蔡京的“福利國家”

張呈忠

一

1967年，出身新亞書院的歷史學者金中樞先生在臺北的一個學術會議上宣讀了他關于宋代社會福利制度的論文。一開始他就提到年前他聽到某某教授講述南宋的社會福利措施，跟當時西歐國家所實行的社會福利政策頗為類似，這讓一些西方學者感到非常驚奇。

當時的西歐、北歐正處于福利國家的“黃金時代”，建立了“從搖籃到墳墓”的福利體系，這是當時西方非常自豪的文明成就。而聽聞八百年前的南宋已經有了相似的政策，這自然讓當時的西方學者感到驚奇。

對于西方學者的大驚小怪，金中樞先生頗為自豪地說道：“殊不知我國政府與社會，對于社會福利之講求，自古而然。”他認為從思想淵源上講，中國的社會福利思想可以追溯到先秦時代孟子的仁政學說，具體的措施在《管子》、《禮記》的記載中就已有淵源了。而他重點指出的是：“至趙宋蔡京當國，始推廣為居養院、安濟坊、漏澤園，固已先南宋而有之也。究其性質，居養院有如現代之安老院、孤兒院（保良局）及殘疾院，安濟坊有如現代之公立醫院，漏澤園有如現代之公共墳場。”也就是說，在北宋蔡京當權的時候，養老院、孤兒院、殘疾人福利院、公立醫院、公墓這些現代福利機構都已經齊備了。

在當時有類似看法的不止有金中樞先生一人。中國臺灣學者藍文徵先生說：“宋代實在為重倫理、崇人道之福利社會，即現代標榜福利社會諸邦，亦難企及。”另一位臺灣學者王德毅先生也認為，宋代的荒政“在我國歷代救荒史上，不僅開一新紀元，且為現代均富濟貧新制度的濫觴”，而宋代的養老慈幼政策“實為近代養老慈幼政策的肇端”。此后，臺灣經濟史家侯家駒先生在他的《中國經濟史》一書中將宋代社會福利界定為“由胎養到祭祀”——比當代福利國家“從搖籃到墳墓”所提供的范圍還要廣泛。

二十世紀九十年代以前大陸學者對此問題關注不多，在談到居養院這些措施時往往稱之為地主階級的欺騙性政策。九十年代以后有了明顯的變化。1994年大陸出版的《民政管理發展史》中就寫道，為了收養無家可歸、無依無靠的老弱病殘，宋朝的社會救濟制度規模空前，其中宋代的居養院“規模龐大，管理科學，幾乎可與當今大型社會福利院媲美”。

歷史作家吳鉤先生近年來有不少表彰宋朝福利政策的文章，他認為宋代頗有些“福利國家”之氣象，政府向無力自活的國民提供“生有所育、學有所教、老有所養、病有所醫、死有所葬”的福利救濟，他還提出宋代對福利制度的重視也導致了一些我們在近代福利國家中常常見到的“福利病”。

值得特別說明的是，所謂宋朝“福利國家”的氣象，最典型的時期是在宋徽宗朝蔡京當宰相的時候。這一點，金中樞先生最先說得清清楚楚。即凡是蔡京得到重用的階段，福利制度就會得到發展;而凡是蔡京遭到罷免時期福利制度就會受到破壞。中國歷史上福利最好的時代是宋代，宋代福利最好的時期是在蔡京當權時期。因此，不少外國學者提出要給長期被中國人稱為“昏君”、“奸臣”的宋徽宗、蔡京二人新的評價。

美國著名漢學家伊佩霞的《宋徽宗》一書中稱宋徽宗時期“為病人、無家可歸的人提供的慈善救助”是非常了不起的成就，作為皇帝，宋徽宗應該為他的雄心壯志，以及對許多崇高事業的支持而受到稱贊。

東京大學小島毅教授在《中國思想與宗教的奔流·宋朝》一書中明確地提出了“我們是否也應該為蔡京恢復名譽”的問題，他甚至認為：“作為王安石的繼承人，其學校政策以及社會政策，如上所述，相當具有近代國家的特征。如果后來也沿襲這條路線走的話，那么中國甚至整個東亞地區，肯定就會有與現在不同的歷史。”言下之意大概是說如果沿著蔡京路線走下去，中國早幾百年前就現代化了;正是因為中國沒有沿著蔡京路線走下去，才使得在現代化的道路上，中國乃至東亞遲滯不前，到近代落后于西方……

二

從金中樞的論斷到現在已經半個世紀了，縱觀以上種種說法，可以毫不夸張地說，一個關于蔡京“福利國家”的神話已經形成。如果這個神話是真實的，那么不僅要改寫宋代的歷史，還要改寫東、西方福利發展史的整體面貌，乃至顛覆人類文明史的基本框架。

