農村村組集體經濟組織減債工作的經驗、問題與建議

周潤書

摘 要 加強對村組集體經濟組織減債工作是保證農村集體經濟持續發展的重要組成內容。本文總結了東莞市村組集體經濟組織減債工作的經驗：建立鎮村還貸基金，償還債務；削減本息，轉型融資；規范債務審批流程，嚴控增加新債。分析了東莞市CA鎮村組減債工作上存在的問題：干部政績觀偏離，債務追責與村組干部考核沒有聯系；傳統物業主導發展模式，收入來源少，支出大等問題；相應提出：樹立正確的政績觀，債務追責與村組干部考核聘任掛鉤；培育優化物業型經濟、發展服務型經濟和投資型經濟，打造“三駕馬車”經濟，壓減非經營性支出等對策。希望本論文能夠為其它地區的農村集體經濟持續發展提供參考借鑒。

關鍵詞 東莞市CA鎮 農村村組集體經濟組織 減債工作

中圖分類號：F323.8 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2019.06.075

Experience， Problems and Suggestions on Debt Relief of

Collective Economic Organizations of Rural Village Groups

——Take Dongguan City as an example

ZHOU Runshu

（College of Economics and Management， Dongguan University of Technology， Dongguan， Guangdong 523808）

Abstract Strengthening debt relief for village collective economic organizations is an important component of ensuring the sustainable development of rural collective economy. This paper summarizes the experience of debt relief work of village group collective economic organizations in Dongguan City： establishing town and village loan repayment fund to repay debts； reducing principal and interest， transforming financing； standardizing the process of debt examination and approval， and strictly controlling the increase of new debts. This paper analyses the problems existing in the debt reduction of village group in CA town of Dongguan City： the deviation of cadres' view of political achievements， the lack of connection between debt recovery and the assessment of village group cadres； the traditional property-oriented development model， the lack of income sources and the large expenditure； and puts forward the following problems： establishing a correct concept of political achievements， linking debt recovery with the assessment and appointment of village group cadres； cultivating and optimizing property-based economy and developing service-based economy. And investment-oriented economy， build a "troika" economy， reduce non-operating expenditure and other countermeasures. The author hopes this paper can provide reference for the sustainable development of rural collective economy in other areas.

Keywords CA town of Dongguan City； collective economic organizations of rural village groups； debt reduction work

1東莞市村組集體經濟組織減債工作的實踐經驗

東莞市各鎮街根據自身的實際情況，探索出不少切合實際的減債經驗：

一是建立鎮村還貸基金，償還債務。東莞市政府在相關文件中強調鎮街財政要為負債村組撥備專項資金或提供擔保，扶持村組減債或轉貸降息。有銀信借款的村組要在每年積累或土地轉讓收益中提留一定比例用于還債。各鎮街結合自身實際情況做出的各項決策取得了很好的成效；如厚街鎮通過設立轉貸專項基金，利用鎮政府專用賬戶資金及集體土地基金設立5000萬元轉貸基金，幫助經濟困難社區轉貸，累計幫助社區完成轉貸7.96億元，每年節省利息支出達3000多萬元。在提留收益還債方面，橋頭鎮要求負債村組從土地轉讓收益解決收不抵支后的部分提取不少于50%、在剔除累計折舊后計算所得的本年積累提取不少于30%用于償還借款及利息。

二是削減本息，轉型融資。如寮步鎮落實“三減”重振農村集體經濟，由鎮政府先墊資清還村組所欠銀行的利息，再由鎮屬單位擔保進行轉貸；與東莞市農村信用合作聯合社協調，全部執行按基準利率下浮10%的優惠利率，預計每年可為村組減少2500萬元的利息支出。常平鎮財政分局也與鎮內銀信部門達成按基準利率下浮10%作為集體借款利率的共識，鎮會計核算中心向各村委會發出通知，建議各村組抓緊轉貸以減少利息支出。

三是規范債務審批流程，嚴控增債。中堂鎮規定本鎮區各村（社區）不得以村（社區）集體名義新增投資項目借款；如有特殊情況，也應提交投資項目書面可行性分析報告并附相關證明材料，并經本村（社區）股東代表大會表決通過，同時報鎮審批后方可實施。嚴禁以集體名義為個人或非集體全資企業提供貸款擔保，且明確要求對歷史遺留的貸款擔保，在擔保合同期滿后不得繼續提供擔保。在落實各項減債措施后中堂鎮有效減輕村級負債。

