完善刑事附帶民事公益訴訟制度三點建議

嚴鋒

摘 要：提起公益訴訟是法律賦予檢察機關的一項新的法律監督職能。進一步完善了運用公權力通過法律手段維護國家和社會公共利益的路徑。檢察辦案實踐中存在調查機制不健全、判決執行保障不力等問題。應通過完善調查取證機制、強化執行檢察監督保障等方式予以解決。

關鍵詞：刑事附帶民事；公益訴訟；完善建議

一、刑事附帶民事公益訴訟沿革與厘定

（一）刑事附帶民事公益訴訟制度梳理

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會第四次會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議決定，授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。試點地區包括北京、吉林等13個省、自治區、直轄市的部分市級和基層檢察院開展為期兩年的公益訴訟試點工作。從此，公益訴訟工作正式在全國開展試點。

2017年6月，修改后《民事訴訟法》和《行政訴訟法》正式賦予檢察機關提起公益訴訟權力。刑事附帶民事公益訴訟也由此得到確立。2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合出臺《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》），其中規定：“人民檢察院對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。”刑事附帶民事公益訴訟得到進一步明確和細化。

（二）刑事附帶民事公益訴訟與普通刑事附帶民事訴訟厘定

一是保護的客體不同。刑事附帶民事公益訴訟保護的是公益，范圍主要限定在破壞生態環境和資源保護和食品藥品安全領域普通刑事附帶民事訴訟保護的是私益。提起刑事附帶民事訴訟的范圍是國家財產、集體財產遭受損失的刑事案件，即造成國家財產、集體財產損失的犯罪行為。二是提起的主體不同。在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機關以公益訴訟起訴人的身份代表國家提起訴訟。在普通刑事附帶民事訴訟中，提起附帶民事訴訟的當事人是受害人本身。三是承擔責任的訴求不同。在刑事附帶民事公益訴訟中，可以向法院要求當事人停止侵害、恢復原狀、賠償損失等。在普通刑事附帶民事訴訟中，受害人的訴求為侵害人因犯罪遭受的物質損失。四是提起訴訟的程序不同。提起刑事附帶民事公益訴訟的，檢察機關履行訴前公告程序，督促適格主體提起民事公益訴訟。雖然是否需要公告存在爭議，但進行公告有其存在的合理性。而提起刑事附帶民事訴訟不存在特定的訴前程序，檢察機關可以依據法律規定直接提起。

二、刑事附帶民事公益訴訟存在的三個問題

（一）是否需要履行公告程序沒有規定

根據《兩高解釋》第十三條規定，人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應當依法公告，公告期間為三十日。公告期滿，法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。這是對于民事公益訴訟的規定，但對于刑事附帶民事公益訴訟是否需要進行公告沒有作出規定，最高人民檢察院（以下簡稱高檢院）也沒有對此進行明確的說明。這在實際操作層面容易引起爭議。一種觀點認為，提起刑事附帶民事公益訴訟時應該進行公告，主要理由在于，該類型訴訟本質上屬于民事公益訴訟。另一種觀點認為，提起刑事附帶民事公益訴訟時不需要進行公告，主要理由在于，根據《高解釋》第二十條規定，人民檢察院對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。根據該條款可以直接得知，檢察機關提起刑事訴訟可以直接附帶民事公益訴訟，無需履行公告程序。

（二）調查取證機制不完善

《兩高解釋》第六條規定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料。”但在辦案實踐中，辦案人員普通反映，調查取證面臨重重困難和阻力。究其原因，一方面，沒有從法律層面對檢察機關的調查取證程序作出具體規定，導致檢察辦案人員在具體操作中無所適從。另一方面，也是最為關鍵的是，調查取證權缺乏強制力。雖然“兩高解釋”明確規定了檢察機關的調查取證權，但卻缺乏強制力的保障措施。由于檢察機關在調查取證過程中不能采取查封、扣押、凍結，以及限制人身自由的強制措施，極易導致很多證據無法取到，如辦案人員需要找當事人乃至證人制作筆錄，但對方不予配合，辦案人員面臨尷尬局面。

此外，委托專業鑒定機構規定不詳且鑒定成本高昂。根據《兩高解釋》，刑事附帶民事公益訴訟主要集中在食品藥品安全領域和生態環境及資源保護領域。檢察機關要提起附帶民事公益訴訟，就必須對這些領域因犯罪造成的危害情況尤其是具體損失情況進行詳細的掌握，這就必須依托專業鑒定機構的鑒定。由于法律和司法解釋沒有對鑒定尤其的費用的承擔作出詳盡的規定，導致在實踐中，檢察機關在從事民事公益訴訟工作時容易“卡殼”。如前期鑒定費用由誰承擔，在訴訟過程中，鑒定費用能否也作為附帶民事損失作為訴求由侵權人承擔等。

