上海遠郊城鎮圈空間協調發展策略思考
——以祝橋—惠南城鎮圈為例

熊 婭

（上海市城市規劃設計研究院，上海 200040）

自1946年大上海都市計劃以來，上海各時期城市總體規劃始終堅持著“有機疏散、多心開敞”的空間布局理念，但隨著城市的快速發展，上海面臨著越來越多的發展瓶頸。當前，上海城市空間格局已進入結構性調整的關鍵時期。圍繞空間發展的優化思路，上海新一輪城市總體規劃分別從宏觀、中觀、微觀三個維度，從都市圈、城鎮圈、生活圈三個空間層次，著力研究上海可持續的空間發展模式。

上海市新一輪總體規劃首次提出“城鎮圈”發展創新理念，以城鎮圈作為空間組織和資源配置的基本單元，優化郊區空間結構，代表了轉型時期上海對于空間組織新模式的一種探索。

1 上海遠郊城鎮以城鎮圈發展模式轉變的總體要求

1.1 城鎮圈發展內涵

上海2035總體規劃以強化郊區節點城市的獨立功能為目標，轉變傳統城鎮體系以行政層級配置公共資源的方式，在更大范圍統籌功能和服務，提出依托“城鎮圈發展戰略”優化上海郊區空間組織、促進城鄉統籌發展。每個城鎮圈覆蓋若干個建制鎮或街道，新城和重點新市鎮是城鎮圈的核心城鎮，通過加強核心城鎮與周邊一般新市鎮、集鎮 （非建制鎮），以及農村地區的公共交通服務、基礎設施網絡建設，促進30～40 min交通可達范圍內產城融合、職住平衡、資源互補、服務共享，起到統籌公共服務資源配置，實現城鎮圈內各級城鎮和鄉村地區共享和組合發展的重要作用。

1.2 城鎮圈發展類型

從促進城鄉融合的角度出發，在主城區外新市鎮、集鎮密集的地區，以一個或多個城鎮 （新城、新市鎮） 為核心，劃定周邊30～40 min通勤可達范圍內的24個城鎮圈，包括16個綜合發展型城鎮圈、4個整合提升型城鎮圈和4個生態主導型城鎮圈。其中，綜合發展型城鎮圈由新城、核心鎮和中心鎮引領，重點加強公共服務、住房等資源配置，推進跨區域綜合交通設施對接和公共服務設施共享；整合提升型城鎮圈位于中心城周邊地區，著重體現生態宜居功能；生態主導型城鎮圈著重體現城鄉服務、生態保育、休閑游憩功能。

2 祝橋—惠南城鎮圈發展面臨的問題和挑戰

祝橋—惠南城鎮圈位于上海遠郊地區，屬于綜合發展型城鎮圈。城鎮圈涉及6個建制鎮，分別為祝橋鎮、惠南鎮、宣橋鎮、新場鎮、大團鎮和老港鎮，8個非建制鎮，113個行政村。依據城鎮化水平、產業特點和城鎮特色對6個建制鎮進行分類，相對獨立、產業支撐強、地域輻射力強的鎮有祝橋鎮、惠南鎮、宣橋鎮、新場鎮；鎮域面積較大，以農業生產或生態為主的鎮有大團鎮和老港鎮。此外，新場鎮是國家級歷史文化名鎮。浦東新區城鎮圈劃分如圖1所示。

圖1 浦東新區城鎮圈劃分

2.1 缺乏中觀謀劃，資源有待統籌

2009年南匯區劃歸浦東新區，2011年浦東新區川沙新鎮、六灶鎮、祝橋鎮行政邊界調整，兩次重大的行政邊界調整對祝橋—惠南城鎮圈所涉及的行政主體的管轄范圍產生重大影響，因此各鎮空間結構出現較大變化。城鎮圈內部各鎮空間發展各自為政，存在空間結構難以銜接，城鎮毗鄰地區的道路建設滯后，缺乏承接臨空地區產業溢出統籌謀劃，公共服務設施短板顯著但配置意愿不足等問題。