不過，就人們的通常印象而言，將蔡京與福利國家聯系起來多少有點荒誕。福利政策旨在救濟貧弱，實現社會公平。在中國古代，救濟貧弱是儒家仁愛觀念的體現。如果將福利國家與王安石、司馬光這樣的名相聯系起來，人們會覺得是順理成章的事情。但蔡京又是何方“大儒”呢？

相比于半個世紀有關蔡京“福利國家”的論述，在過去的九百年里，蔡京的形象是極為負面的。如果說有歷史恥辱柱存在的話，上面一定少不了蔡京的名字。無論是官方正史，還是野史小說，都將蔡京與腐敗墮落、兇殘邪惡聯系在一起。他被認為是沒有政治操守的投機政客，是驕奢淫逸的腐朽官僚，是排斥異己、殘害忠良的巨奸大惡，是禍國殃民的千古罪人。《水滸傳》中蔡京的邪惡形象深入人心。在歷來的歷史教科書中，宋徽宗時代都是被以黑暗腐朽來概括，甚至被認為是中國古代歷史上政治最腐敗、統治最黑暗的時期。

2011年的時候，蔡京后裔欲為蔡京修墓建景區的消息傳出，引起社會輿論一片嘩然，有評論說：“為一個奸臣佞相修復墓穴，是為了讓后人學習蔡京的貪瀆精神嗎？”當地政府也明確表態，對此行為堅決反對！

因福利政策而為蔡京平反的主張和蔡京的一般形象之間的巨大反差是顯而易見的。如果我們承認福利國家是一項了不起的文明成就，就必然要面對社會福利史上顯得十分突兀的“蔡京悖論”。

三

蔡京推行的設置居養院、安濟坊、漏澤園這些政策是到了現在才被人們發現的嗎？其實并不是。在南宋的時候，人們對蔡京的政策是非常了解的，但給出的評價卻是否定的。這不是說他們認為蔡京的政策是假的沒有執行過，而是認為蔡京的這些政策執行得過頭了。這也是當代不少人認為蔡京的福利政策激起了很現代的“反福利”言論的依據。

南宋大詩人陸游在他的《老學庵筆記》中記載說，徽宗朝設置居養院、安濟坊、漏澤園，耗費了大量的財物，朝廷根據地方上這些福利設施的建設情況進行政績考核，地方政府幾乎是竭盡全力去辦這些福利設施，財力上僅僅能夠勉強支撐，而且當時就流傳著這樣的諺語——“不養健兒，卻養乞兒。不管活人，只管死尸”——諷刺朝廷沒有去管該管的事情，反而在一些無關緊要的事情上大費周章。

南宋地方志《嘉泰會稽志》中更詳細地記載了蔡京所推行的福利政策的執行情況。據說當時對于福利政策，立法上非常完備，如果地方官員執行不力，就要受到嚴懲。因此地方官府爭前恐后，紛紛建立起居養院來惠養鰥寡孤獨。而居養院給人最深刻的印象是奢侈，有的地方建了三十多間房子，最先在寒冷的時候只是給些衣服和柴火，后來在屋里生起了火爐，提供木炭，夏天的時候還搭上了涼棚，器物用具是用金漆來裝飾，床上用品甚至都是用毛皮織物，可以說是異常奢華。此外還給幼兒提供乳母和給老人提供使喚的女仆。漏澤園不僅派有士卒巡守，還在安葬以及歲時節令安排齋醮科儀。由此說來，所謂“從胎養到祭祀”并非虛言。

元代官修《宋史》的《食貨志》中也記載說：“崇寧初，蔡京當國，置居養院、安濟坊，給常平米，厚至數倍。差官卒充使令，置火頭，具飲膳，給以衲衣絮被。州縣奉行過當，或具帷帳，雇乳母、女使，糜費無藝，不免率斂，貧者樂而富者擾矣。”

可見，南宋以后人們對蔡京福利事業的主要印象是執行得過頭，以至于“貧者樂而富者擾”，也就是說窮人高興了，而富人反而因此受到騷擾。

四

以上記載并非虛言。在徽宗朝，蔡京推行這些福利政策的時候，受到最多的批評也是說地方官奉行太過。且看當時關于居養院的三道詔書。

大觀三年（1109）四月二日，宋徽宗手詔中說：“聞諸縣奉行太過，甚者至于設供帳，備酒饌，不無苛擾。”所謂“供張”，指陳設供宴會用的帷帳，酒饌就是酒席。設供帳、備酒饌，給人的感覺是開設高檔宴會的場所，而非救濟窮人的基本設施。

大觀四年（1110）八月二十五日，宋徽宗又有詔書說：“比年有司觀望，殊失本指，至或置蚊帳，酒肉食，祭醮加贈典。日用既廣，縻費無藝。少且壯者游惰無圖，廩食自若，官弗之察，弊孰甚焉！”這里又提到了蚊帳、肉食，可見居養院中生活之優容。

