國土空間綜合管理業務框架下的測繪地信工作

◎ 自然資源部測繪發展研究中心主任 陳常松

機構改革之后，中央對自然資源管理的要求非常明確，那就是“兩統一”。第一個“統一”是統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，強調的是要發揮市場機制的作用，把自然地理要素變成有經濟價值的自然資源，把它投入到工業生產系統中去。

第二個“統一”是統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。在第一個“統一”里，開發利用自然地理要素并不是想干什么就干什么的，要有規矩，這個規矩由什么決定呢？是一個國土空間，是一個“盒子”，所有的自然地理要素都在“盒子”里，要處理好自然資源要素跟要素之間的相互關系問題，相互之間不能打架。自然資源要素和要素之間的相互關系，再加上人類活動，就是國土空間。

自然資源部出的課題是自然資源管理定位與任務，我們把報告題目改成了國土空間，實際上自然資源管理跟國土空間治理是一回事。從自然資源角度來講，土地、礦產、林草是資源，但是從國土空間治理角度來講，就是土地政策、礦產政策、林草政策、測繪業務，角度不一樣，但對象是一樣的。至于測繪，它隸屬于自然資源管理和國土空間治理的框架，是治理體系、治理工具的其中之一。研究自然資源管理框架下測繪地理信息工作的本質要求，就是要研究測繪工作和土地、礦產、林草不同業務之間形成的一種相互配合、相互協調的工作關系。研究思路首先是要明確國土空間的含義，其次是理解國土空間綜合治理體系。接下來，我們從國土空間治理的要求和測繪業務特點來介紹測繪在自然資源管理工作中的定位和作用。

一、國土空間綜合治理

（一）思想基礎：山水林田湖草是一個生命共同體

關于國土空間的問題，還要回到習近平生態文明思想。習近平總書記把生態文明上升到人類文明形態的高度,提出“生態興,則文明興 ；生態衰,則文明衰”，科學概括了生態文明的主要內涵,即新時代推進生態文明建設的“六項原則”：“堅持人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“良好生態環境是最普惠的民生福祉”“山水林田湖草是生命共同體”“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”“共謀全球生態文明建設”。這“六項原則”構成了習近平生態文明思想的理論內核,是新時代推進生態文明建設的根本遵循。與國土空間有最直接關系的，就是“山水林田湖草是生命共同體”。

2013年11月9日，習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”把山水林草湖草之間的關系上升到命脈的角度，細細揣摩這個含義是非常有味道的。

山水林田湖草是一個生命共同體，首先意味著山水林田湖草等自然資源要素是有生命的，是運動的，而且不同自然資源要素的運動有各自的規律。這是“兩統一”中第一個“統一”的理論基礎。從要素角度來講，要把握研究各個自然資源要素的運動規律，而不單單是通過市場機制的手段把自然資源要素變成自然資源。其次，之所以叫生命共同體，是因為山水林田湖草各個生命體之間存在著相互聯系、相互影響、相互作用的關系，而這種“關系”的運動也是有規律的，我認為這是“兩統一”中第二個“統一”的基礎。

從這點理解的話，什么叫國土空間？自然資源要素和自然資源要素之間的相互作用關系構成了自然生態，也就是生態系統。自然生態和人類的開發利用活動構成了國土空間。

國土空間所蘊含的生態價值和經濟價值是統一的。一個區域內所有的自然資源要素及其相互作用、相互影響關系共同構成該區域國土空間——這一國土空間首先具備生態價值；人類的需求及技術的發展促使人類不斷開發國土空間，這一開發過程的實質是逐步使生態價值變為經濟價值。保證這一鏈條符合、順應、尊重大自然規律就是自然資源管理工作的核心任務。

（二）國土空間綜合治理的要求

國土空間綜合治理或者叫國土空間綜合管理，實際上是對自然資源要素進行管理，對自然資源要素之間的相互關系進行管理，對人類的開發利用活動進行管理。在新的自然資源管理體制下，國土空間綜合治理有兩個重要特點，一是統籌地上國土空間和地下國土空間的管理，二是統籌陸地國土空間和海洋國土空間的管理。為什么把這個列出來？因為海洋和陸地過去是兩套管理制度，各行其道，而國土空間管理是不能把陸地和海洋割裂開的。

