關于規范地方立法的思考

■李晗祎 劉青

2015年《立法法》修改后賦予所有設區的市以地方立法權，地方立法主體增多，相應地根據各行政區域具體情況和實際需要的地方立法必然增加。在全國人大及其常委會立法趨于精細、地方立法權限有限的情況下，為了提高立法質量，維護國家法制統一，避免出現重復立法、立法之間相互沖突等負面效應，有必要對地方立法進行統籌規范以更好地發揮其應有價值。

一、地方立法容易出現的問題

（一）重復立法同質化嚴重，浪費立法資源

地方立法常常緊跟熱點“結合本省(市)實際，制定本條例”，一擁而上的立法很容易形成內容上的直接重復上位法或其他同類的地方立法，使得地方立法高度同質化，在同領域或同層級中頻頻出現重復現象。

以環境保護方面的立法為例，十九大報告指出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”，隨之而來的是地方生態環境保護立法的熱潮。但是問題在于，我國環境法律體系是以《環境保護法》為基本法,“涵蓋了環境污染防治法、自然資源保護法、生態保護法、資源循環利用法、能源與節能減排法、防災減災法、環境損害責任法等七大亞法律部門”，每一分類下面已經出臺了較完備的相關單行法律和行政法規、規章?！八懣铡比箢I域法規體系加上常態化、滾動式的環保督察行動，我國環境保護已趨嚴密。在此背景下，地方立法在環保領域的可發揮空間已然很小且非全然必要，再進行立法多是不必要的重復或同質化。如威海市曾確定要在2017年審議出臺《威海市實施〈大氣污染防治法〉辦法》。但該市第十七屆人大常委會在召開會議討論后認為，當時已有的省級立法即《山東省大氣污染防治條例》具有地方特色性和可操作性，可以涵蓋該市級立法所需要的內容。基于“不重復”立法的價值取向，威海市不再就相關內容訂立地方立法，于2017年10月決定停止制定該辦法。

再如，為了大力培育和踐行社會主義核心價值觀，運用法律法規和公共政策向社會傳導正確價值取向，江蘇省有些設區的市先后將促進文明行為列入立法的重點，出臺《文明行為促進條例》。可是對比淮安、連云港、無錫三市的促進條例，邏輯格式多由文明行為基本規范、促進、倡導或獎勵以及法律責任章節組成，但是在內容上可以發現都存在羅列相似的文明倡導行為、設置包含不文明行為在內的社會管理重點治理清單、在監督領域加入教育行業的作用等條文，立法條文重復度偏高。

因此，地方立法首先是不重復，可以直接直接適用上位法的，地方自主立法就無必要。

（二）與上位法相抵觸，破壞法制統一

在地方立法的實踐中，由于立法對上位法把握出現偏差，出現與上位法抵觸情形。如2016年4月杭州市民潘洪斌致信全國人大常委會法工委，建議對《杭州市道路交通安全管理條例》進行審查，請求撤銷該條例中違反行政強制法設立“對輕微違法行為采取的扣車并托運回原籍的行為”的行政強制措施。2018年7月，中辦、國辦發通報指出《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》將國家規定禁止的10類活動縮減為3類，遏制地方立法層面上為破壞祁連山自然保護區生態環境問題的“放水”行為。

《立法法》修改后立法權的下放擴增了立法主體，但是由于地方立法的技術與立法水平的不足，導致地方立法質量不高，地方立法越權、地方立法與上位法沖突或相抵觸的情形更需要防范，以維護國家法制統一。