2東莞市CA鎮村組集體經濟組織減債工作存在的問題

2.1 干部政績觀偏離，債務追責與村組干部考核聘任沒有掛鉤，債務追責力度弱

由于很大部分村組干部是村民群眾擔任，不具備專業的管理知識素質，綜合素質以及工作能力相對較低。部分村組干部的政績觀偏離了為人民謀福利、實事求是的工作重心，將過多的精力花費在自己的政績上。為了完成上級的一些任務指標，不考慮自身的實際情形，盲目追求項目完成任務而忽略長遠規劃，錯誤的管理決策將在很大程度上加劇財政負擔，同時也增加了債務的隱患。

在舉債發展經濟的問題上，村組干部之間普遍存在“主觀上不想減”和“客觀上不能減”的錯誤想法，加之目前政府對干部考核聘任的著重點主要放在村集體經濟的發展速度及規模上，村組干部錯誤地認為只有“發展”才是硬道理。特別在“三舊”改造政策的號召下，村組干部為完成下發的目標，他們更加覺得舉債有利于集體經濟發展，因此更傾向于保持甚至擴大借貸規模，這種形勢容易導致村集體經濟不斷出現新債務；由于村組集體經濟組織領導大部分是由村民推選的，管理意識不強，對債務在村集體經濟的影響認識不足，忽視債務帶來的潛在風險，認為債務問題能拖欠則拖欠，對歷史形成的債務更是能避則避，能拖則拖。

2.2 傳統物業主導發展模式，收入來源少，支出大，錢袋子負擔重

CA鎮農村集體經濟組織的經營收入來源以物業出租為主，全鎮各村（社區）的物業出租收入占CA鎮總收入的84%，投資結構比較單一；與政府倡導下的統籌發展新型物業經濟、服務經濟、投資經濟“三類經濟”發展模式發生偏離，尚未抓住改革的機遇，落實政府政策方針。從經濟效益來看，雖然物業出租帶來的收益目前還比較穩定，但以物業為主的固定資產投資收益增長呈逐年下降趨勢，而且隨著國家在加工貿易政策上的調整，土地、勞動力等各種生產要素價格的提高，人民幣升值等因素影響下，一些處于產業層次低端的中小加工處境艱難，一些經營效益不好的企業出現外遷、破產、倒閉的情況日益增多，致使有的廠房空置，租金收入直接萎縮，而且隨著政府部門對租賃稅、房產稅等稅收的全面開征，租賃成本的增加，集體資產收益率還將進一步下降；從社會效益來看CA鎮這種粗放型的物業經濟增長方式容易導致土地資源的巨大消耗，并帶來人口膨脹、資源制約等問題；從生態效益來看，這種低層次的產業結構致使環境污染嚴重、生態破壞加劇，不利于經濟社會的可持續發展。

村（社區）作為鎮政府的基層管理環節，不僅承擔著市、鎮交辦的各項工作任務及大量基層行政管理的職能，還承擔著各項公益福利事業費用的支出。在進行發展集體經濟的過程中，村組沒有貫徹落實市“五年兩保三統籌”政策，沒有嚴格執行中央“八項規定”、規范“三項”經費開支、確保治安、環衛、行政管理經費專項專用。各社區行政開支標準沒有完善的管理細則，各項非經營性開支種類繁多，開支標準不統一，費用支出過大，村集體組織財政負擔沉重。而且隨著社會福利保障機制日益完善及人民群眾生活水平和要求不斷提高，如治安、環衛、社保、綠化等公益福利的開支還持續攀升，社區的負擔還會繼續加重，且逐年有上升的趨勢；而且部分村組為了完成政績發展公益事業，在沒有資金來源的情況下，各村（社區）不遵循“量入為出，量力而行”的原則，盲目拆借了大量資金，不切合實際的進行基礎設施建設，形成了村組大量新債務。

經過2017年與2018年的數據分析，雖然行政經費支出總額呈現遞減趨勢，但是各項經費支出金額還是較大，可明顯的發現人員經費支出、專項支出在行政總支出的比重均比較大且遞減幅度較小。2017年行政總支出66331萬元，其中村組兩級人員經費支出和專項經費合計為48795萬元，占行政總支出的73.56%；2018年行政總支出61020萬元，其中村組兩級人員經費支出和專項經費合計為46680萬元，占行政總支出的76.5%。由于CA鎮各村組存在替村民繳納個人社保部分，個人及家庭補助支出在行政支出中大概占了16%，由于由于社保費用每年都呈現增長的趨勢，若對個人繳費部分不做調整，繼續由集體支付，社區費用開支將難以負擔。

