養(yǎng)老院項(xiàng)目PFI模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)貼方案研究

尹志軍 李子蒙

摘要：目前公立養(yǎng)老院供給能力嚴(yán)重不足，而私立養(yǎng)老院重利潤(rùn)輕公益，政府引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老院建設(shè)勢(shì)在必行。通過對(duì)公立和私立養(yǎng)老院的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行對(duì)比分析，提出PFI模式下養(yǎng)老院建設(shè)應(yīng)具備的特點(diǎn)和要求;識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配。對(duì)比養(yǎng)老院PFI項(xiàng)目的三種補(bǔ)貼方案，提出了基于服務(wù)能力和水平的綜合補(bǔ)貼模型以及具體操作辦法。

Abstract： At present， the supply capacity of public nursing homes is seriously inadequate， while private nursing homes are more profitable than public welfare， and it is imperative for the government to guide social capital to participate in the construction of nursing homes. Based on the comparative analysis of the advantages and disadvantages of public and private nursing homes， the characteristics and requirements for the construction of nursing homes under the PFI model are put forward. Comparing the three subsidy schemes of the PFI project in the nursing home， a comprehensive subsidy model and the specific operation methods based on the service ability and the service level are put forward.

關(guān)鍵詞：PFI模式;養(yǎng)老院項(xiàng)目;風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);補(bǔ)貼方案;對(duì)比分析

Key words： PFI model;nursing home project;risk sharing;subsidy scheme;comparative analysis

中圖分類號(hào)：F294.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2019）10-0001-04

0 ?引言

截止2017年底，我國(guó)60周歲及以上老年人口24090萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.3%，其中65歲及以上人口15831萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.4%[1]，而同時(shí)每千名老年人擁有養(yǎng)老床位只有30.9張[2]，養(yǎng)老床位的供給存在巨大缺口。經(jīng)濟(jì)理論暗示私人資本缺乏足夠的動(dòng)機(jī)去投資養(yǎng)老服務(wù)，而政府由于有限的預(yù)算而無(wú)法提供足夠的養(yǎng)老服務(wù)[3]。民間融資行動(dòng)（Private Finance Initiative，PFI）可以充分發(fā)揮私營(yíng)部門在提高管理效率和工作質(zhì)量方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)[4]，有效解決政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施資金不足、運(yùn)營(yíng)效率低下的問題，在同時(shí)滿足政府的政策性目標(biāo)和社會(huì)投資者商業(yè)性目標(biāo)[5]的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)參與雙方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。從PFI的這些優(yōu)點(diǎn)來看，PFI模式可以引入到養(yǎng)老院項(xiàng)目建設(shè)中。但在服務(wù)合同中，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理分配給公共部門和私營(yíng)部門，對(duì)PFI項(xiàng)目貨幣價(jià)值的實(shí)現(xiàn)來說是至關(guān)重要的[6]，PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)如何在公私雙方之間分?jǐn)偅坎捎煤畏N補(bǔ)貼政策才能激發(fā)社會(huì)資本的投資熱情并能充分發(fā)揮政府部門的監(jiān)督作用？本文對(duì)這些問題進(jìn)行探討，以期找到一種合適的PFI模式，在提高養(yǎng)老院經(jīng)營(yíng)效率的同時(shí)保證養(yǎng)老院社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。

1 ?政府投資、企業(yè)投資和PFI的比較

1.1 政府投資養(yǎng)老院項(xiàng)目的優(yōu)缺點(diǎn)

最初我國(guó)的公立養(yǎng)老院具有明顯的公益特性，然而隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公立養(yǎng)老院開始向社會(huì)開放。公辦養(yǎng)老院是國(guó)家行政部門的附屬物，這一屬性不僅使其在建設(shè)成本、監(jiān)管環(huán)境等方面具有先天優(yōu)勢(shì)，更是享受著包括體制職工工資在內(nèi)的政府全額補(bǔ)貼，大大減小了營(yíng)運(yùn)壓力。然而，政府的這種“保姆式”照拂也使得其產(chǎn)品和服務(wù)等生產(chǎn)要素的提供都處于政府相關(guān)部門的控制之下，在經(jīng)營(yíng)方面缺乏自負(fù)盈虧的自主性[7]。如今的公辦養(yǎng)老院經(jīng)營(yíng)意識(shí)缺乏，在服務(wù)質(zhì)量方面飽受詬病;尖銳的供需矛盾不僅體現(xiàn)在床位的供給量上，也反映在政府投入的區(qū)域不均性，導(dǎo)致出現(xiàn)了市場(chǎng)供給效率低下、資源配置失衡等問題[8]。