（三）同級立法相互沖突，降低了地方立法價值

除了可能出現與上位法相抵觸情形，地方立法還容易出現同級立法相互沖突。

如在省級地方立法層面，以《中華人民共和國大氣污染防治法》作為上位法，各省又紛紛出臺的大氣污染防治條例，此方面立法多有沖突產生。長三角一體化現已上升為國家戰略，但在環境治理等領域的立法中區域內不同省市對同一事項的規定仍存在較大差異。針對大氣污染防治規定的責任條款，《上海市大氣污染防治條例》規定了有關行政管理部門的四種違法行為，《江蘇省大氣污染防治條例》列舉了八種情形，《浙江省大氣污染防治條例》則列舉了政府責任的六種情形，且三個條例中針對該事項存在著責任主體、監管主體、不一致現象。類似的區域間同級立法的沖突會阻礙區域環境質量的整體提高和區域合作的深入推進，無法很好地發揮立法在推進區域一體化中的應有價值。

在設區的市地方立法層面，雖然江蘇省級針對水資源保護已有《江蘇省湖泊保護條例》《江蘇省水資源管理條例》，但是省內多個設區的市基于本行政區域具體情況和實際需要又予以立法，各地分別出臺《南京市水資源保護條例》、《泰州市水環境保護條例》、《常州市天目湖保護條例》、《鎮江市飲用水源地保護條例》等，但是細究其內容相互有潛在的沖突。如存在各地保護標準松緊不同的現象：同時比較泰州和鎮江兩地關于“飲用水源地保護”的規定，針對同種類行為，兩市分別將其列入了準保護區和二級保護區的禁止事項；相比鎮江、常州和南京市，泰州市未對保護區內新建、擴建的行為進行明文規范。橫向同級的地方立法沖突還會存在于城市管理方面。如部分城市采取禁摩、限摩或限電動車的做法：《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》中第三十六條規定市公安機關交通管理部門可以在一定條件下對摩托車、電瓶車以及電動自行車和其他非機動車采取限制通行或者禁止通行的措施；《杭州市道路交通安全管理條例》第八條、第三十二條等規定在本市部分行政區域內，摩托車不予登記并且禁止正三輪摩托車、營運人力三輪車和市人民政府規定的其他車輛通行。雖然是出于追求城市管理的目的，但該類做法會限制合公民的合法權利，客觀上造成管理相對人基于信賴保護的利益受損，更可能是借助地方立法片面保護地方產業、限制競爭對手進而割裂市場統一。

基于“本行政區域具體情況和實際需要”而開展的“各說各話”地方立法，很容易導致各行其是帶來同級立法之間沖突。

二、規范地方立法科學化的路徑

黨的十八大以來,“科學立法、民主立法與依法立法”成為治國理政的戰略支撐,“提高立法質量”被新增為修訂之后的《立法法》的重要目標。規范地方立法，要堅持科學立法路線，提高立法質量，減少不必要性重復立法，理性對待地方立法需求。

（一）科學布局立法規劃

做好立法規劃，才能科學、合理地部署后續事項。明確到設區的市立法層面，立法規劃的編制要不忘“地方特色、實踐可行”的初心，在源頭處做好非必要性重復立法的預防，避免立法盲目跟風。

地方立法規劃的編制和調整必須根據地區內的經濟民生的需要來進行,編入規劃的立法事項應當取舍得當，并對立法事項進行輕重先后的確定。如果待解決的問題比較單一，可以通過政府決議或政府規章等方式進行規定，則該問題的解決無需再上升至立法環節；以非必要不重復為要求，如果在包括省級立法在內的上位法中針對某問題已經有了較為完備的規定，不建議市級地方對該問題再立項立法；如果實際操作中按照中央和省級的工作部署足以當地實施管理，也并不適合再單獨立項。立法機關不能為了立法而立法，要先保質再談量。針對準備立法的項目要深入調研，在充足的調研、論證和公眾參與各環節下出臺有質優質、有效高效的立法項目。如區域內江河的水資源保護，通過調研和論證，若通過省級立法來統一解決污染防治、生態保護等問題的路徑可行，會大大減少下位法立法碎片間重復和沖突的可能性。同時在規劃層面，省人大應積極主導立法權限的整體布局，如江蘇省實踐中采取了由省人大常委下發《關于做好設區的市立法計劃制定工作的通知》的做法，通過提前把關，就設區的市人大常委會科學制定立法項目、適當控制立法數量、合理安排報批時間等提出明確要求?？茖W的立法規劃能夠更好地保證立法質量，實現精準立法。