（三）國土空間治理體系現代化路徑

自然資源部強調，自然資源管理要精準化管理，這意味著國土空間治理體系建設要有一個現代化過程，這個過程有兩個，一是不斷信息化，二是業務融合。

第一，不斷信息化。不管是測繪領域還是自然資源領域，信息化工作都是從上世紀七八十年代開始的。發展到目前，自然資源領域的信息化工作做得不錯，不同自然資源要素管理的支撐技術逐步完成技術轉型 ；管理方式、管理模式發生顯著變化，逐漸形成一種現代政府管理模式，即“前店后廠”。

什么叫“前店后廠”？一個是業務建設，一個是政府對社會開展的政策制定、日常管理等一系列管理工作。“前店”涉及平臺建設，提高審批、行政許可等工作的效率，加強電子政務建設。“后廠”是充分利用網絡技術和地理信息技術來提高數據獲取、處理和數據建設應用的水平和能力。國土空間治理現代化就是進一步充分應用信息技術、智能技術，促使“前店”“后廠”更加無縫銜接，并促使“前店后廠”涉及的各業務環節更加智能化。

那么，自然資源管理工作和過去的測繪地理信息工作有什么區別呢？原來的測繪地理信息工作沒有“前店”，沒有行政管理工作。而自然資源管理工作則是在前期業務工作研究的基礎之上，附著了大量的政府決策層，包括行政審批等一系列工作，都是在業務工作的基礎上開展的。

信息化時代，“后廠”不管是土地、礦產、海洋，還是地質、測繪等業務工作，在技術上是一樣的，都是數據獲取、處理、管理和應用。區別無非是原來我們提供給整個社會使用，現在是提供給“前店”的政府決策部署使用。那么，測繪在自然資源管理中到底起到什么作用？ 實際上測繪就是一個核心技術地位。

自然資源機構和職責整合完以后，所有業務都結合在一起，測繪工作有自己的特點和長處。我們強調標準化，測繪整個空域流程都非常標準：到哪里收集數據，以什么形式收集，用什么工具記錄等等，在技術規定中都有明確要求，這對精準化的自然資源管理非常有用。跟其他業務相比，我認為這是測繪工作無可比擬的一個重要優勢，在整個自然資源管理中將會發揮極大的作用。

第二，業務融合。以前國土業務工作對應的是土地資源管理，海洋業務對應的是海洋管理，這中間的聯系是非常弱的。現在機構改革順應信息化發展的趨勢，從體制上把土地、測繪、海洋、林業、草原等業務板塊整合在一起，不斷加快完善“前店后廠”工作格局。從理論上來講，如果這些業務板塊實現了深度融合，那么“前店”的政府決策、各種各樣的審批行為，與過去相比會發生巨大變化。

業務融合是在統一規則的基礎上，區分不同業務板塊在國土空間治理中的比較優勢，進一步明確各業務板塊在綜合治理中的重要任務，并形成各業務板塊相互支撐、相互銜接的自然資源和國土空間管理整體業務格局。我認為把這三條搞清楚，就會有效解決測繪如何服務自然資源管理這個問題。

業務融合的具體內容主要有三項工作。第一，制定統一規則。融合是要有共同規則的融合，不是你說你的話，我說我的話。統一的規則有三條：一是法律法規。目前《測繪法》《土地管理法》《礦產資源法》等法律法規肯定是有矛盾的。二是政策文件。三是技術標準。自然資源部正在統一分類體系，分類體系是最基本的技術標準，如果分類體系不一致，業務融合就難以實現。

近期，自然資源部調查監測司從業務融合角度提出了“六個統一”，即統一組織開展、統一法規依據、統一調查體系、統一分類標準、統一技術規范、統一數據平臺。把這“六個統一”進一步細化，我認為就能夠解決業務融合前期的統一問題。

第二，要統一話語體系。不同的學科有不同的話語體系，要想實現業務融合，話語體系必須要統一。比如，地質學、地理學、資源學、海洋學等不同學科所特有的話語體系語義交叉，相互之間存在誤解等不協調問題，這是對同一事情看法不同等問題產生的根本原因。要解決這個問題，就要仔細考察地質、測繪、海洋等學科所特有的話語體系的異同，并在去偽存真、揚長避短的基礎上逐步形成統一話語體系。

