“牛欄關貓”視域下扎緊制度籠子的啟示意義

吳未

摘 要：習近平總書記指出：“牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自如。”基于習近平總書記系列重要講話中“牛欄關貓”思想的闡述，深入分析什么是“牛欄關貓”，為什么“牛欄關貓”行不通，如何克服“牛欄關貓”的制度建構弊病，提出一些建設性的思路，深入闡述“牛欄關貓”視域下扎緊制度籠子的精神要義和價值取向。

關鍵詞：牛欄關貓;制度籠子;制度建構;反腐

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.067

“權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使必然禍害國家和人民。把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。”這是習總書記在2015年2月2日一次省部級領導干部專題研討班開班式上的重要講話。“權為民所賦，權為民所用”是習近平政治權力價值取向的凝練概括，這一價值理性根植于實踐形態的內在張力，成為統攝習總書記政治實踐的核心要義。

通過深入學習習總書記系列重要講話中扎緊制度籠子的思想表述，可以發現習總書記的觀點并不是長篇大論，而是用一些形象生動的俚語來闡述制度籠子建構，如“紙老虎”、“稻草人”、“鐵帽子王”、“丹書鐵券”、“越過鍋臺上炕”等詼諧有趣的俚語，本文將以小見大，通過分析“牛欄關貓”來闡述扎緊制度籠子的重大意義。

1 “牛欄關貓”與“扎緊制度籠子”的二元對立

修牛欄是為了把牛關在里面，不讓牛亂跑，但如果牛欄里面是小巧玲瓏的貓咪，牛欄貌似粗壯堅實，但牛欄空隙太寬，四處漏風，對于身手敏捷的貓而言，但凡被牛欄外面“精彩的世界”所引誘，“貓”便可以“不費吹灰之力”溜出來，即便有牛欄這樣的“高墻”，對于“貓”而言亦就是擺設而已，作為“大老虎”之一的江西省原副省長胡長清“落馬”后直言：“組織的管理和監督對我而言，如同是牛欄關貓，進出自由。”由此可見，“牛欄關貓”是一個形象生動的俚語，喻指一樣東西形如虛設，絲毫不起效用，“我們永遠都叫不醒一個裝睡的人”，我們也決不能用“牛欄”這樣虛設的制度籠子去鎖住“貓”這種八面玲瓏的貪腐官員，因此，“扎緊制度籠子”尤為必要。

習總書記首次提出“牛欄關貓”是在2014年3月24日指導河北省黨的群眾路線教育實踐活動上，當時總書記說道：“牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自如。”針對在黨員干部作風問題中存在的形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風等“四風”以及貪腐行為的屢禁不止，要想扎緊作風的“籬笆”，進而扎嚴制度的籠子，需要建章立制，扎緊規范和制約權力的“籠子”，如在黨員干部直接聯系群眾、暢通群眾訴求反映渠道、厲行節約反對浪費、民主決策和工作落實、干部選拔任用和考核評價等方面，一批黨內制度規章得以建構并完善，劃出“紅線”，架起“高壓線”。

2 “牛欄關貓”制度建構的弊病及治理路徑

通過深入學習習總書記系列重要講話中“牛欄關貓”的思想論述，可以發現“牛欄關貓”的制度建構存在三個突出弊病。

2.1 制度設計稀疏，空間漏洞較大

“牛欄關貓”這一制度的輻射范圍、管控問題、實施細則、約束對象等諸多環節一味強調大而化之，導致制度設計虛張聲勢，“外實而內虛”，措施空泛、流于形式、浮于表面，制度籠子對貪腐官員難以震懾。要想有效規避“牛欄關貓”抓“大”放“小”、避實就虛的誤區，需要分清不同的層次和對象，讓行為紅線具體化;實行標桿管理，具體措施規范化;抓住關鍵，具體“籠子”內容動態化;真抓實治，制度落實有力化。

總的來說，我國當前在反腐斗爭以及扎緊制度籠子方面取得一些成就，但實施性的細則問題仍舊值得重視：少數黨員干部對扎緊制度籠子持抵觸、僥幸心理;制度籠子的精準性有待提升;制度籠子的強度缺乏震懾力;制度籠子并沒有完全做到橫向和縱向全覆蓋;制度籠子的靈敏度不足，制度時不時成為“稻草人”、“橡皮筋”和“紙老虎”。上述五個問題在一定程度上反映了我國在扎緊制度籠子中存在瑕疵。

針對制度設計“空空如也”這一弊病，要在制度設計的細則上，兼顧事前監督的預防治理與事后監督的懲治治理的有機結合，尤其要注重腐敗風險預防為理念的積極治理，注重在公權力生成、分配、運行等環節通過權力監督和制約減少瀆職失職等“尋租”行為的發生，這也是“不能腐”治理細則的最優制度設計。

2.2 “人情文化”強行架空了制度籠子

很多時候，制度籠子本身是健全的，但在制度籠子的管控過程中，貪腐官員基于“人情本位”的觀念讓制度籠子時緊時松，甚至讓制度籠子可有可無。在“制度是死的，人是活的”這一詭辯論思想的指引下，人的因素與制度的因素及其相互間的關系變得非常微妙，“把權力關進制度的籠子”的邏輯可以從治理腐敗的兩大要素——制度和人以及二者之間的相互關系出發。