1.2 私人投資養(yǎng)老院項(xiàng)目的優(yōu)缺點(diǎn)

相比于公立養(yǎng)老院，私立養(yǎng)老院在選擇權(quán)方面具有更大的自主性，嚴(yán)厲的監(jiān)管環(huán)境和強(qiáng)大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力使其具有更強(qiáng)的提升服務(wù)效率的能動(dòng)性。畢竟對(duì)于最終用戶來說，高質(zhì)量的服務(wù)才是影響他們選擇的關(guān)鍵因素。然而投資者追求盈利的本性也滲透到其投資的養(yǎng)老院。基礎(chǔ)設(shè)施完備、特色鮮明的養(yǎng)老院收費(fèi)高昂，收費(fèi)較低的又會(huì)存在設(shè)施、場(chǎng)地不足，“以次充好”等現(xiàn)象[9]。歸根結(jié)底私立養(yǎng)老院在利潤(rùn)最大化目標(biāo)導(dǎo)向下從事經(jīng)濟(jì)行為，使其往往缺乏養(yǎng)老院的公益性質(zhì)，甚至徹底變成一家盈利機(jī)構(gòu)。

1.3 PFI模式建設(shè)養(yǎng)老院的特點(diǎn)和要求

近年來，我國(guó)不斷出臺(tái)推行PPP模式的政策，逐步擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買第三方服務(wù)，增加養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)品供給。而PFI模式作為PPP模式的一種，更強(qiáng)調(diào)私人資本的主動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)政府的引導(dǎo)功能，這與我國(guó)政府深化改革的思路是一致的。所以采用PFI模式建設(shè)養(yǎng)老院，要滿足以下特點(diǎn)和要求：一是兼容公立養(yǎng)老院和私立養(yǎng)老院的優(yōu)點(diǎn)，降低對(duì)政府財(cái)政資金投入的要求，在提高養(yǎng)老院服務(wù)供給的同時(shí)保證其高效率運(yùn)營(yíng);二是養(yǎng)老院的公益性能夠有所保障，保持較好的服務(wù)水平且政府部門能夠監(jiān)督，同時(shí)又要保證投資者合理的盈利需要。顯然PFI模式下的養(yǎng)老院建設(shè)是以社會(huì)資本作為主體，政府因勢(shì)利導(dǎo)而不靠行政力強(qiáng)制，保障公益性而又滿足合理盈利的模式。因此，PFI模式下的養(yǎng)老院建設(shè)取得成功的兩個(gè)核心問題就是公私雙方之間合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及政府為養(yǎng)老院運(yùn)營(yíng)提供的必要支持——政策支持和補(bǔ)貼方案。PFI模式養(yǎng)老院建設(shè)的全過程見圖1。

圖1中，PFI養(yǎng)老院項(xiàng)目的發(fā)起人為政府，由政府選址并按限價(jià)房的方法設(shè)定土地出讓的價(jià)格范圍，在土地出讓時(shí)限定養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格（含調(diào)價(jià)方法）、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼方案，通過招標(biāo)方式引入私人資本，根據(jù)投標(biāo)人的實(shí)力、建設(shè)方案、服務(wù)價(jià)格和利潤(rùn)目標(biāo)來確定中標(biāo)單位，由中標(biāo)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府只在項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)采用監(jiān)督或監(jiān)管的方式保證項(xiàng)目的社會(huì)效益目標(biāo)，在運(yùn)營(yíng)階段通過目標(biāo)考核，確定給予項(xiàng)目的補(bǔ)貼金額。

2 ?養(yǎng)老院項(xiàng)目PFI模式下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)是活動(dòng)或事件消極的、人們不希望的后果發(fā)生的潛在可能性，表現(xiàn)為損失的不確定性。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，國(guó)內(nèi)外已經(jīng)積累了豐富的研究成果，為后續(xù)研究提供了良好的理論基礎(chǔ)，然而仍然存在部分風(fēng)險(xiǎn)因素界定及分類不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}[10]。基于分類全面且不同類別相互獨(dú)立的原則，結(jié)合財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（www.cpppc.org）的示范項(xiàng)目案例，參考有關(guān)PPP研究文獻(xiàn)中的風(fēng)險(xiǎn)分類，本文對(duì)養(yǎng)老院項(xiàng)目建設(shè)存在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了梳理，按照公平公正、風(fēng)險(xiǎn)收益一致和有效控制的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，以及《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）文件的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要求，邀請(qǐng)9位專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案進(jìn)行討論，根據(jù)多數(shù)原則確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體，結(jié)果見表1。