隨著城市空間開始向高層次演化，扁平化、網絡化、多中心化逐漸成為趨勢，遠郊地區新市鎮以城鎮圈為單位對接落實上海2035總體規劃的重要指標，能夠對超大城市的空間組織進行比較好的管理。對比《 （原） 浦東新區綜合發展規劃》 （2000～2020） 和《 （原） 南匯區域總體規劃實施方案》 （2008～2020），《浦東新區總體規劃暨土地利用總體規劃》 （2017在編） （以下簡稱“新區總規”） 弱化形式上的功能分區概念，通過分解關鍵指標對各鎮統籌發展起指引作用，高效落實全市總規要求。

2.2 人口規模屬于中型城鎮圈，未來還有人口導入空間

上海的郊區是未來應對超大城市發展不確定性，實現彈性發展的重要空間。按照人口規模劃分，祝橋—惠南城鎮圈屬于中型城鎮圈。根據2010年六普人口數據，祝橋—惠南城鎮圈常住人口規模約68萬人，戶籍人口占比約62%，外來人口占比約38%，常住人口密度為0.16 萬人/km2。城鎮圈內部各鎮人口規模差異較為顯著，其中祝橋、惠南鎮人口規模超過20萬，宣橋、新場、大團及老港鎮人口均低于20萬，且外來人口比重均高于50%。根據新區總規對于本城鎮圈的人口規模要求 （80萬人），且相較中心城周邊地區人口密度，本城鎮圈還有一定人口導入空間。未來國內機場的中長期需求將支撐城鎮圈內浦東機場客流量持續提升，并影響城鎮圈內的人口進一步集聚。

人口分布方面，各城鎮沿主要區域交通設施形成滬南公路城鎮帶和川南奉公路城鎮帶，人口分布也隨之形成以惠南鎮為中心的“十字”發展結構。對比第五次人口普查和第六次人口普查人口密度，祝橋—惠南城鎮圈十年間人口密度也是沿主要的交通廊道，即滬南公路和川南奉公路有明顯擴張。惠南鎮在失去了南匯區區域行政中心地位之后依靠已建設施和城鎮規模慣性，人口密度持續提升，依然在實際上承擔了區域中心的職能。

2.3 土地城鎮化發展階段清晰，承載多處高等級基礎設施

祝橋—惠南城鎮圈土地城鎮化過程階段顯著，根據土地的城鎮化程度和建設用地的分布情況可對城鎮圈土地使用情況劃分為三個階段。第一階段是傳統鄉鎮主導下的自由發展階段 （1990～2000年）。建設用地主要集中在惠南鎮鎮區和宣橋鎮鎮區，沿滬南公路和川南奉公路零星分布，用地類型主要是居住用地和少量工業用地。第二階段是用地快速城鎮化發展階段 （2000～2010年）。城鎮圈范圍內新增多處重大交通、市政基礎設施，包括浦東機場和老港垃圾處理廠等國家級、市級重要基礎設施。另外，由于產業發展和人口城鎮化的需求，城鎮建設用地量大幅提升，在原有建設用地范圍周邊新增了大量產業用地和高等級教育設施用地，形成南匯工業區、機場臨空工業園、南匯大學城、上海野生動物園等功能集中的板塊。第三階段是建設用地填充式發展 （2010年至今）。隨著交通設施網絡的進一步完善，尤其是16號線軌道交通的布局與開通，城鎮圈內的建設用地量進一步上升，布局沿交通走廊和軌交站點進一步集聚。1997、2006、2015年城鎮圈現狀土地使用如圖2所示。

圖2 1997、2006、2015年城鎮圈現狀土地使用圖

2.4 公共活動中心能級差距較大，公共開放空間品質整體較差

公共活動中心是反映人類城市活動的核心地區，能反映城市發展的特征。公共中心的組成不是單一的個體，而是一個多層級的體系。城鎮圈整體上呈現出以惠南鎮區強中心，以祝橋、新場多社區為弱中心的空間分布格局。由于惠南鎮曾是南匯區的主要公共活動中心，因此集聚了大量高等級公共服務設施。另外，2015年祝橋—惠南城鎮圈綠地率只有4.55%，人均公共綠地面積不足2.13 m2。城鎮圈內公園等開放空間建設嚴重不足，重要的公共空間分布不成體系，影響本地區的城市空間品質。同時，生態空間內較高比例的建設用地使生態廊道的生態功能下降，造成區域生態空間阻隔。

