“養老服務新政”引領機構發展走進新的春天

? 熊承剛 周春芳

2019年3月29日，《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）發布（下文簡稱“《意見》”）。養老服務新政（《意見》），對養老服務進一步深化放管服改革、拓寬投融資渠道、擴大就業創業、消費、促進服務高質量發展和基礎設施建設等提出了具體的措施，明確規劃了不同養老機構服務的定位，這對于養老服務、特別是養老服務機構的發展意義特別重大。

一、新機遇帶來新挑戰

截至2019年1月底，全國共有各類養老服務機構和設施16.38萬個，其中注冊養老機構2.97萬個，社區養老服務設施4.66萬個，互助型養老設施8.73萬個。各類養老服務床位合計746萬張，比2012年增加330萬張，增幅達79.3%。盡管養老服務機構近年來得到了快速發展，但仍然難以滿足老齡人口日益增長的需要。

從實際情況來看，我國養老服務的對象是面向所有老年人，其服務內容盡可能涵蓋老年人所有需求，服務途徑是通過居家、社區、機構等層面提供不同類型的服務內容。在補貼政策方面，全國各地建立的各種補貼最多的就是高齡津貼，其次是經濟困難老人養老服務補貼，如過去“三無”、五保戶老年人的生活保障補貼，少數部分地區建立了經濟困難失能老人護理補貼制度，如現在一些城市的長期護理險試點。然而，這種“偏大偏全”的養老服務也面臨一些問題，主要表現為供需不對接。絕大多數老年人生活在家庭，希望在家門口養老或者在自己家里養老，各級政府民政部門也想方設法修建了不少日間照料等設施，但是居家老年人獲得感幸福感卻不強。以政府投入和老年人滿足感來看，“十二五”以來，政府和社會投入無疑是巨大的，但是對大多數普通家庭、失能、失智老人及相對困難的家庭來說，依然沒有完全解決好養老服務保障問題，普惠養老目前還不能很好地實現。

從我們多年的實踐上看，機構養老是最后一道防線，以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐、醫養相結合的養老體系才是能夠真正解決問題的關鍵所在。機構養老的支撐作用體現在其實用性、專業性和穩定性方面。此次《意見》的發布，我們欣喜地看到一種理性的的回歸，如明確規劃了不同養老機構服務的定位，對公辦養老機構及公建民營養老機構強調其兜底保障作用，同時鼓勵支持在養老服務領域著力打造一批具有影響力和競爭力的養老服務商標品牌，發揮品牌養老服務保障作用。明確的定位，有利于養老機構的發展。

如何抓住這個契機，從關注民生、構建養老服務體系的高度新謀劃、新布局？“十三五”期間，國家老齡事業發展和養老體系建設的主要任務，對養老服務有明確的指標要求：政府運營的養老床位占比不超過50%、護理型養老床位占比不低于30%。目前，全國各地的養老服務業發展，特別是機構養老，應借助《意見》的出臺，以切實可行的政策支持，吸引社會廣泛參與養老服務，通過制定系統的發展規劃，不斷完善政府兜底保障基本、社會積極參與、全民共建共享的公共服務格局，以推進養老基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，非基本公共服務市場化、多元化、優質化，從而積極應對社會關注的養老熱點難點的挑戰。

二、新問題需要新突破

根據《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》(國發〔2017〕13號)，“十二五”時期我國老齡事業和養老體系建設取得長足發展?！吨袊淆g事業發展“十二五”規劃》《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》確定的目標任務基本完成。老年人權益保障和養老服務業發展等方面的法規政策不斷完善；基本養老、基本醫療保障覆蓋面不斷擴大，保障水平逐年提高；“十二五”時期，以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系初步形成，老年宜居環境建設持續推進，老年人社會參與條件繼續優化；老年文化、體育、教育事業快速發展，老年人精神文化生活日益豐富；老年人優待項目更加豐富、范圍大幅拓寬，敬老養老助老社會氛圍日益濃厚，老年人的獲得感和幸福感明顯增強。但是，隨著老齡化進程與高齡化、空巢化、失能化相伴隨，社會養老服務需求將空前急速增加，關系到千千萬萬個家庭，并且關系到社會穩定。按照“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃要求的標準，全國目前還有許多地區養老服務指標上仍存在不小的差距。存在著養老服務城鄉發展不平衡、養老服務機構水平參差不齊、醫養結合落實難、護理員隊伍建設滯后，人員難招難留、養老服務市場發育不足等一系列困難和問題。

如何突破這些困難和問題？養老服務機構應緊密結合這次《意見》的出臺，從過去的行政監管辦法，向以標準化的管理方式轉型。

三、新舉措促進新發展

一是從頂層設計規劃，對養老機構設施建設要有明確指標，保障最后一道防線的建設可控。在提出明確的床位總數目標同時，還要注重提高服務質量。結合宣傳貫徹養老機構服務質量基本規范、養老機構等級劃分與評定等國家標準，促使養老服務機構關注服務提供、設施設備、運營管理和安全等關鍵點，不斷地改善工作環境、改進工作方式、提升服務水平。

二是通過開展養老機構等級劃分與評定，將評定結果與養老機構的補貼發放直接掛鉤，促使養老服務機構關注和改善服務質量，構建各地區養老機構信用體系，讓廣大老年人和市民有更多的選擇。

三是結合2017年3月民政部等六部委聯合啟動為期4年的全國養老院服務質量建設專項行動，進行深入推進養老服務機構大力開展標準化建設，推行《養老機構服務質量基本規范》等國標，加快建立統一的服務質量標準和評價體系，制定符合各城市地區實際的養老服務系列標準，通過推行標準化服務管理，加強養老機構服務質量監管。

四是深入推進全國養老服務業綜合改革試點。對公辦養老機構，通過改革創新，突破運行機制和體制的束縛，發揮其兜底保障作用和標準化引領示范作用；對社會和民營企業通過政府提供土地、規劃、融資、財稅、醫養結合、人才等一攬子的政策支持，吸引其參與養老領域，提供多元化養老服務。如對有條件的城區，可以通過先行先試，探索適合本地區發展的養老機構服務路徑。

今后養老機構發展方向，還是要堅持政府引導、市場驅動，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，推行養老服務標準化建設，不斷增強政府依法履職、服務基層和企業的能力，加快形成統一開放、競爭有序的養老服務市場，保障公平競爭，改善營商環境，支持養老服務業創業創新，激發市場活力。