩項(xiàng)指標(biāo)均是地方高校的1.82倍，地方高校生均撥款與中央部屬高校相比嚴(yán)重不足。

3.2 撥款影響因素單一，未能反映辦學(xué)成本

目前，影響地方高校所獲得財(cái)政撥款多少的因素比較單一。近年來，在地方高校財(cái)政資金分配上，各地政府主管部門已逐步考慮了學(xué)校類型、辦學(xué)層次和學(xué)科之間的差異。但這種差異太小，經(jīng)費(fèi)差額還太少，學(xué)生人數(shù)仍起著決定性作用。地方高校為了獲得更多的財(cái)政撥款，盲目新增學(xué)校不擅長或不相關(guān)的專業(yè)，以便擴(kuò)大招生規(guī)模，增加在校學(xué)生人數(shù)。長此以往，學(xué)生的“量”上去了，“質(zhì)”卻很難保證。同時(shí)，財(cái)政撥款沒有綜合考慮到高校的辦學(xué)條件和辦學(xué)能力，無法體現(xiàn)不同類型、不同層次、不同專業(yè)的辦學(xué)成本，使撥款數(shù)額很難與高校的實(shí)際需要相一致，造成投入與產(chǎn)出，成本與效益根本無法衡量。這就有悖于高校內(nèi)涵式發(fā)展的方向。

3.3 撥款缺乏導(dǎo)向作用，未能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展

地方政府沒能通過財(cái)政資金的分配來發(fā)揮對(duì)高校人才培養(yǎng)的政策導(dǎo)向作用。地方高校最主要的職能就是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)各級(jí)各類人才。專業(yè)設(shè)置又是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與高校人才培養(yǎng)相結(jié)合的紐帶。由于現(xiàn)行的財(cái)政撥款制度沒有引入高校專業(yè)設(shè)置作為影響因子，有的地方有但影響有限，很多高校在專業(yè)的設(shè)置上追求多而全，區(qū)域特色性不強(qiáng)，缺乏一定的合理性。同時(shí)，未能結(jié)合自身優(yōu)勢，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的重點(diǎn)行業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)，來設(shè)置專業(yè)和培養(yǎng)人才。因此，如何通過財(cái)政撥款引導(dǎo)高校的專業(yè)設(shè)置、學(xué)科發(fā)展、人才培養(yǎng)，如何強(qiáng)化對(duì)區(qū)域重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展的人才供給，如何加強(qiáng)地方高校專業(yè)與區(qū)域產(chǎn)業(yè)的對(duì)接，將是地方政府優(yōu)化地方高校財(cái)政撥款制度的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。

3.4 撥款欠缺績效理念，尚需完善績效考評(píng)機(jī)制

2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》要求“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績效評(píng)價(jià)。”這是我國首次以立法的形式將績效評(píng)價(jià)融入公共財(cái)政預(yù)算管理中。“績效”成了公共財(cái)政預(yù)算改革的核心和方向。目前，專項(xiàng)撥款已逐步在滲透并執(zhí)行績效管理的理念，但各地方高校獲取財(cái)政資金最大的生均撥款部分，卻沒有及時(shí)跟上“績效”的步伐。目前的生均撥款制度忽視了產(chǎn)出與結(jié)果，無法體現(xiàn)財(cái)政資金的使用效率和對(duì)高校服務(wù)市場定位的激勵(lì)效應(yīng)。雖然有些地方政府先后出臺(tái)了一些文件強(qiáng)調(diào)績效理念，但對(duì)于地方高校的撥款制度卻沒有作出實(shí)質(zhì)性的改變，尚未建立起一套完善的績效考評(píng)機(jī)制。這將不利于調(diào)動(dòng)地方高校辦學(xué)的積極性，不利于財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用效益的最大化，不利于推進(jìn)地方高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。同時(shí)，由于撥款效益的分析評(píng)價(jià)體系與激勵(lì)機(jī)制的缺乏，政府利用撥款對(duì)高校辦學(xué)的引導(dǎo)和監(jiān)督作用也不能得到完全的發(fā)揮。