宣和二年（1120）六月十九日，宋徽宗再下詔書：“居養、安濟、漏澤之法，本以施惠困窮，有司不明先帝之法，奉行失當，如給衣被器用，專雇乳母及女使之類，皆資給過厚，常平所入，殆不能支，天下窮民飽食暖衣，猶有余峙，而使軍旅之士廩食不繼，或至逋逃四方，非所以為政之道。”這和陸游所記的民諺意思完全一致。

這三份詔書是對蔡京施惠困窮過當的一次又一次批評。所有的矛頭都指向地方官“奉行太過”。

這其中最主要原因在于賞罰機制在發揮作用：根據建設設施的多少進行獎勵和懲罰，建得多就升得快，相反就會受到嚴懲，甚至在按照埋葬尸骨數量來換取度牒及紫衣獎勵的情況下，出現了守園僧析骸以應數的極端情況。

而其批評諸項事業最主要的理由是：安濟坊、居養院中的物質生活過于奢侈;耗資過多，經費難以維持;影響軍隊建設支出;等等。這些理由反過來都說明在蔡京當權時期，這些政策都得到有力執行。

從安濟坊、居養院和漏澤園諸項社會福利事業執行的情況來看，是采取自上而下的方式，通過行政的力量來貫徹。因此，諸項事業所展現的是官僚體制的巨大力量，而蔡京非常善于運用這種力量，這和他的其他理財新法頗有類似之處。他在茶鹽新政中也是屢屢運用這種手段，每年甚至每月進行政績評比，賞功罰罪，督責州縣，地方官員爭先恐后，向皇帝奉上“羨余”，使得宋徽宗財源滾滾。蔡京在徽宗朝四起四落，擔任宰相十八年時間，最關鍵的就是他出色的理財能力。就此而言，蔡京確實是“能臣”。

但蔡京的福利新政之下真的可以實現詔書中所說的“天下窮民飽食暖衣”嗎？恐怕未必。州縣“奉行太過”的主要原因不是在于他們對“窮民”關心過度，而是在于他們觀望朝廷風旨，也就是說這些福利設施是州縣官吏呈獻給上級的政績工程，他們的行為是“媚上”而不是“惠民”。

那么，什么樣的人能夠進入這樣奢華的居養院生活呢？史書上并沒有太明確的記載。大觀四年的詔書中說居養院中有一些“少且壯者游惰無圖”而官府沒有發覺。韓國學者李瑾明先生斷言，居養院中收養的“是對地方官衙有相當影響力的人物”。這是一個更需要想象力的問題。如果我們看慣了今天保障房尚且需要排隊搖號的情況，又怎么可能相信那時的豪華房產會讓那些最窮的人去居住？

五

縱然如此，居養院的奢侈又怎么比得上此時皇帝權貴們的生活奢侈。徽宗朝是一個奢華無度的時代。以往人們多關注宋徽宗、蔡京等人的生活是多么的奢華無度，這自然不錯。但皇帝、貴族個人性的生活消費其奢侈的程度終究是有限的，真正消耗了無限人力、物力、財力的是各種國家工程，后來引起極大紛擾的花石綱也是為都城建設所用。“都城起建園囿，殆無虛日;土木之工，盛冠古今……皆極奢侈，為一時之壯觀”，足見當時之盛況。

正因為如此，徽宗朝在財政汲取上總是表現得非常饑渴，而宰相的理財能力成為能否立足于朝的關鍵所在。蔡京將全國各地的財富集中到首都，在開封城里各項宏偉的工程都可以順利進行。

蔡京對于支持徽宗在生活上的行為奢侈自有一套理由。他認為皇帝理應“享天下之養”。有一次宋徽宗拿出玉盞、玉卮給宰輔大臣們看，說：想在盛大宴會的時候用這些玉器，怕別人說過于奢華。蔡京說：當初臣出使契丹的時候，看見契丹皇帝有玉盤盞，都是石晉時候的器物。契丹皇帝把這些玉器指給臣看，意思是說你們南朝就沒有這么尊貴的用具。現今皇上在壽宴上用這些玉器，于理毋嫌。并且說：“事茍當于理，人言不足恤也。陛下當享天下之養，區區玉器何足道哉！”“人言不足恤”是王安石的名言，蔡京以此來說明皇帝使用奢華之物是理所應當的，不應當顧忌他人言語。

蔡京認為契丹朝君王使用玉盤盞，并以此輕視南朝（宋朝），所以他認為徽宗用玉盞、玉卮是合理的，言下之意是皇帝用玉器是關系到國家體面的問題。頗類似于《走向共和》中慈禧太后說她過生日并不是為了自己享樂，而是為了不讓洋人和百姓因為看到太后生日太寒酸而看不起大清朝廷。