2.5 綜合交通體系完整，高等級交通設施對城鎮空間割裂嚴重

祝橋—惠南城鎮圈內基本形成以軌道交通、高速公路、主干道、快速路為主體的交通網絡體系。現狀軌道交通配置較為薄弱，與中心城呈盡端式聯系，與規劃綜合交通樞紐及各級區域樞紐間的網絡聯系不足，且軌交站點覆蓋率較低。根據2017年地鐵運營數據，研究范圍內現有地鐵線路3條，地鐵站7座，軌交站點15分鐘步行圈覆蓋范圍占城鎮圈總面積的2%，低于浦東新區的20%平均水平。高/快速路方面現狀已經完成四橫四縱的路網體系，但城鎮之間的聯系主干路建設較為滯后。受制于高快速道路地面段敷設形式，城鎮空間割裂嚴重。

3 城鎮圈空間發展引導策略

3.1 構建組團式城鎮圈，確立祝橋、惠南雙中心體系

祝橋—惠南城鎮圈是浦東中部地區的重要組成部分，借助具有戰略發展意義的浦東綜合交通樞紐和便捷的城市交通，聯動周邊城市功能板塊，加快城鎮圈整體發展，打造地區經濟發展戰略支點。打造以中心鎮為核心的組團式城鎮圈，憑借浦東綜合交通樞紐的發展條件，大力提升祝橋鎮城鎮功能定位，改變惠南鎮在城鎮圈中唯一的核心地位，著力培育祝橋—惠南雙中心體系，其中，祝橋鎮以世界級交通樞紐的配套功能為主，惠南鎮重點兼顧區域的生態宜居功能。加強滬南公路城鎮帶和川南奉公路城鎮帶的建設，注重培育特色小城鎮，統籌配置公共服務資源，加強城鎮圈內部交通聯系。

3.2 完善高等級公共服務設施功能布局

為滿足差異化的公共服務配套需求，配置多層次、特色化、高品質的設施，設置地區級—鎮級—社區級公共中心。地區級公共中心為祝橋綜合樞紐服務中心和惠南城鎮生活服務中心，其中，祝橋綜合樞紐服務中心將承載全球城市核心功能，加強面向樞紐服務人群的具有影響力的高能級公共設施建設，惠南城鎮生活服務中心將承載區域公共服務中心的職能導向，加強為中部城鎮帶服務的市區級公共服務設施；鎮級公共中心為新場鎮中心、宣橋鎮中心、大團鎮中心、老港鎮中心以鎮級公共中心為核心，形成完善的文教體衛設施體系，促進各類資源的集聚和共享；社區級公共中心應根據各鎮居住組團布局合理配置，結合軌交站點構建社區生活圈，實現社區級公共服務設施均等化配置，針對居住、科研、商務、產業等不同類型社區，建立差異化配套服務，細化社區設施配置要素和標準。祝橋—惠南城鎮圈公共活動中心分布圖如圖3所示。

圖3 祝橋—惠南城鎮圈公共活動中心分布圖

3.3 強化核心樞紐輻射功能，加強組團間環線聯系

祝橋—惠南城鎮圈憑借優越的既有交通條件，建設高等級的綜合交通樞紐與完善地區內部的環線聯系。一方面，以浦東國際空港、鐵路上海東站為核心載體，著重建設功能完備、國際一流的現代化大型綜合交通樞紐。另一方面，強化交通網絡支撐，加強與主城區、川沙副中心、南匯新城等的交通聯系。建立城鎮圈內部及周邊組團的區域性公共交通系統和快速路系統，新增局域線的研究建設，規劃城際、市區、局域線組成均衡布局的公共交通網絡和站點。

3.4 構建融入區域基底的生態體系結構，豐富藍綠相融的公共開敞空間

堅持生態底線，保護生態廊道，提升土地資源承載能力與環境容量。結合195、198產業地塊轉型，在城鎮圈內構建多層次的公園休閑體系及郊野公園體系，加強生態修復，促進水、田、林等環境綜合整治，打造宜居城鎮圈。依托天然河道、防護林帶、農田等資源形成“一橫一片多廊”的生態網絡空間。強化骨干河道的保護與管控，整理修復骨干河道水體，以水系和濱水綠帶共同形成的開放空間網絡作為滲透各功能區塊的“毛細血管”，加強濱水地區的可達性，提升濱水地區活力。