撤縣設區的問題及對策研究

袁慧赟

摘 要：在城市化加速發展和推進“省直管縣”的背景下，撤縣設區開始成為行政區劃改革新的熱點。撤縣設區不僅僅是名稱的變更，更是涉及政區性質轉變和行政權力縱向調整的行政區劃改革，使得農村政府過程轉向城市政府過程。盲目的撤縣設區導致了假性城市化和跳躍式城市化、統籌性和自主性發展矛盾等問題。未來的行政區劃調整要注意完善制度構建，審慎對待區劃改革；轉變政府職能，明晰各級政府職責；推進協同共治，創新城市管理體制。

關鍵詞：撤縣設區；縣改區；行政區劃調整

一、問題的提出

1983年，我國開始正式實行“市管縣”體制，原本隸屬于省級行政單位的縣級行政單位，改由其所在的地級市（或直轄市）代管，但代管縣有比較大的行政、人事、財政和規劃權。20世紀90年代以來，我國城市化水平逐漸提高，行政邊界對城市規模擴張的束縛越來越強烈，城市開始謀求通過撤并代管縣以設置直管的市轄區的方式來擴大都市區的范圍，提升中心城市的規模。此外，浙江等省份開始探索“省直管縣”改革，通過省直接管理縣財政的方式來減少行政層次，這對地級市的發展空間和財政收入造成了一定的沖擊。在城市化加速發展和推進“省直管縣”的背景下，撤縣設區開始成為行政區劃改革新的熱點。民政部的數據顯示，1998年至2012年間撤縣設區的數量達158個。黨的十八大以來，國務院共批復撤縣設區88件，占全部縣級以上行政區劃調整總量的55%，①撤縣設區已經成為縣級以上行政區劃體制改革的主流。隨著2016年上海崇明縣撤縣設區的通過，北京、上海、廣州、深圳四座中國經濟最為發達的一線城市全部邁入“無縣時代”。目前南京和武漢等省會城市也已經完成了撤縣設區的進程，許多一般地級市也緊隨這股浪潮。根據國家統計局的數據，全國市轄區數量從1998年的737個增至2017年的962個，占縣級政區總數的比例從26%提高到34%；縣級市和縣數量之和占縣級政區總數的比例則從68%下降至60%。②相關數據顯示，我國已有150多個城市進行了撤縣設區改革。這些數據顯示撤縣設區已成為中國最為廣泛且持續的行政區劃改革之一。

行政區劃是事關國家政治、經濟、社會發展全局的重大戰略問題，對政治穩定和整體社會進步具有重要影響。對于“撤縣設區”這種大范圍、高頻度的行政區劃調整要投入足夠的關注：市轄區與縣這兩種行政建制有何區別？撤縣設區的實質是什么？撤縣設區在幫助城市拓展發展空間的同時，又會帶來哪些問題？未來的行政區劃調整應采取哪些對策？對于這些問題，必須有一個清醒的認識。

二、撤縣設區的實質

撤縣設區指撤銷原來隸屬于地級市或直轄市的縣（縣級市），同時在原縣（市）行政區域設立該地級市或直轄市的市轄區的行政區劃變更行為。要理解撤縣設區的實質，首先要明晰縣與市轄區這兩種行政建制在政府職責、機構設置和財稅體制等方面的差異。

（一）縣與市轄區的差異

在行政體制和行政級別方面，縣和市轄區是相同的。縣與市轄區都建有完整的地方國家政權體系，是一級地方國家行政區域，都屬于縣級政區。在政府職責方面，縣是與農村政府過程相適應的政權建制，中心工作是農業問題，縣政綜合性強，職責體系相對完整，在自身發展和規劃方面享有較大的獨立性和自主性，有較大的行政、人事、財政和規劃權；而市轄區是與城市政府過程相適應的政權建制，只具有相當有限的獨立性，市轄區與市職責交叉，承擔的職責在很大程度上取決于市對區的需要，區政府主要任務是在市委、市政府的統籌下，管理城市和為社區提供社會化服務。在政府機構設置方面，由于管理獨立性較強，縣政府機構中設立公安局等內設機構；而部分區級機構屬于市政府的分支機構，不列入區政府的建制，不被區政府領導，例如公安分局等。在財稅體制方面，縣財政相對獨立，屬于一級財政，有完整獨立的預算體系；而市轄區的財政不是一級完整意義上的財政，區政府的財政由市政府分配預算，大部分財稅都要上交給地級市。除此之外，區一級政府可按增值稅、營業稅等總和的7%提取城市建設稅費，而縣是沒有這一稅種的。

（二）政區性質與政府過程的轉變

縣和市轄區作為兩種不同的行政建制，在政府職責、機構設置和財稅體制等諸多方面都有較大的差異。從縣與市轄區的這些差異中可以看出，撤縣設區不僅僅是簡單的名稱上的變更，更是涉及政區性質轉變和行政權力縱向調整的行政區劃改革。首先，撤縣設區是由農村政區轉變為城市政區的過程，其中伴隨著縣域經濟向城區經濟的轉變和農民身份向市民身份轉換的社會重塑；相應地，對應到政府過程上來，撤縣設區的實質是農村政府過程向城市政府過程的轉變。撤縣設區使得“市-縣政府過程”轉變為“市-區政府過程”，使得相對獨立的縣制管理模式轉變為依附性的市轄區管理模式，涉及行政權力在不同層級的調整和市縣兩級縱向府際關系的變化，是市縣博弈的結果。