（二）加快推進“立改廢”步伐

地方立法工作要通過“立改廢”并舉，加快推進法規條例的整理工作，促進地方法規體系的系統銜接。目前法律法規數據庫的網站數據顯示現已有26532部地方性法規、30750部地方政府規章，在立法碎片達到較大存量時需要對立法成果進行整合編纂。針對時間久遠且不符合實際應用、上位法被廢止或者存在沖突的地方立法，要適時廢止，在立法工作中不回避“破”、不盲目“立”。福建省通過在2018年審查工作中確定了涉及生態文明建設和環境保護的39件法規、10件規章、1003件規范性文件不符合要求,計劃在2020年年底前完成修改和廢止工作。上海市、北京市等地則采用了和立法規劃的結合的做法來推動“立改廢”：上海2019年立法規劃中列出“為適應機構改革需要、維護國家法制統一開展的立改廢釋或打包修改項目”；北京市2019年立法規劃中提出“根據對本市機構改革涉及的地方性法規清理情況，分批次打包修改相關法規”。

為了更好地處理“立改廢”，可以適當引入“日落條款”，即通過條款事先明確規定地方立法生效的有效期限。湖南、福建、湖北、山東、天津等地在實踐中已針對規范性文件開展了有效期制度探索，規定“有效期滿后，該規范性文件自動失效”，為法律法規有效期制度的推廣提供了經驗借鑒?！傲⒏膹U”工作的推進也需要立法后評估環節的切入，針對已經公開施行的法規條例定期開展評估。在實踐中應重視評估結果向實際應用的轉化。北京市切實根據對24部涉農法規的評估結果，在立法規劃中納入了關于修改、廢止相關法規的決定。通過立法后評估環節進一步抓住“立改廢”重點，推動地方立法的科學化與合理化。

（三）發揮好備案審查的監督功能

高質量的地方立法離不開事前科學規劃，同時還需事后開展監督工作，做好備案審查。在實踐中必須加大對地方人大特別是“設區的市”立法的備案審查力度，發揮其作為立法監督主體機制的作用，保障地方立法合法合理。

完善備案審查機制，要切實確保“有件必備、有備必審、有錯必糾”。做好“有件必備”，要求地方實現立法備案審查全覆蓋。備案范圍做到在原有以“一府”為中心點的基礎上，橫向擴展兩翼至“兩院”，縱深以人大為主線由省至縣三級深入推進；堅持“有備必審”，要完善備案審查啟動機制。江蘇、浙江等省都實現了主動審查全覆蓋，采取由省人大常委會各專門工作委員會對相關法規進行認領審查、“精準體檢”的做法，其中江蘇省還引入專家開展對有關規范性文件的主動審查，在全國率先建立起主動審查三方同步審查機制。通過主被動審查相結合，審查機構可以明確主動審查對象，做好立法監督工作；推進“有錯必糾”，可以探索建立備案審查的標準體系。浙江省已進行了委托高校對備案審查標準體系進行課題研究的有益嘗試，借由對課題研究成果的轉化應用研究，力爭在形成具體、可操作的備案審查標準工作指導文件。江蘇省則采用組織實施設區的市立法精品示范工程的做法，以精品報批法規為例，從合法性、合理性、立法技術規范等方面以例帶面，為其他設區的市開展相關立法提供參考。同時，作為立法監督的重要環節，備案審查也需要提高公眾群體的積極參與度。通過搭設多樣化的審查建議渠道來提高公眾的參與積極性，加強與媒體的聯動，讓各個社會階層、各個利益團體充分了解備案審查工作，讓公眾的力量成為推動備案審查的重要動力，助推備案審查更好地實現監督地方立法的職能。