PPP基建項目審計監管路徑探析

摘 要：PPP基建項目具有風險共擔、收益共享和管理過程復雜等特點，本文基于不完全契約的視角，分析對PPP基建項目審計監督的必要性，結合PPP模式的主要實施方式和合同特點，分析目前現行審計監管中存在風險分擔不合理、公眾需求難界定、審計監督目標不清晰等問題。以風險導向的審計理論，從時間，內容兩個維度構建審計路徑，以期對PPP項目運行實施有效監管提供參考。

關鍵詞：PPP;不完全契約;特殊審計

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2019.18.187

0 引言

為擺脫資金“瓶頸”，政府將融資目光轉向了龐大的社會資本，即PPP項目應運而生。然而實際應用過程中，多存在偽PPP，甚至淪為地方政府變相舉債融資工具等現象。2017年年底開始財政部開展了大規模的項目庫清理工作，并于2018年4月對各省市、自治區、直轄市等地下發了有關加強政府與社會資本合作的規范管理事項，并將不少不合規的PPP項目清理出庫。為此有學者提出，在特許經營權期限內，政府部門對項目失去實際控制權且監管不到位時，企業往往尋求自身利益最大，以致造成多項資金付之東流。

1 PPP項目理論基礎

1.1 PPP含義與項目特點

PPP（Public Private Partnership）稱為“公共私營合作制”，即政府公共部門與社會資本合作，實現公共部門職能的同時激發民營企業的投資活力與獲利能力。因此，PPP投融資項目具有風險共擔、利益共享、充分競爭與公開透明等特點。

1.2PPP項目監管內容

PPP項目在實際運營過程中，對政府部門和社會資本雙方主要的監管內容有兩個方面，一是對政府的立項與履約的獨立性審計，如是否合理規劃與準入監管;二是對特許經營方的項目服務與收益監管，如績效審計。

2 PPP項目審計監督存在的問題

2.1 是否具備審計PPP項目的職業技能

PPP具有長期性、復雜性的合同，涉及多方，開展有效審計很大程度上取決于審計組對項目中各種風險辨識、利益合理分配的有效監督與評價。同于以往常規審計，PPP項目審計一方面要求審計人員具備法律、工程、金融、保險、財務以及稅務等方面的綜合知識;另一方面，要求提出的審計建議具有可操作性，且能被審計單位所用，這兩點都對審計員的職業技能提出較大挑戰。

2.2 審計師對整個實施運營周期監管的目標是否清晰

PPP項目特點要求在實施的任何階段都不能忽視審計監管。在準備階段、招投標階段、合同組織階段、融資階段、建造階段、經營和移交階段的審計重點千頭萬緒，受限于專業知識涉及廣度，對建設過程中的重點審計較難確定，而全面覆蓋式的審計更是難上加難，后續審計在項目困難時如何介入，傳統跟蹤審計模式是否能夠保證全生命周期監控科學貫徹，這都是審計實踐中不能回避的問題，也是PPP項目審計復雜的重要成因。

2.3 審計師對有關項目的實施結果能否滿足公眾需求不易界定

PPP基建項目的主要驅動力和目標，不只是拉動充足的社會資金、引入先進的管理經驗，更為重要的著重點應該是為公眾提供高效的公共產品或服務。不能過分追求合作方的經濟利益，而損害公眾利益，因而審計人員針對PPP項目審計應做到細微界定，這不僅是審計的重要目標，同樣是評價公共部門績效責任的重點。

2.4 合同管理是否有效與風險分擔是否科學

風險合理分擔是利益共享的基礎，作為第三方的審計機構一方面既要維護公眾切身利益，同時也應照顧到社會企業的合法權益。PPP項目合同管理過程復雜，且有不可預見的風險，如：私人機構以保護商業秘密為投資條件，從而帶來的透明度和責任損失等。因此，合同管理的有效性以及項目風險分擔的科學性至關重要。

3 有效的審計監管路徑構建

3.1 時間維度設計

由于PPP基建工程項目的合同是一項長期不完全契約，建設與運營期限較長，因此審計監管在時間軸上表現為三個階段：一是事前審計監管。其重點是契約的監管，從源頭上控制風險，主要是強化對權利的監控，對風險產生的可能性和造成的損失的概率進行分析和評估，目的在于提高契約條款的合理性和有效性;二是事中的過程審計，其重點在于根據經濟和環境的不斷變化，對監管契約進行調整，修正和補充，達到緩和各個利益沖突的作用。三是事后審計，在項目結束后，對項目的全過程和績效進行系統、全面總結和審查，為政府未來的PPP投資提供參考與借鑒。

3.2 內容維度設計

現代風險導向審計理論認為，有效的審計監管需要對被審計單位所處的內外部環境有一個全面的了解，從戰略管理的視角對被審計單位的目標風險和經營風險進行有效評估，使審計功能從原有的財務審計拓展到管理咨詢與風險控制。通過了解PPP工程實地項目與相關文獻研究，針對構造有效監管的內容審計，分析出幾類重要風險。在動態審計監管與協調方面，重視全過程審計;針對審計內容唯獨的設計，應重點考慮信用風險、預算風險、腐敗風險、項目融資風險、風險合理分擔以及收益的公平分配等問題。

4 結語

本文從PPP投融資項目特點入手，指出其運營過程中的復雜性，探討基于不完全契約下的合同項目風險;其次，分析審計監管乏力的原因，一方面，傳統的財務審計是事后評估，而PPP項目周期長，不能在源頭防控風險;另一方面，審計人員知識結構單一，多數情況下不能駕馭此類大工程的復雜性，甚至出現監管無效。最后從時間和內容的維度上對項目審計模式進行設計，構造相應的審計過程分析框架，指導審計實踐工作，以期通過審計監管，能夠有效的控制風險、提高項目績效，最終推動PPP投融資項目的良性發展。

參考文獻：

[1]柴能勇.政府規制視角下的PPP項目跟蹤審計問題研究[J].審計研究，2018（11）.

[2]鄭江飛，尹貽林，李冉.PPP項目經濟監督體系初探——以審計監督為例[J].建筑經濟，2018（06）.

[3]時現.公私合伙（PPP）模式下國家建設項目審計問題研究[J].審計與經濟研究，2016（04）.

[4]程光亮.PPP項目審計的實踐與思考[J].審計與理財，2019（03）.

本文系重慶工商大學融智學院校級重大項目：城市軌道交通PPP項目的大數據跟蹤審計研究（項目編號：20178003）

作者簡介：王秀霞（1992-），女，河南開封人，碩士，助教，研究方向：公私合營與信息審計。