三、撤縣設區導致的問題

合理有序的撤縣設區是適應城市化發展進程的有益變革，是經濟繁榮和社會進步的重要標志。對于地級市和直轄市而言，撤縣設區有利于解決行政邊界對城市發展的束縛，擴大城市的發展空間，打破城鄉分割和行政壁壘，促進區域政治經濟一體化，在更大的地域范圍內統籌規劃管理；對于城市建成區而言，撤縣設區能夠分解城市建成區的人口與功能，為老城區減壓減負；對于被撤的縣而言，撤縣設區能帶動基礎設施建設，提高居民的生活質量，拉近外地投資者的心理距離，增強經濟發展的活力，促進縣與主城的融合，提升縣的區域形象。但是，由于我國行政區劃調整的標準不明確，相當一部分的撤縣設區都是受地級市官員利益驅動的輕率改革，違背了撤縣設區的初衷，可能造成一系列的問題。

（一）導致假性城市化和跳躍式城市化

撤縣設區行政區劃調整之后，新設區人口和空間被納入城市范圍，但由于其仍有大面積的農村形態，這就形成了一種假性城市化。在撤縣設區后，有些地方的農民“被上樓”，首先實現的是居住方式的城鎮化，但就業方式城鎮化這一常規起點卻沒有完全實現，沒有實現農民到市民身份的轉化，在城鎮化過程中呈現出跳躍前進的狀態。有學者將這種城鎮化稱為“跳躍式城鎮化”，這種行政城市化與實質城市化的嚴重錯位違背了城市的成長規律。一方面，假性城市化和跳躍式城市化對于政府統計工作和政策制定會造成誤導，新設區實質上的農村地區和農業人口往往難以被識別，原有縣建制下的農村經費補貼等資源很可能減少或被取消，對新設區的經濟發展可能造成不利影響；另一方面，假性城市化和跳躍式城市化僅僅停留在統計數字上，無法解決農民就業問題，也無法讓農民真正完全享受與市民同等水平的教育和醫療等公共服務，導致同城不同待遇的問題，居民缺少對城市的認同感和歸屬感，缺乏參與城市事務的積極性，可能會引發新的社會矛盾和沖突。總而言之，在撤縣設區條件不成熟的情況下，假性城市化和跳躍式城市化可能會出現，而這種城市化方式會帶來一系列問題，阻礙撤縣設區發揮其應有的功能。

（二）導致統籌性和自主性發展的矛盾

由于城市政府管理的整體性要求，市轄區理應是行政分治區，地級市政府有統籌城市發展的需要。而新設的區政府由于路徑依賴，往往難以適應自主權的降低，在撤縣設區初期仍有自主性發展的需要。撤縣設區容易導致城市統籌性和自主性發展之間的矛盾，在城市規劃等方面造成利益協調沖突，市與區之間很有可能需要經歷一個漫長而緩慢的磨合過程。一方面，撤縣設區后，市政府從城鄉分治到城鄉合治，將面臨大量既復雜又具體的事務，但很多時候市級職能部門的權力難以向新設區滲透。實際上，新設區仍以農村為主要形態，市政府既要承擔城市管理職責，又要承擔農村的公共服務職責，這種情況往往不利于整個城市的整體發展。有研究表明，撤縣設區雖然在一定程度上帶來了經濟增長，但沒有真正打破行政區經濟。原因在于行政區劃調整后，地級市仍主要依賴要素擴張的傳統粗放型增長模式，并未帶來增長效率的質量，甚至還犧牲了增長效率。另一方面，新設區自主權降低，可能導致得到的經濟與政治雙重激勵降低，不利于新設區經濟的發展和城市的建設。此外，對于一些已經形成發展特色的鄉鎮地區來說，在被匆忙納入城市管理框架后，往往因為讓位于城市的整體發展而削減特色產業，這對于當地特色經濟的發展會造成巨大沖擊，削弱縣域的活力和競爭力。在某些情況下，撤縣設區會進一步導致“市刮縣”，通過行政手段將原來縣的各種資源往城市建成區聚集，剝奪原有縣域的土地和資金，忽視原有縣域的發展和當地居民的利益。

四、對撤縣設區的展望與建議

對于撤縣設區的消極影響，中央政府和地級市政府均應重視并警惕。為了預防和解決撤縣設區導致的問題，使撤縣設區能夠充分發揮其疏解城區功能、促進新老城區融合發展、更好地提供公共服務的功能，未來的行政區劃改革應該從制度構建、職能轉變、管理體制創新等方面采取積極措施。