第三，要根據自然資源管理各業務專長，進一步明晰不同業務板塊間的工作邊界，避免重復建設現象。

二、國土空間綜合治理視野下的測繪業務特點

（一）測繪的定義

從國土空間角度來看，測繪到底是一項什么工作？

首先，測繪工作是研究空間的，我們生活在這個地球上，地球的空間是什么？這是測繪工作在做研究。這個研究角度從哲學來講，就是時間和空間，研究的是最基本的存在形式間的定義，不是研究地理空間。測繪是研究哲學上的時間和空間的學科，我是這么理解的。

時間的研究，國家授時中心把全世界的時間、中國的時間統一起來，把日常生活對時間的要求解決了。那么空間是三維、四維的，比較復雜，怎么研究？這確實是整個測繪工作最基本的任務。

具體研究的是兩個問題。第一個是確定960萬平方公里這個國土上任何一個事物或者現象的位置，這也是測繪工作的第一個基本任務。你得為每個人確定出所在位置，不能糊里糊涂地說我不知道我在哪兒，那是不行的。第二個是研究我和你的空間關系。舉個例子，“我在你的西北方向”，這句話到底什么意思？我覺得這是測繪工作最基本的兩個任務。

《測繪法》所稱測繪是指對自然地理要素或者地表人工設施的形狀大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述，以及對獲取的數據、信息、成果進行處理和提供的活動。一個是對象，一個是要素，實際上測繪最基本的問題就是這兩條。

（二）測繪工作內容

怎么定位？第一，要建立并維護測繪基準。《測繪法》第九條規定：“國家設立和采用全國統一的大地基準、高程基準、深度基準和重力基準，其數據由國務院測繪地理信息主管部門審核，并與國務院其他有關部門、軍隊測繪部門會商后，報國務院批準。”我們要確定平面位置，即大地基準，要確定高程位置、深度位置、重力上的位置，每一步都有位置，這是測繪工作對于每一個人、每一個現象都要確定的四個位置，而我們要給出確定位置的辦法，這就是最根本的基準。

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第二，要建立并維護空間定位系統，即坐標系統。坐標系統和基準是逐漸往外延的，目的就是為了能確定出每個人的位置，這是測繪工作的第一個任務。

第三，要建立并維護基礎地理信息數據庫。測繪工作的第二個任務是空間關系，怎么樣確定我和你之間的空間關系？那就要利用基礎地理信息數據庫。為什么《測繪法》第二十四條規定，“建立地理信息系統，應當采用符合國家標準的基礎地理信息數據”？因為符合國家標準的基礎地理信息數據規定了國土空間中事物或者現象之間的基本空間關系定義，是處理任何事物或者現象之間空間關系的根本依據。

第四，制定并實施具體測繪活動的技術標準和行動準則，培育測繪地理信息衍生服務。光靠前面三項內容實際上確定不了現象的絕對位置，也確定不了現象間的相互關系。下一步，測繪部門要制定規則，也就是通常所說的技術標準，或者說我們通過制定一系列標準來形成其他一系列測繪工作，包括界限測繪、不動產測繪、工程測繪等等，所有這些工作都是為了確定位置或者確定空間關系。比如工程測繪，建房子時要確定房子里的所有位置，否則房子沒有辦法建。制定出統一規則之后，大家都要遵守這個規則，所以測繪還有一個很重要的工作就是管理。測繪的行政管理工作就是對技術標準進行管理，要嚴格執行標準，要監督執行。

（三）測繪業務特點

長期以來，測繪形成了一系列業務特點，我覺得在整個自然資源領域比較的話，測繪確實有長處。

第一，有較強的數據意識。數據意識很重要，大數據時代，沒有數據意識注定是要失敗的。測繪確實有較強的數據意識，我們建數據庫，擁有數據處理，特別是地理信息數據獲取處理及分發的技術優勢。

第二，有較強的技術創新意識。測繪地理信息行業是最早成功將衛星遙感、衛星定位、地理信息系統技術業務化應用于實踐，并實現測繪地理信息數字化、信息化的行業，為其他領域信息化發展提供了借鑒。

第三，有極強的標準化和質量意識。為了不致出現失之毫厘、謬以千里的情況，測繪行業在標準化、質量、精度等方面的意識和要求極高、近乎苛刻，久而久之，幾近形成一種特殊的思維模式，這在自然資源精細化管理中的潛力是無限的。

三、測繪在國土空間綜合治理中的作用

測繪工作當前的任務是：對過去的實踐進行梳理總結，并進行理論提升，使自然資源管理中的測繪工作“顯化”，變“無形”為“有形”，從而反過來指導測繪在自然資源綜合管理中發揮更大的作用。從測繪工作的內容和特點來看，測繪在國土空間綜合治理中的作用主要有五個。