在蔡京的這種理論之下，群臣競相為上貢宋徽宗而絞盡腦汁。宋人朱弁的筆記《曲洧舊聞》中記載說，在王黼做宰相的時候，蔡京入對便殿，宋徽宗從容地和他探討裁減用度的事情，蔡京說：“天下奉一人，恐不宜如此。”梁師成秘密地將此事告訴王黼，第二天就專門成立了應奉司，王黼任應奉司的主管，應奉司后來對百姓的騷擾更是超過了臭名昭著的花石綱。

那么，真的是本來傾向節儉的皇帝被主張奢侈的宰相所誤導嗎？從蔡京、王黼的行為來看，他們都了解帝王的真正心思在于拓展新財源，假借裁減用度說事而已，大臣們也是心照不宣，奉旨“誤導”皇帝。究其實而言，君主的私欲與國家的公欲之間并沒有清晰的界限，“國用”和“上用”之間也難以區分。

蔡京的福利事業也應該在此背景下理解，即展現一種豐亨豫大的盛世圖景。對于宋徽宗、蔡京來說，建造奢華的居養院和修建富麗堂皇的宮觀園林，其本質是一樣的，都是權力的展現和欲望的滿足。這樣也就可以理解為何州縣官吏會將本來作為救濟窮人的設施建設得如此奢華，這并不是因為他們不能理解朝廷的本意，而是因為他們太能體會皇帝的用心。民心工程變成了形象工程，其體制根源即在于此。

六

關于蔡京的福利新政，在宋人的論述中一般稱之為“恩惠”。“恩惠”就是宋代人對居養院、安濟坊和漏澤園等的界定，也就是說這些政策設施被認為是朝廷施之于民眾的一種恩惠，而其所展現的形象是皇恩浩蕩、澤被萬民。

這樣一種由朝廷施之于民眾的恩惠究竟有著怎樣的性質和意義呢？這里不妨與現代社會福利進行一下對比。

表面上看來，朝廷恩惠與現代福利都是國家所推行的社會財富再分配，而且都帶有“損有余以補不足”的形式特征，似乎都具有社會公平的含義，甚至從當時反對救濟窮人政策的言論來看，宋徽宗時代所賜予的恩惠在特定情況下可能確實是照顧了個別幸運的“窮民”。但是二者之間具有全然不同的制度基礎。

朝廷恩惠是基于皇權的邏輯——“富能奪，貧能與，乃可以為天下”。這句出自《管子》中的話，屢屢為宋代士人所引用。在當時的制度背景下，奪富與貧具有天然的合理性。這種合理性的基礎并不在于貧民的權利，而在于朝廷之威權，是《管子》中所謂“予之在君，奪之在君，貧之在君，富之在君。故民之戴上如日月，親君若父母”。從根本上講，這是一種統治的權術。

現代社會福利則是基于人權的邏輯——“無代表，不納稅”，政府是服務于民眾的機構，納稅人履行了責任之后享有相應的或者社會保障的權利，政府理應履行保障民眾的責任。

因此，這二者的差異是本質上的差異，從而決定了二者在社會財富分配上效果的截然差別。現代福利能夠對社會財富分配起到正向調節的作用，正在于人權得以保障的背景下弱勢群體才可能真正獲得社會救濟。而朝廷的恩惠并不具有這樣的作用。

宋徽宗時代是中國歷史上最腐敗的時代之一，蔡京各項財經新政所聚斂的財富最主要的還是用來供皇帝和朝廷“享天下之奉”。蔡京的福利新政，只是在充分滿足統治集團的享用之后略施小惠，就像漏澤園之名一樣，以此來點綴盛世，標榜仁德。而在朝廷恩惠下達民間的時候，其間的腐敗與舞弊行為又會使得貧民所得大打折扣。因此，朝廷恩惠并不具有社會公平的性質，也不可能真正地緩和社會矛盾。同時，蔡京各項財經政策由于其具有掠奪性質，也在不斷制造新的貧民——正因為如此，徽宗朝“饑民為盜”之類的案例比比皆是，方臘起義等社會動蕩也因此而產生。

正是因為蔡京所為乃朝廷威權的予奪之術，而非基于政府責任的社會保障，其本質是權臣弄權以制造供皇帝欣賞的形象工程。這種行為是否基于儒家仁愛的思想動機并不難判斷。可以毫無疑問地斷言：這種朝廷恩惠不具有社會公平的內涵，只能是造成社會更加不公的“負福利”（秦暉先生語）。作為一個典型案例，蔡京時代的社會福利政策鮮明地體現了“皇恩國家”的根本特征，而不具備“福利國家”的真正氣象。

回望蔡京時代，有必要告別“福利國家”的神話，認識到這一切不過是理論錯置的結果。只有這樣，才能破解悖論，獲得歷史的真相。