（一）完善制度構建，審慎對待區劃改革

多數撤縣設區問題的根源，都在于撤縣設區的不規范和不合標準。通過完善撤縣設區的制度構建，審慎對待行政區劃調整，從嚴控制不符合標準的做法，是解決假性城市化和跳躍式城市化等問題的根本途徑。

目前我國關于撤縣設區等行政區劃調整的制度構建非常不完善，主要表現在以下幾個方面：首先，缺乏關于撤縣設區等行政區劃調整的明確的法律依據和執行程序，現有法律位階較低且陳舊過時；其次，憲法和《地方組織法》對于縣和市轄區的職責規定過于籠統，對二者的區別沒有詳細說明；最后，缺乏行政區劃調整責任追究制度，對于不合理不規范的撤縣設區難以追責。制度的不完善在一定程度上引發了撤縣設區的盲目擴大化，進而造成了種種問題。清晰的標準和程序對于規范撤縣設區的現實操作是必不可少的，今后的行政區劃調整要重視撤縣設區標準和程序的完善，科學、合理、細致地制定關于市轄區設立條件和設立程序的政策體系。另外，作為國家權力的空間配置方式，城市行政區劃調整的本質永遠都是政治的決策與權力的重置。企圖通過行政區劃調整解決經濟發展問題是不長遠的，對待行政區劃改革應該審慎。應淡化撤縣設區的經濟功能，弱化官員對行政區劃調整的過度依賴。建立和完善相應的追責制度，遏制官員通過撤縣設區追求政績的想法。對于確實需要設立市轄區并且符合條件的地級市和縣，應在上級政府的監督下，審慎推進撤縣設區工作。

（二）轉變政府職能，明晰各級政府職責

縣政府調整為區政府后，政府職能轉變能否到位在很大程度上影響了撤縣設區的成效。當前撤縣設區之所以帶來了許多問題，是由于政區性質轉變之后，政府職能未能及時調整。如果不能明晰地級市政府和新設區政府的職責，撤縣設區的諸多矛盾都無法解決。

在撤縣設區的初期，由于新設區仍有農村形態的存在，新設區政府的職能重心必然不同于城市建成區的政府，其應主要承擔農業發展和公共服務的雙重職能，不可偏廢其一。隨著新設區經濟社會的不斷發展，區政府應轉變工作重心，開始著力發展當地的第二產業和第三產業，逐漸減少農業人口和農村形態，提高城鎮化、工業化水平，為融入中心城市體系做準備。此外，隨著區域城市化水平的提高，區政府應逐漸提高城市公共服務職能的比重，直至以公共服務職能為重心。關于地級市政府的職能，一方面，市政府應當以社會管理和公共服務為重心，減少對新設區經濟的干預，而是借助市場的力量去打破行政區經濟，把為新市民提供管理和服務作為工作重點，主動了解新設區居民的切實需求，強化組織協調，穩步有序推進新設區公共服務的發展；另一方面，市政府還應加強統籌和協調的職能，承擔更多的城市建設職能，加強對新設區建設工作的統籌規劃，推動新設區公共交通等基礎設施和公共服務設施的建立和完善，促進新設區與中心城市的融合。另外，市政府還要承擔協調區際關系、區縣關系的職責。

（三）推進協同共治，創新城市管理體制

為了將新設區徹底轉變為城市型政區，還需要創新城市管理體制，推動新設區與主城的融合，構建縱向政府間的伙伴關系。通過調動多元主體共同參與，構建政府與社會間的伙伴關系，推動協同共治，促進新設區居民身份的轉變。

市政府要推動新設區公共服務和基礎設施發展規劃與中心城區的對接和融合，密切新設區與中心城區間的聯系，落實同城同待遇，通過提供平等的公共服務讓新設區政府以及居民享受到撤縣設區的實惠，充分調動新設區政府和居民參與城市建設的積極性。通過加大對新設區的財政投入、加大財政分成比例等調整財政管理體制的手段，確保新設區有足夠的財力，激勵新設區積極投入到新區的建設中。通過農業產業結構調整和發展第三產業等手段，一方面為新設區的經濟發展提供良好的環境，另一方面讓新設區保留一定的發展自主性，穩步推進經濟發展和新型城鎮化。充分發揮多元主體的作用，廣泛發動社會組織等社會力量參與社區治理，加強對新設區居民進行社區化管理，注重宣傳和引導，培養其自覺遵守社會公共秩序和道德規范的意識；在政府部門的指導下，通過引入相關企業和社會組織等專業組織，為新設區居民提供必要的就業指導和技能培訓，激發其增強技能的熱情，培養其適應新市民生活的必要技能；組織開展文化互動活動，全力促進文化融合，彌合文化隔閡，推動新設區居民的市民化，引導其建立對城市的認同感和歸屬感，促使其在思想觀念等方面真正融入城市。

注釋：

①根據民政部網站（http：//xzqh.mca.gov.cn/description？dcpid=1）公布的“縣級以上行政區劃變更情況”信息整理所得，數據截至2018年7月2日。

②根據國家統計局網站（http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01）公布的年度數據整理所得。

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