（一）歸口制定并維護處理空間關系的基本規則并把關

第一，要保證國家測繪基準和坐標系統、投影等正確應用在自然資源調查監測、國土空間規劃、國土空間用途管制、自然資源確權登記等業務中，為相關管理工作的科學性提供保障。

測繪基準、坐標系統、技術投影等是定義空間關系的基礎，這些東西如果在自然資源管理中用錯了，那就全都錯了，并且過去自然資源管理工作中肯定有用錯的地方，比如建設投資規劃和國土投資規劃肯定存在不一致，因為對空間的定義不一樣，坐標系統不一樣，永遠也合不起來。因此，從現在開始，測繪工作要對自然資源的所有管理行為是否符合空間關系的定義進行把關。

第二，對整個歷史時期形成的所有資料是不是合規，要把關。要研究制定自然資源各類業務用圖編制的統一技術標準并督促正確使用，保證自然資源管理中基本地圖、地質調查圖、空間規劃底圖及成果圖等圖件遵從統一標準，形成體系。

第三，要參與制定并管理有關技術標準。參與施行與位置有關的技術標準管理，嚴格管理地籍測繪、房產測繪等不動產測繪技術標準，參與制定并管理自然資源確權登記相關測繪技術標準。

第四，要指導生態紅線、城鎮開發邊界等規劃線、各類空間規劃區及相關管制政策的落地工作。

（二）參與或牽頭制定自然資源相關數據政策

第一，要規范數據相關工作標準，建立質量控制體系。研究建立規范自然資源數據獲取、處理、存儲管理工作程序，制定并嚴格管理數據獲取、處理、存儲管理、數據庫建設的技術規范和標準化工藝流程，明確基本技術要求，建立質量控制體系，并形成標準。

第二，要推進數據融合，建立大數據中心。加快推進不同業務板塊數據融合，推進數據標準統一，實現地質、礦產、土地、水、森林、草場、測繪、海洋等業務數據資源整合，以此實現業務整合和陸地海洋、地上地下空間的統籌，并在此基礎上研究建立自然資源領域的大數據中心。

第三，要深挖數據應用。自然資源部門擁有全國唯一的覆蓋全國的高程數據，僅僅通過對高程數據和耕地分布數據的綜合分析，就可以很容易地獲得全國25°坡度以上耕地的數量和分布，從而為自然資源部判斷耕地保護方面的宏觀形勢提供重要參考。

(三)引領自然資源領域對衛星遙感、衛星定位及地理信息技術等的業務化應用

要積極參與國家關于遙感衛星、導航衛星等的決策過程，做好衛星定位技術及航天遙感數據、航空遙感技術的推廣應用工作。

（四）發揮質量、標準優勢

借鑒測繪工作質量意識、標準意識強，質量管理體系、標準規范體系完整的優勢，圍繞自然資源調查、監測、評價、勘測、修復等系列工程、產品和服務，建立組織實施單位覆蓋全過程、全要素、分級分類的過程質量控制和質量檢查制度，建立具有授權資質的質檢機構對成果質量檢驗檢測與認證的制度，建立過程質量監督抽查和最終成果復核制度。

（五）繼續發揮測繪的基礎性、先行性作用

測繪成果一直是地質調查、土地森林等資源調查工作和空間規劃工作的基礎性支撐資料。因此，未來測繪工作面臨的新任務主要有兩個方面：

一是測繪先行，統籌陸地、海洋國土空間。要統籌海陸測繪工作，建立陸海一體化測繪基準、坐標系統和基礎地理信息數據庫，尤其是要盡快實施陸海過渡地帶——海岸帶的測繪工作。

二是測繪先行，統籌地上地下國土空間。必須發揮測繪工作的基礎性先行性作用，加快構建地上地下一體化測繪坐標系統和相應的基礎地理信息數據庫，加快施行地上地下測繪技術標準的一體化進程，為地上地下空間治理政策的統籌打下基礎。

近期，測繪工作要重點梳理規范各類自然資源歷史數據，加快完善自然資源管理相關測繪標準，抓緊建立航空遙感中心，以統籌海陸測繪為抓手，建立地上地下空間測繪一體化系統，抓緊完善測繪基準系統和基礎地理信息數據庫，以測繪工作為先導，帶動自然資源相關工作走向“一 帶一路”。