3改善東莞市CA鎮村組集體經濟組織減債工作的建議

3.1 樹立正確的政績觀，債務追責與干部管理考核聘任制度掛鉤

雖然現在政府部門對村組債務問題非常重視，也頒布了相應的關于徹底清理村組債務和制止發生新的村組債務的文件，但是村組債務問題存在的歷史深遠，不僅是村民群眾對村組債務問題存在不理解、不明確，許多村領導干部也對村組債務問題持著“現任不問前任債，有錢不還債”的錯誤觀念。然而，清理化解債務問題必須在村民群眾與領導干部之間形成一種共識，才能統一口徑尋求對策來解決問題。在村組債務問題上無論是在政府還是體制方面，都已經得到各級領導和主管部門的重視。

村組領導干部要樹立正確的政績觀，在村集體中起著帶頭引導作用，如果連領導干部對待村組債務問題都持有錯誤觀念，將會誤導村民對村組債務問題的理解。所以村組集體經濟組織負責人在對待村組債務問題時應摒棄“新人不理舊賬”“沒參與，不清楚，不理會，能避則避，能推則推，能拖則拖”的想法，應積極采取有效措施，利用好的時機解決之前債務問題，確保減債工作的連續性，加快完成減債工作的步伐，這樣不僅能為自己的政績錦上添花，也能得到村民的信服。同時可以建立債務考評機制；將化解村組債務與領導干部的考核績效進行掛鉤，領導干部應在其任期期間制定減債計劃，鎮區主管部門可以根據該領導干部的計劃執行情況進行績效考核評定，從而加強領導干部“干實事”的決心。對于擅自借款或借款申請事由與實際使用不符的，按照“誰簽字，誰負責”的原則進行處理；在產生新債后，領導者應制定合理的還款計劃，確保完成減債目標。

3.2 培育優化物業型經濟、發展服務型經濟和投資型經濟，打造“三駕馬車”經濟，壓減非經營性支出

要想債務的有效減少，還需要經濟發展提供源源不斷的收入支撐，也就是村組發展要“增收”，同時減債，就是減負，減少負擔，也就是要“節支”。所以發展思路上要“開源節流”，既要拓寬經濟收入來源，又要壓減非經營性支出所有的費用支出，并都要按規定的政策嚴格執行。

CA鎮農村集體經濟以物業出租為主要的經營收入來源，物業出租收入占總收入的84%，投資結構比較單一。而近幾年市場經濟環境不穩定，許多中小企業運營困難，外遷、破產、倒閉的企業越來越多，許多廠房被空置，甚至有些中小企業經營不善，連廠房和店鋪的租賃費都無法交齊，集體經濟收入大幅減少，所以在這種市場局勢下，CA鎮應充分推動村組利用現行的優惠政策，鼓勵村組響應“三類經濟”政策促進經濟轉型，培育優化物業型經濟、發展服務型經濟和投資型經濟，爭取將“三舊改造”項目和新型經濟項目盡快提上日程，加強三舊改造建設，實現以點帶面提高物業整體出租率；培育新的經濟增長點，促進經濟多元化發展，提升集體經濟的整體效益，促進集體經濟持續增收。

另外在“節流”方面要做到：一是嚴控社區行政費用支出，從CA鎮的行政支出分布中可以看出人員經費支出占比較大，不合理的組織架構將為村組增加額外的負擔，所以應對村組中的組織架構進行精簡，對于一些形同虛設的崗位進行合并處理，保留有用之位，保留可用之才；二要嚴控基本公共服務資金使用；設立鎮級基本公共服務資金專戶，加強治安、環衛和行政管理統籌資金的使用，確保資金專款專用，切實減輕集體負擔；三要落實增收節支政策；要嚴格執行中央“八項規定”，探索一條新的居民社保支付辦法，調整居民社保繳費機制，不可全部由社區全部攬包，可以與居民一起分擔費用，減輕集體支出壓力；規范“三公”經費開支；進一步從嚴控制干部薪酬、接待費等支出，從嚴控制股東分紅和公益福利費增長，降低費用支出。

項目來源：2016年廣東省高校重點平臺及科研項目—特色創新類項目（人文社科），項目編號：2016WTSCX113，“基于財務預警視角的發達地區村級集體經濟的轉型升級研究”

參考文獻

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