杭州“擁江發展” 視野下的區域產業協調研究?
——以淳安為例

葛彩虹 邵全勝

提 要： “擁江發展” 是杭州發展的重大戰略。 “一湖秀水、 滿目青山” 是杭州淳安縣的資源稟賦， 特別是千島湖配水工程實施后， 如何在保護秀水中實現淳安的發展， 是“擁江發展” 行動中迫切需要解決的實踐問題。 課題組以“擁江發展” 視野下的區域產業協調發展為主題， 奔赴杭州市擁江辦以及淳安、 桐廬、 富陽、 蕭山等地的區市縣擁江辦、 產業辦、 經信委等各部門進行了座談、 訪談和實地考察， 分析淳安縣在“擁江發展” 中的戰略機遇和當前產業發展面臨的重大挑戰， 提出明確淳安的功能定位、 打造杭州都市的大花園， 明確淳安的發展邊界、 打造多規融合的示范區， 增強淳安的保護合力、 建設共抓保護的新機制， 增強淳安的發展動能、 建設城鄉統籌的新樣板等在高標準保護中實現產業的高質量發展轉變的四方面意見和建議。

錢塘江（包括錢塘江、 富春江、 新安江， 下同） 是杭州的黃金水道， 沿江區域是杭州最具發展活力和發展潛力的地區。 “沿江發展” 和“跨江發展” 在每個時期充分地承擔其自身的歷史使命， 隨著“創新、 協調、 綠色、 開放、 共享” 五大發展的理念深入以及杭州城市空間的實際情況， 統籌協調沿江各類要素資源的內涵式發展， 從“跨江發展” 躍升“擁江發展”， 已然成為新時期杭州城市發展的新要求。杭州城市從“沿江發展” 到“跨江發展”， 再到“擁江發展”， 整個城市空間正從“三面云山一面城” 向“一江春水穿城過” 嬗變。 在推動這場嬗變的過程中， 區域產業的布局和發展是最核心的內容和支撐。 以“擁江發展” 視野下的區域產業協調發展研究為專題組織開展調研， 赴市擁江辦以及淳安、 桐廬、 富陽、 蕭山等地的擁江辦、 產業辦、 經信委等各部門進行了座談、 訪談和實地考察。 淳安位處杭州西部，是全省26 個加快發展縣之一， 也是杭州地區唯一一個加快發展縣。 “一湖秀水、 滿目青山” 是該縣的資源稟賦， 特別是千島湖配水工程實施后， 如何在保護中實現上游淳安的發展， 是“擁江發展” 行動中迫切需要解決的實踐問題。

一 淳安在“擁江發展” 中的戰略機遇

杭州“擁江發展” 戰略／行動的提出， 核心要義是在加快建設“獨特韻味別樣精彩世界名城” 和打造“展示新時代中國特色社會主義的重要窗口” 中， 貫徹落實“創新、 協調、 綠色、 開放、 共享” 五大發展理念。 且推進“擁江發展” 的前提是“堅持生態優先、 全域統籌”， 在堅持突出重點區域的同時， 要堅持“13 個區縣（市） 一盤棋”。 這些重大決策， 必將給淳安縣域的保護與發展帶來重大的機遇及強大的外力。

（一） 共抓保護的機遇

杭州市委十二屆四次全體（擴大） 會議報告指出， “錢塘江是浙江和杭州的‘母親河’， 是杭州生態文明建設和城市發展的軸帶”。 懷抱千島湖的淳安地處錢塘江的上游， 再加上千島湖配水工程的實施， 千島湖的一湖秀水將直接成為杭州生態文明建設的重點和城市發展的重大資源。 為此， “共抓大保護、 不搞大開發” 將在全流域得到深入貫徹， 而淳安是杭州西部的重大生態屏障， 在“擁江發展” 行動中， 下游合力“共抓” 千島湖保護的意識和推動力度必將進一步增強， 合力與淳安“共抓” 大保護的機制也必將在“擁江發展” 中快速形成。