從布坎南“公共選擇理論”學派的視角來分析，官員也具有“經濟理性人”的逐利傾向，但如果官員通過“人情關系”讓自己的個人理性穿梭于“牛欄”似的制度設計，作為政府的代言人和人民群眾的公仆，官員個人通過“人情”尋求最大化利益的個人理性勢必會有損政府形象和公民利益，即官員通過人情追逐個人理性未必會造成政府、社會和人民群眾等集體理性的實現，相反，官員個體理性是造成集體行動困境的根本原因。

通過對行賄罪判決文書的案例分析，探究官員在“牛欄關貓”的制度設計下和“人情關系”的相關關系可以得知，在不健全的“牛欄關貓”制度設計下，濫用職權者通過功利性地玩轉“人情閉環”來圍獵目標官員的自由裁量權，違反制度的人與制度維護者雙方基于人情關系達成利益共同體，形成利益集團。本來制度籠子是能關住“貓”的，但是當手持問責權的人與違法亂紀者同流合污，在“你儂我儂”和“大家好才是真的好”的人情閉環下，無論是“牛欄”亦或是“貓籠”都已經無濟于事了，問責權力為“貓”所用，制度籠子形同虛設。

要想有效解決制度籠子中官員之間“人情閉環”的桎梏，規避問責權中“人情文化”的負面影響，需要建立起相應的問責“制度閉環”來取替“人情閉環”。任何公權都應受到法治化制約，問責權也不例外;只有問責權實現法治化，才能派生出法治化的問責行為，才能走出“問責風暴”的暫時性監督。

“牛欄關貓”中的“人情文化”弊病，需要用制度化、規范化、法制化的問責權長效機制來規避，同時配以相應的輔助措施，如理清權力邊界、強化制度預防機制、建立完備的法律體系、加強廉政教育等方面入手，為尋求切實可行的“人情文化”預防和治理路徑提供理論支撐和實踐環節。

2.3 貪腐官員擅長“大錯化小，小錯化了”

“牛欄”原來是關“牛”的，迫于當前的反腐高壓態勢，貪腐官員把自己變成了“貓”，他們知道“牛”的犯罪太顯眼了，他們自覺或不自覺地把自己的犯罪變成“貓”的犯罪，企圖從“牛欄”的制度約束中溜出來，在黨的十八大之后依舊不收手。在當前反腐敗斗爭的高壓態勢下，有些貪腐官員稍微有些收斂，不敢有“大動作”，但是“小動作”依舊頻繁不斷，這是何等的囂張以及目無法紀，置黨紀國法于不顧，基于此，不僅僅要有“牛欄”，還要將“牛欄”扎緊扎牢且扎密，讓貪腐官員的“小手”沒有絲毫“可乘之機”，建構起一種“莫伸手，伸手必被捉”的既結實又嚴密的“貓籠”，讓奸詐狡猾的“貓”規規矩矩的待在“貓籠”里面。

“老虎要打，蒼蠅也要拍”。對于情節惡劣的“大老虎”，要奉行“武松打虎”的精神作風，有一只打一只;對于“滿天飛”的“小蒼蠅”，我們黨和國家、人民也要干脆利落地有一個拍一個，為黨和國家的永續發展營造良好的廉政環境。在當前從嚴治黨和扎緊制度籠子的反腐斗爭大背景下，反腐敗斗爭不僅僅要扎緊制度籠子，還需要扎密制度籠子，不僅讓“牛”跑不出來，還要讓“貓”規規矩矩的不要“上躥下跳”，把“牛欄”加固升級為“貓籠”。在扎緊扎密反腐敗制度籠子的進程中，不僅要重視高層“牛”的反腐，也要加強對基層“貓”的反腐，基層的一些“小貓”雖然做不出來什么“驚天動地”的“牛案”，但由于基層黨員干部與群眾聯系十分緊密，和人民群眾的切身利益息息相關，一旦基層干部腐敗了，對于基層人民群眾的切身利益勢必是一場“洪水猛獸”，所以對于基層干部當中“貓”的腐敗問題也要嚴肅處理，決不姑息。要強化基層反腐，加強對一線黨員干部的有力監督，構建嚴密的監督檢查制度和檢舉揭發制度，聽取廣大人民群眾的意見，讓基層“小貓”的腐敗無處藏身。同時，進一步健全權力監督機制、重大決策公開機制、權力運行公開機制，早日實現不能腐的路徑目標。

3 深入貫徹落實習近平總書記扎緊制度籠子的精神要義

通過上述“牛欄關貓”制度設計不足之處的分析可知，要想有效解決“牛欄關貓”制度設計的弊端，需要發揮創造性智慧解決好制度設計“大而化之”、人情文化“暗流涌動”、官員犯錯“大事化小”三個突出弊病。同時，在解決上述三大突出弊病的過程中，制度建構固然重要，但制度執行更為關鍵，要在制度建構完善的基礎上，嚴格制度執行，將注重強化制度執行力擺在更加關鍵的位置。對于扎緊制度籠子而言，一方面，要用更加細致的“緊箍咒”加以預防和震懾，做好事前監督;另一方面，還要實現責任追究的專門化、程序化和系統化，形成相對獨立的程序體系和追究機制，進而完善扎緊制度籠子的頂層設計。

習近平總書記反復強調過，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這深刻揭示了制約和監督權力的基本路徑。黨的十九大明確指出我國社會的主要矛盾已經變成“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”，而與主要矛盾相配套的反腐制度供給體系，需要通過切實可行的制度建構來適應社會主要矛盾的變化，以不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，這應當是扎緊制度籠子崇高的價值使命和行為訴求。

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