4 基于績效導(dǎo)向的地方高校財(cái)政撥款改革建議

4.1 制定科學(xué)生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，引入更多影響因子

地方政府在對(duì)高校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)，應(yīng)引入更多影響因子，充分考慮辦學(xué)成本，使其更趨科學(xué)性和合理性。制定地方高校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，主管部門必須堅(jiān)持公開、公平、公正且有效的原則，重視學(xué)校不同層次、不同類型、不同專業(yè)的培養(yǎng)成本差異化問題，在充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并借鑒部屬高校撥款標(biāo)準(zhǔn)的前提下，逐步完善和優(yōu)化。同時(shí)，在撥款標(biāo)準(zhǔn)中引入更多影響因子，改變目前“學(xué)生人數(shù)”單一因子主導(dǎo)撥款資金量的局面。主管部門可以將地方高校學(xué)生培養(yǎng)成本進(jìn)行分類，確定與每類成本有關(guān)的參數(shù)因子，如：學(xué)校類型、培養(yǎng)規(guī)模、培養(yǎng)質(zhì)量、學(xué)科門類、專業(yè)層次、國際化水平、辦學(xué)條件等多種因子納入高校財(cái)政撥款考量范疇，設(shè)置綜合生均撥款系數(shù)。目前，國家正在推行的“雙體系”新政府會(huì)計(jì)制度也為構(gòu)建高校培養(yǎng)成本核算體系奠定了可行性基礎(chǔ)。成本核算的實(shí)現(xiàn)和綜合撥款系數(shù)的設(shè)定必將成為優(yōu)化高校財(cái)政撥款制度的雙引擎，助力地方高校“雙一流”建設(shè)。

4.2 突出政府撥款導(dǎo)向作用，提高資金使用效益

各地方政府應(yīng)充分發(fā)揮指揮棒作用，通過財(cái)政撥款引導(dǎo)高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，指導(dǎo)并監(jiān)督高校用好財(cái)政資金，切實(shí)提高資金的使用效益。高校自主辦學(xué)，并不是完全脫離政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，隨意發(fā)展。地方高校在學(xué)校定位、特色辦學(xué)，加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)，優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，師資隊(duì)伍建設(shè)、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量等學(xué)校重大事項(xiàng)都需要一定方向上的引導(dǎo)，而地方政府通過撥款的指向來引導(dǎo)高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展將會(huì)十分有效。充分發(fā)揮教育經(jīng)費(fèi)分配的政策引導(dǎo)作用，對(duì)于優(yōu)化教育資源配置，提高財(cái)政資金的使用效益，全面提升辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量至關(guān)重要。

4.3 加強(qiáng)專業(yè)產(chǎn)業(yè)有效對(duì)接，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

社會(huì)服務(wù)是高等教育的五大職能之一。必須切實(shí)推進(jìn)高校人才培養(yǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的有效對(duì)接。隨著新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相應(yīng)的人才需求量激增。高校也應(yīng)及時(shí)調(diào)整專業(yè)設(shè)置，優(yōu)化人才培養(yǎng)方案，增強(qiáng)新專業(yè)的師資隊(duì)伍建設(shè)，為新興產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展培養(yǎng)足夠數(shù)量和質(zhì)量的人才。由于專業(yè)調(diào)整和建設(shè)需要投入大量的人力、財(cái)力和物力，且短期內(nèi)成效并不明顯，很多高校在辦學(xué)資金緊張的情況下缺乏主觀動(dòng)能。這就需要地方政府加大對(duì)目標(biāo)定位符合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的專業(yè)的資金投入。政府在為高校解決專業(yè)建設(shè)資金難題的同時(shí)，更釋放出積極的信號(hào)，能引導(dǎo)高校更好地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這也將極大提升地方高校的人才供給能力，提高人才培養(yǎng)的針對(duì)性和實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)需求的高度匹配。

4.4 完善財(cái)政績效撥款機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用

各級(jí)政府對(duì)地方高校的撥款應(yīng)更加突出績效，逐步完善以績效為導(dǎo)向的撥款機(jī)制，并強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。政府對(duì)高等教育的撥款從“投入導(dǎo)向”向“產(chǎn)出導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變已成為必然趨勢。高等教育經(jīng)費(fèi)如何能科學(xué)、合理且有效地進(jìn)行劃撥，建立健全一套完善的財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)機(jī)制勢在必行。首先，各級(jí)各地政府主管部門應(yīng)出臺(tái)專門針對(duì)高等教育的財(cái)政績效撥款管理辦法，明確績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)目的、考核流程和參與主體，以及績效評(píng)估結(jié)果與績效撥款數(shù)額之間的計(jì)算方法。其次，可借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立高校績效撥款委員會(huì)，由獨(dú)立權(quán)威的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行周期性考評(píng)。評(píng)估機(jī)構(gòu)再組建由主管部門、高校和其他相關(guān)專家構(gòu)成的工作組，制定評(píng)價(jià)方案、細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)、建立評(píng)價(jià)模型，實(shí)施評(píng)價(jià)工作，并形成評(píng)價(jià)結(jié)果。最后，政府主管部門再分析和運(yùn)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果，把評(píng)價(jià)結(jié)果和下一年財(cái)政撥款直接掛鉤。這將有利于激勵(lì)高校之間合理競爭財(cái)政資金，實(shí)現(xiàn)有限資源的優(yōu)化分配，進(jìn)一步提升地方高校的整體辦學(xué)水平。

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