（二） 產業互興的機遇

淳安是大杭州的一部分， 沒有淳安的高水平小康就沒有全市的高水平小康。 生態保護是淳安的根本要務， 同時市委、 市政府對淳安的經濟發展也一直高度重視。前幾年實施的“交通西進” “旅游西進” 等重大舉措， 給淳安的經濟社會發展帶來了巨大變化。 隨著“擁江發展” 行動的推行， 錢塘江兩岸重點區域的產業布局將會發生重大調整， 其溢出效應及淳安的資源稟賦， 必將給產業資本及淳安帶來發展的重大機會， 與錢塘江重點區域形成產業互聯互補互興的格局。 如區域旅游、 生態智造、 文化創意、 生態農業、 休閑農業、 健康養生、 度假養老、 會議會展、 企業總部等都會給淳安帶來聯動發展的機遇。

（三） 鄉村振興的機遇

“深鎖大山看金山”， 對外交流不便是制約淳安鄉村振興的重要因素之一。 隨著“擁江發展” 大杭州交通圈的建設， 特別是杭黃高鐵的即將開通、 千黃高速的開工建設、 杭淳開高速的規劃建設， 以及杭州城西機場、 城西高鐵站等交通的規劃建設，將大大改善淳安對外的交通通達條件， 再次縮短淳安融入杭州大都市的時空距離，淳安的區位條件將進一步得到改善。 這將為淳安推進以產業、 人才、 文化、 生態、組織振興為主要內容的鄉村振興提供良好的軟環境支撐， 有利于吸引更多的在外鄉賢回歸農村、 吸引更多的城市游客來到農村、 吸引更多的創業資本進入農村， 這些必將為淳安加快打造鄉村振興示范區提供重大機遇。

（四） 共美共富的機遇

杭州市委、 市政府在“擁江發展” 戰略中專門強調， 要堅持和深化區縣協作、聯鄉結村、 結對幫扶等城鄉融合發展機制， 推進科技、 人才、 現代服務業、 文創、旅游、 交通“六大西進”， 形成“以東帶西”、 融合發展的城鄉一體共富共美新格局。 市委、 市政府的這一系列決策部署， 是對五大發展理念的具體實踐， 特別是對推進淳安的協調發展， 實現發展成果共享， 達到共美共富， 明確了具體的實踐載體和舉措， 為淳安在環境秀美的基礎上實現縣域群眾更多的幸福提供了重大機遇。

二 當前淳安產業發展面臨的重大挑戰

（一） 更高標準的保護

“一湖秀水” 是淳安的生態之魂， 也是淳安“擁江發展” 的本質所在、 責任所在。 特別是隨著千島湖配水工程的實施， 千島湖又成了杭城的重要飲用水源地。 不論是從社會的關注度出發， 還是從其功能的變化出發， 淳安對“一湖秀水” 的保護都應當堅持更高標準， 應當成為淳安奮進新時代的新擔當。 而對“一湖秀水” 的保護又是一個區域的系統性工程， 保護和管理的體制、 機制、 方式、 舉措等都需要在新的工作歷程中不斷地加以創新和持續推動。

（二） 期盼發展的群眾

淳安目前還是全省26 個加快發展縣之一， 也是杭州地區唯一一個加快發展縣。根據表1， 2017 年， 淳安縣共實現地區生產總值255.7 億元， 人均55496 元， 是杭州市人均地區生產總值（134607 元） 的41.22%； 淳安城鎮居民人均收入40269 元，是杭州市城鎮居民人均收入（56276 元） 的71.56%； 淳安農村居民人均收入17721元， 是杭州市城鎮居民人均收入（30397 元） 的58.3%。 同時， 全縣教育、 衛生等公共服務和保障水平與其他縣市的水平還有較大差距， 當地群眾求發展、 盼發展、快發展的愿望十分迫切。

