最初的嘗試

■高詠沂

1979年7月1日五屆全國人大二次會議通過憲法修正案、地方組織法，第一次在憲法和法律上規定縣級以上各級人大設立常委會。當年12月，江蘇省人大常委會選舉產生。第二年在經過試點的基礎上，各市、縣也逐級建立人大常委會。從那時起，省人大常委會已走過四十年。四十年的實踐證明，地方建立人大常委會對堅持和完善人民代表大會制度，切實保證黨的領導、人民當家作主和依法治國具有深遠的意義和重要的作用。

黨的十一屆三中全會提出的改革開放路線和加強社會主義民主，健全社會主義法制的重大決策是推進這一重大政治進程決定性的力量。所以在半年多的時間里，就完成了地方建立人大常委會從制定法律到全面實行的過程。

然而，當回顧歷史的時候，不難發現，對于地方人大設立常設機構的問題，我們有過思考，出過預案，甚有過最初的實驗，但由于國內外形勢的變幻，治國方略的調整以及主觀認識上的舉棋不定，使它整整延宕了二十多年。1979年6月，彭真在五屆全國人大二次會議上關于七個法律草案作說明時講了這樣一段話：“這次提交大會審議的法律草案，大多數原稿經過了長時間的醞釀準備。幾個組織法是經過長期調查研究和總結過去經驗，修訂推出的。”幾個組織法當然包括地方組織法，當然也包括地方人大設立常委會問題。

1948年至1949年，解放戰爭取得了壓倒性的勝利，新中國呼之欲出。在廣大的解放區，特別是新占領的大中城市建立國家政權提到了中國共產黨的重要議事日程上來。新中國即將采取人民代表大會的政體，這是毛澤東早就提出的構想。由于解放初期各方面條件所限，所以，1948年11月中共中央提出，采用各界人民代表會議這種臨時性政體，逐步向人民代表大會過渡，并作出相關規定。1949年9月，《中國人民政治協商會議共同綱領》進一步確認，凡人民解放軍初解放的地方，在條件許可時召集各界人民代表會議；在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會職權。

兩個多月后，中央人民政府通過《省各界人民代表會議組織通則》、《市各界人民代表會議組織通則》和《縣各界人民代表會議組織通則》這三個通則可以看作是實施政協共目綱領的基本法律，也是地方組織法有關人大部分的前身。值得注意的是，在這三個通則中都比較詳細地對各界人民代表會議及其設立常設機構作了規定。

組織通則規定，各界人民代表會議休會期間，省、市設協商委員會，縣設常務委員會。其成員為主席一人，副主席若干人及委員若干人，由各界人民代表會議選舉產生。

省、市協商委員和縣常務委員會的職責與現在人大常委會相同或相近的有協助實行人代會的決議，對同級政府提出建議，負責進行下一屆代表會議準備工作，商定本級人民代表的人選。

組織通則規定，省、市協商委員會的工作機構。設秘書長一人、副秘書長若干人，協助主席、副主席工作；根據需要，可設各種委員會，吸收協商委員會委員和各界人民代表會議代表參加工作；各委員會由協商委員會分別推定主任一人負責主持。

協商委員會定期召開會議。組織通則規定，省協商委員會每三個月召開一次會議，市協商委員會每月召開一次會議，縣常務委員會的會期沒有作規定。市協商委員會之所以每月召開一次會議是因為市各屆人民代表會議每三個月就召開一次會議（縣人代會相同），而省各屆人民代表會議每年召開一次會議，所以省協商委員會會議三個月舉行一次。代表會議和協商委員會會議的不同密度，后來成為影響1954年憲法和地方組織法有關地方人大規定的重要因素。

各界人民代表會議組織通則在江蘇得到較好貫徹執行。從1949年到1953年江蘇分為南京市、蘇南地區、蘇北地區三個行政區。其中南京市最早成立各界人民代表會議（1949年9月）及其協商委員會(1949年12月)并先后按照《市各界人民代表會議組織通則》、《省各界人民代表會議組織通則》工作三年，共兩屆。（市代表會議每屆任期為一年，省代表會議每屆任期二年）因此南京市協商委員會是研究我省解放初期地方政權建設的較好樣本。

南京市第二屆協商委員會于1949年12月一屆市人民代表會議第二次會議通過成立，組成人員37人。主席由市委書記粟裕兼任，副主席4人，委員32人。這一屆按照市代表會議組織通則規定執行，任期為一年，代表會議每三個月召開一次，協商委員會會議每一個月召開一次。所以第一屆南京市代表會議共召開三次會議，協商委員會共召開十三次會議。完全符合組織通則要求。

南京市二屆代表會議和協商委員會執行的是省代表會議組織通則。1950年10月29日召開第二屆代表會議第一次選舉成立協商委員會，組成人員共70人，主席由市長柯慶施兼任，副主席4人，委員50人。這一屆代表會議任期二年，每年召開一次代表會議，協商委員會每三個月召開一次會議。所以這一屆南京市共召開了四次代表會議，二十六次協商委員會會議，其中有十六次是與市政府共同召開的聯席會議。

1953年1月恢復江蘇省建制，南京市和蘇南、蘇北三個地區的協商委員會合并成立江蘇省協商委員會代行使職權。1954年8月省一屆人民代表大會召開第一次會議。省協商委員會委員陳鶴琴向大會作工作報告。

各界人民代表會議無論從制度設計還是實際運作來看，都具備了人民代表大會的基本特征，省、市協商委員會和縣常務委員會同樣為后來建立地方人大常委提供了借鑒。

1954年各界人民代表會議順利完成了向地方人民代表大會的過渡，而省、市協商委員會、縣常務委員會卻未能轉變為地方人大的常設機關，這是什么原因呢?1954年劉少奇在一屆全國人大一次會議上作《關于中華人民共和國憲法草案報告》時作了說明。他說，“有些人提出關于地方國家機關的一種修改意見。這種意見認為地方各級人民代表大會也應當同全國人民代表大會一樣設立常務委員會。憲法起草委員會沒有采納這個意見。”他解釋說：“全國人民代表大會工作繁重，當然不是地方各級人民代表大會所能夠相比的。全國人民代表大會行使國家立法權，地方各級人民代表大會沒有這方面的職權。而且越是下級的人民代表大會，因為地區小，就越容易召集會議。所以地方各級人民代表大會不需要在人民委員會以外再設立常務機關。地方各級人民委員會是地方各級人民代表的執行機關，同時也行使人民代表大會的常務機關的職權。如果另外設立人民代表大會的常務機關，反而會使機構重疊，造成不便。”

劉少奇的解釋說明兩個問題，第一，地方人大的工作任務不重，主要是決定重要事項和選舉政府成員，如設立常委會，就只剩下行使決定權一項，工作量更小。因此，只要每年多開一、二次人代會議就完全可以勝任。第二，協商委員會的組成成員中，有一些政府工作人員，例如，南京市第二屆協商委員會主席就是市長兼任的，協商委員會會議也大多與市政府聯袂召開，顯得相互重選，反不如政府直接操辦來得方便。況且新政權剛剛建立時，地方普遍采用軍事管制——行政主導的管理體制，共同綱領也明文規定“人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府”。54憲法雖然對以上規定作了修正，突出人民代表大會作為國家權力機關的地位作用，但是以行政為主導的國家管理模式的慣性仍舊深刻而長久地影響著地方政權的體制結構以及行為模式。

隨著國家和社會的迅速發展進步，地方人大工作的缺陷和不足，逐漸顯露。1957年，一個關于縣級以上地方各級人大設立常委會的方案設計并提了出來。