（三）判決的執行缺乏監督保障

雖然《兩高解釋》第二十五條對法院判決執行作出了規定，但比較籠統，且沒有規定強制力的保障措施。如在生態環境和資源保護領域的刑事附帶民事訴訟案件中，法院雖然判決了要求當事人對破壞的生態進行修復，恢復原狀，但由于修復時間周期較長，侵害人也自身也存在很多不確定因素，可能導致被破壞的生態環境在修復過程中因此遭到中止終止。也就是說，由于執行判決的時間較長，且是一個動態的過程，如果沒有動態的監測監管機制，容易導致判決在執行上得不到有效的保障。當然，如果法院只是判決當事人承擔賠償責任，而且當事人也有賠償能力，再由有資質的第三方負責去修復，那則另當別論。

三、解決對策和建議

（一）明確刑事附帶民事公益訴訟無需公告

綜合看來，筆者認為，該類型訴訟無需進行公告。主要理由在于，一是檢察機關直接提起附帶民事公益訴訟符合立法本意。從立法本意和初衷來看，在民事公益訴訟中，之所以規定要進行訴前公告，是解決民事主體的層次性和順位性問題的。為了避免這一情況反復出現浪費司法資源，就需要對現行制度進行改革，由檢察機關在訴前程序中統一發布公告，確定全國范圍內是否有適格主體愿意提起訴訟。①而附帶民事公益訴訟是發生在檢察機關已經在進行的刑事訴訟階段的，解決的是與刑事部分“相連”的民事部分的問題，讓檢察機關在代表國家進行公訴的同時解決民事部分，符合法律賦予檢察機關提起公益訴訟的立法本意。二是刑事附帶民事公益訴訟在法律適用上本質上不同于民事公益訴訟。在法律適用上，刑事附帶民事公益訴訟法律適用的主體是刑事法律，公益訴訟只是“附帶”，具有很強的“附屬”特點，公益訴訟的啟動具自然性和獨立性。簡單的說，只要刑事部分這個基本前提實現了，民事部分自然而然就基本上順應實現了。三是有利于節約司法資源，提高訴訟效率。刑事附帶民事訴訟程序不僅能節約司法資源，而且還能簡化訴訟程序，提高訴訟效率，避免民事法官重新審理而造成的不必要的拖延，避免刑民裁判上的矛盾和沖突，有利于國家及被害人因犯罪行為所遭受的財產損害，實現社會穩定。②出于司法效率和辦案效果的考量，應著眼于案件的整體快速解決。

（二）建立完善的調查取證機制

檢察機關辦理公益訴訟案件具有明顯的“主動性”，調查取證的重要性可見一斑。一是建立辦案前期費用保障機制，并擴大損失請求范圍。雖然《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條對原告請求被告承擔檢驗、鑒定等費用，人民法院予以支持的規定。但檢察機關在辦案中，前期往往需要支付巨額鑒定費用。非常有必要通過建立專項基金等方式予以保障。同時，應擴大“賠償損失”的請求范圍。《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十五條也對被害人起訴請求賠償因防止污染擴大、消除污染所采取必要措施支出的合理費用，人民法院應予支出的規定。雖該該規定是否適用于刑附民公益訴訟未有定論，但因在我國環境民事公益訴訟中，“賠償損失”的請求范圍包括了預防性措施、調查評估、過渡期等費用③。二是明確賦予檢察機關在辦理公益訴訟案件時的查封、扣押等強制性措施的權力。由于法律和相關規定對檢察機關辦理公益訴訟案件強制性措施方面沒有做出詳盡的規定，很可能導致檢察機關在辦案過程中卡殼，大大影響案件的辦理效果。

（三）強化檢察機關對的判決執行的監督

案件的生命在于判決的執行。在現有的法律框架下，刑事民事案件都具有完善的執行保障機制，而對公益訴訟案件的判決執行卻沒有建立相應的執行保障機制。根據《民事訴訟法》規定，檢察機關應對民事案件執行活動的整個過程進行法律監督。這里的民事案件，不但包括民事公益訴訟案件，還應包括刑事附帶民事公益訴訟案件。因此，為保證民事部分判決得到執行，應著重強化檢察機關對附帶民事部分判決執行的監督。筆者認為，這種監督不能僅是表面上、靜態性的，而應是實質性的、動態性的，尤其是更加具有剛性的。如侵害人對生態的修復，由于修復過程周期長，這就需要建立檢察機關對修復過程的長期性、周期性監督。當然，由于修復過程具有專業性，檢察機關可以通過聯合專業的生態部門或機構，吸納專業人員等方式進行監督，以切實保障生態案件得到徹底有效的執行。

注釋：

①劉藝：《檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索》，《國家檢察官學報》2017年第2期。

②別濤：《環境公益訴訟立法的新起點——<民訴法>修改之評析與<環保法>修改之建議》，《法學評論》2013年第1期。

③李興宇：《論環境民事公益訴訟中的“賠償損失”》，《政治與法律》2016年第10期。