表1 淳安、 杭州部分經濟指標

（三） 發展要素的限制

首先是發展空間要素限制， 即發展的空間平臺要素限制。 淳安雖有4427 平方千米的廣闊地域， 地域面積相當于一個嘉興地區， 是浙江省地域面積最大的縣， 但“八山半田分半水” 是對淳安土地資源的形象描述， 573 平方千米的千島湖就鑲嵌在淳安的中心腹地。 這些特殊的地形加大了淳安用地空間的難度。 特別是21 世紀初曾將淳安100%的陸地劃入了飲用水源保護區范圍， 經過2015 年的局部調整， 目前仍有97.95%的陸地屬于飲用水源二級保護區范圍， 按新修改的《水污染防治法》 規定， 飲用水源二級保護區屬于禁止建設區。 合理處理保護與發展的關系， 劃定合理發展空間是推進淳安產業發展的現實問題。 其次是市場主體要素限制。 淳安不僅市場主體少， 上規模的市場主體更是少之又少， 且縣域民間資本受發展積累的影響，也沒有大的活力， 引入外來資本或市場主體進入淳安發展的難度相比其他地區更大。再次是人才要素限制。 淳安有46 萬戶籍人口， 但流出的有13 萬多人， 這些流出的大多是年輕人或創業的骨干， 也是高學歷者。 再加上人才競爭日趨激烈， 淳安吸引、留住人才的難度也會進一步加大。 最后是區位條件要素限制。 雖然這些年來淳安的交通條件得到巨大改善， 但無論如何淳安都是離杭州最遠的縣域， 且其相鄰周邊縣域的經濟發展也不能為其帶來大的輻射作用。 另外， 淳安縣域內部鄉鎮與村之間的道路等級還相對較低， 對鄉村振興和全域旅游等產業的發展存在一定程度的影響。

（四） 財政保障的壓力

淳安縣2017 年全縣財政總收入只有30.91 億元， 地方稅收只有17.27 億元。 而據該縣環保部門測算， 今后每年對以千島湖水環境為重點的環境保護投入需達到10億元以上， 縣內公共基礎設施、 教育衛生等公共服務和民生保障又需要實現快速提升， 也必須加大財政投入。 既要強保護， 又要保民生， 還要搞建設， 其財政的自我保障壓力巨大。

三 共推淳安保護與發展的意見和建議

在推進“擁江發展” 中， 保護是淳安的第一責任， 發展也是淳安的第一要務。千島湖的保護需要共同的努力， 淳安的發展也需要共同的關注。 在共推淳安保護與發展過程中， 根據其所面臨的機遇和挑戰， 建議可通過“兩個明確” 來實現“兩個打造”， 通過“兩個增強” 來實現“兩大建設”， 以加快淳安實現共美共富的進程。

（一） 明確淳安的功能定位， 打造杭州都市的大花園

從歷史進程來看， 千島湖的功能變化有三個時期。 第一個時期是從新安江水電站建成到20 世紀80 年代初， 這個時期千島湖的功能主要是水庫功能。 第二個時期是從20 世紀80 年代初到21 世紀初， 千島湖的功能除水庫功能外， 增加了旅游功能。 第三時期是21 世紀初以來， 由于多地發生水環境問題， 水資源保護越來越被重視， 千島湖更多地發揮了水資源保護功能。 淳安全域面積有4427 平方千米， 千島湖占其中的573 平方千米。 在當前創新、 協調、 綠色、 開放、 共享五大發展理念的指引下， 循環經濟、 生態產業不斷涌現， 在保護下實現發展不僅成為可能， 也越來越成為發展的自覺。 因此， 對擁有一湖秀水的淳安， 不僅要強調其水資源的保護功能，也應充分發揮其廣闊地域的生態資源優勢， 把淳安打造成杭州的大花園。 以“大花園” 為功能定位， 既不降低保護要求， 也可謀劃淳安的產業發展， 實現生態與產業的有機融合， 讓淳安這個全省最大的山區縣培育出更多新型業態， 產出更多的生態產品， 創造出更多的生態價值， 讓這“大花園” 里既有醉人的秀水， 又有迷人的鮮花， 讓綠水青山真正成為金山銀山， 使淳安成為兩山理論的最大實踐區。