風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是PFI項(xiàng)目采購(gòu)的主要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了在項(xiàng)目交付和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)上由公共部門向私營(yíng)部門的轉(zhuǎn)移[11]。對(duì)于社會(huì)資本方來說，合理的投資收益是其參與投資的最主要?jiǎng)恿Γ虼藨?yīng)制定合理的補(bǔ)貼方案使民間資本獲得與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)相匹配的收益，尋求收益-風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)平衡點(diǎn)[12]。

3 ?養(yǎng)老院項(xiàng)目PFI模式下的補(bǔ)貼方案

對(duì)于PFI模式的養(yǎng)老院項(xiàng)目來說，項(xiàng)目成本主要由建設(shè)成本和投產(chǎn)后的運(yùn)營(yíng)成本組成，項(xiàng)目效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。政府作為項(xiàng)目的發(fā)起方，在建設(shè)階段根據(jù)項(xiàng)目承諾提供相關(guān)配套政策，在運(yùn)營(yíng)期對(duì)私營(yíng)部門提供的服務(wù)情況進(jìn)行考核和監(jiān)督，其主要目的是擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老設(shè)施供給，保障養(yǎng)老人員的合法權(quán)利，提高養(yǎng)老服務(wù)水平等社會(huì)效益的提升。私營(yíng)部門負(fù)責(zé)從項(xiàng)目前期的融資、建設(shè)到后期的運(yùn)營(yíng)管理工作，承擔(dān)項(xiàng)目大多數(shù)的資金成本支出，期望獲得較多的項(xiàng)目收入。除運(yùn)營(yíng)收入之外，政府提供的各項(xiàng)補(bǔ)貼對(duì)于實(shí)現(xiàn)公私雙方的目標(biāo)也十分關(guān)鍵。

在我國(guó)傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目建設(shè)中，典型特征之一就是“補(bǔ)建設(shè)”，而這種“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的補(bǔ)貼模式會(huì)直接影響到項(xiàng)目后期的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性[13]。假設(shè)一個(gè)應(yīng)用PFI模式建設(shè)的養(yǎng)老院，項(xiàng)目周期22年，其中前2年為建設(shè)期，剩余的20年為運(yùn)營(yíng)期。地方政府可用于支持養(yǎng)老的財(cái)政資金共200萬(wàn)元，有三種補(bǔ)貼方式，即建設(shè)初期一次性補(bǔ)貼;根據(jù)建設(shè)進(jìn)度補(bǔ)貼;根據(jù)運(yùn)營(yíng)情況選擇性補(bǔ)貼。為了簡(jiǎn)化計(jì)算，假定根據(jù)建設(shè)進(jìn)度和運(yùn)營(yíng)情況支付的每年付款額相等。

由表2可以看出，前兩種補(bǔ)貼方式的特點(diǎn)就是“補(bǔ)建設(shè)”，無(wú)論項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況如何，私人投資者都不會(huì)得到政府補(bǔ)貼收入，也就難以保障養(yǎng)老院的服務(wù)質(zhì)量，而方案三可以根據(jù)運(yùn)營(yíng)階段服務(wù)情況為養(yǎng)老院提供補(bǔ)貼，一方面有利于政府部門的監(jiān)督，激發(fā)私營(yíng)部門提高服務(wù)水平的動(dòng)力，另一方面持續(xù)補(bǔ)貼也使得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性得到了基本保證。

為了使激勵(lì)功能最大化，運(yùn)營(yíng)階段實(shí)行動(dòng)態(tài)支付的補(bǔ)貼方式，可以分為服務(wù)水平補(bǔ)貼和服務(wù)能力補(bǔ)貼，見圖2。

圖2中，流量費(fèi)用補(bǔ)貼和固定成本補(bǔ)貼都是針對(duì)私營(yíng)部門的投入成本進(jìn)行補(bǔ)貼，目的在于保證養(yǎng)老院服務(wù)的可持續(xù)提供;質(zhì)量費(fèi)用補(bǔ)貼則以養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，從而激勵(lì)私營(yíng)部門提高服務(wù)水平，獲得更高的與消費(fèi)者認(rèn)可度掛鉤的補(bǔ)貼。

3.1 服務(wù)能力補(bǔ)貼

根據(jù)服務(wù)能力給予的補(bǔ)貼屬于對(duì)私營(yíng)部門固定成本部分的補(bǔ)貼，即在項(xiàng)目建成后按照該養(yǎng)老院實(shí)際擁有并可供使用的床位數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額為床位數(shù)量與每張床給予補(bǔ)貼的乘積，并在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間內(nèi)采取分期支付的形式，此類補(bǔ)貼也是公共部門獲取社會(huì)效益的最小支付費(fèi)用。養(yǎng)老院擁有的床位數(shù)量在一定程度上與養(yǎng)老院的建設(shè)規(guī)模成正比，反映了私營(yíng)部門可為社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)、解決養(yǎng)老問題的能力。在項(xiàng)目建成后根據(jù)床位數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼，一方面是對(duì)私營(yíng)部門固定資產(chǎn)投資進(jìn)行補(bǔ)貼，以減輕養(yǎng)老院項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的財(cái)務(wù)成本，另一方面也是鼓勵(lì)私營(yíng)部門完成目標(biāo)計(jì)劃規(guī)模的一種激勵(lì)措施。

3.2 服務(wù)水平補(bǔ)貼

服務(wù)水平補(bǔ)貼屬于對(duì)私營(yíng)部門變動(dòng)成本部分的補(bǔ)貼，目的在于獲取令用戶滿意的高水平服務(wù)。服務(wù)水平的衡量主要包括兩方面，一是服務(wù)數(shù)量的多少，二是服務(wù)質(zhì)量的高低。根據(jù)服務(wù)數(shù)量提供的補(bǔ)貼稱為流量費(fèi)用補(bǔ)貼，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量提供的補(bǔ)貼稱為質(zhì)量費(fèi)用補(bǔ)貼。

在養(yǎng)老院項(xiàng)目PFI模式中，私營(yíng)部門提供的服務(wù)數(shù)量主要體現(xiàn)在床位的實(shí)際使用數(shù)量上。床位的使用量多少直接反映了該養(yǎng)老院的用戶數(shù)量，而養(yǎng)老院作為一個(gè)服務(wù)行業(yè)，雖消費(fèi)者越多帶來的營(yíng)業(yè)收入越多，但同時(shí)養(yǎng)老院也需要支付更多的服務(wù)成本，因此養(yǎng)老院提供的服務(wù)數(shù)量水平實(shí)際上也會(huì)間接反映私營(yíng)部門的運(yùn)營(yíng)管理水平。除此之外，床位使用量越多，表明前來入住的老年人越多，提供的養(yǎng)老服務(wù)供給越多，從而產(chǎn)生了更高的社會(huì)效益。因此政府對(duì)此部分流量費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)私營(yíng)部門提升運(yùn)營(yíng)效率和水平，保證養(yǎng)老院提供服務(wù)的可持續(xù)性，以在項(xiàng)目存續(xù)期內(nèi)可以容納吸引更多的老年人前來入住。

質(zhì)量費(fèi)用補(bǔ)貼是與養(yǎng)老院提供的服務(wù)質(zhì)量相掛鉤的一種補(bǔ)貼類型，補(bǔ)貼金額由實(shí)際服務(wù)質(zhì)量決定。服務(wù)質(zhì)量與被服務(wù)人員的實(shí)際感知相聯(lián)系，其衡量應(yīng)服從于一個(gè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)。根據(jù)SERVQUAL（service quality）服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)模型[14]，將養(yǎng)老院主要提供的服務(wù)內(nèi)容（飲食服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)、休閑娛樂設(shè)施提供和人文關(guān)懷）與之結(jié)合，可以構(gòu)建養(yǎng)老院的服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見表3。

由入住養(yǎng)老院的老年人分別就每一項(xiàng)服務(wù)進(jìn)行打分，再將每項(xiàng)服務(wù)的得分進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，得到養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量得分，由此確定服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼的數(shù)目。

4 ?結(jié)論

將PFI模式應(yīng)用于養(yǎng)老院項(xiàng)目上，可以減輕財(cái)政養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，還能夠有效解決公立養(yǎng)老院的服務(wù)供給不平衡和私立養(yǎng)老院的公益性難以保證的問題。養(yǎng)老院項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)，投資回收慢的特點(diǎn)，因此應(yīng)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在公私雙方之間進(jìn)行合理分配。為了使PFI項(xiàng)目的貨幣價(jià)值得以充分體現(xiàn)以及社會(huì)效益較大程度的實(shí)現(xiàn)，在運(yùn)營(yíng)階段根據(jù)服務(wù)數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核，進(jìn)而決定補(bǔ)貼數(shù)額的方式，有利于提高私營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)效率和服務(wù)水平，發(fā)揮公共部門的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏。

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