（二） 明確淳安的發展邊界， 打造多規融合的示范區

千島湖是國家級風景名勝區、 國家森林公園、 飲用水源保護區、 省級旅游度假區等， 并有專門的規劃。 同時， 淳安又是個建制縣， 千島湖水域是淳安縣域的一部分， 除因千島湖而有的專門規劃外， 還有縣域總體規劃、 城鎮建設規劃、 村莊建設規劃、 旅游發展規劃、 土地資源利用規劃、 生態保護規劃等。 這些規劃在空間上相互交錯， 內容各有側重， 實踐中也出現了一些操作矛盾， 給保護和發展在空間利用上帶來了不同意見。 要厘清這些規劃在空間落地落位上的邊界， 就必須實行多規融合， 這也是處理好淳安保護與發展問題的關鍵所在。 這項工作黨中央、 國務院已有部署， 省市也在組織實施， 因淳安具有廣泛的代表性， 建議能將淳安作為杭州地區多規融合的試點縣， 通過對淳安的多種規劃進行深度融合， 明確淳安發展的空間邊界和具體舉措， 讓該保護的地方嚴格保護， 可發展的地方實現生態發展， 把淳安打造成為多規融合的示范區。

（三） 增強淳安的保護合力， 建設共抓保護的新機制

淳安是杭州“擁江發展” 的生態屏障， 千島湖水資源更是“擁江發展” 的資源保障。 一湖秀水流入杭城， 必將增添杭州的城市魅力和別樣精彩。 千島湖水資源的保護， 既是淳安當地應擔當的責任， 同時也需要上游安徽相關地區的共同努力和錢塘江下游地區的合力支持， 這些既是“擁江發展” 的內容， 也是落實共抓大保護、不搞大開發的具體要求。 為更好地落實這些方面的要求， 有必要結合當前實際， 加快推進千島湖保護及資源利用等方面的體制機制創新。 如千島湖的保護管理協調機制， 特別是千島湖配水工程實施后， 建議建立省級層面的區域協調管理機制， 以協調與上游、 與防洪、 與發電等的各種關系； 探索建立水資源使用與資源保護的價值轉換機制（即實現生態資源的價值化）； 完善建立淳安及千島湖生態共保的財政投入機制； 建立產業發展與生態保護的獎懲激勵機制等。 建議將這些方面的內容納入“擁江發展” 行動的具體計劃， 逐項進行探索研究和創新突破， 通過建設共抓保護的新機制， 進一步提升生態的價值觀念， 增強千島湖的保護合力。

（四） 增強淳安的發展動能， 建設城鄉統籌的新樣板

學習國家東、 西部精準幫扶經驗， 建議制定推進科技、 人才、 現代服務業、 文創、 旅游、 交通“六大西進” 的具體行動方案， 明確目標要求和推進舉措， 建立考核獎懲制度。 在行動方案中， 要繼續重視對淳安內外交通的改善， 建議將“輕軌”規劃到千島湖鎮， 進一步縮短淳安與杭城的時空距離， 真正完善淳安融入都市的交通方式； 要繼續重視對淳安通村公路的等級改善， 改善淳安廣大鄉村實現振興的交通安全環境； 要突出加強對淳安生態產業發展的扶持， 將環境消耗低、 空間占用少的適宜產業向淳安梯度轉移， 通過多種形式的合作， 支持并帶動淳安農村發展生態農業產業、 休閑度假產業、 健康養生產業、 文化創意產業、 會議會展產業、 高品質水產業等， 加快淳安鄉村振興步伐； 要繼續支持淳安異地發展， 為淳安創造更多的發展平臺； 要重視對淳安教育衛生事業的支持， 將其納入城鄉統籌發展的重要內容，在設施改善、 人才下沉方面繼續予以大力支持； 要重視淳安的社會統籌能力， 將淳安基本養老和基本醫保納入全市統籌， 增強淳安的社會保障能力， 增強淳安人民的幸福感、 獲得感、 安全感。 以淳安為實踐， 建設杭州地區城鄉統籌的新樣板。

總之， 貫徹五大發展理念， 推進“擁江發展”， 是杭州加快建設“獨特韻味別樣精彩世界名城”、 打造“展示新時代中國特色社會主義的重要窗口” 的重大舉措，相信在這一大背景下， 千島湖的水會更綠， 淳安的山會更青， 淳安的人民會更幸福，淳安的未來生態也會在錢塘江這條巨龍上煥發出金色的價值光芒。