農村集體產權制度改革中的婦女權益保障

文/山東政法學院民商法學院 周玉輝

當前，我國廣大農村地區的勞動力呈現出鮮明的農業女性化趨勢。據全國婦聯統計，我國新農村建設的主力軍是婦女，已占農村勞動力的60%以上，有些地區達到70%以上。但是，受傳統觀念、婚嫁習俗、法律意識等因素的影響，農村婦女特別是出嫁、離異、喪偶等婦女群體的合法權益難以得到與農村男性平等的保障，侵害農村婦女集體成員權益的現象頗為嚴重。

積極穩妥推進農村集體產權制度改革，是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大部署，也是實施鄉村振興戰略的重要抓手。推進這項改革，關系到每一名農村婦女的切身利益和農村的社會穩定。中共中央、國務院于2016年12月26日印發并實施的《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，在農村集體經濟組織成員身份認定中，提出要“切實保護婦女合法權益”。因此，在農村集體產權制度改革中，確保農村婦女權益不掛“空擋”，直接關系到農村婦女的生存發展，關系到鄉村振興戰略的實施，關系到農村社會的和諧穩定。

農村婦女權益制度保障與實踐保障中的二律背反現象

所謂制度保障與實踐保障，是從法律的“靜態”與“動態”相結合的視角進行的體系性把握，法律在付諸實施前，只是一種書本上的法律，處于應然狀態，只有將法律真正付諸實施，才能使法律從書本上的法律變成行動中的法律，從抽象的行為模式變成人們的具體行為，從應然狀態走向實然狀態。目前我國農村婦女權益的法律保障存在一個重大缺陷，就是相關立法規定與婦女權益保障實踐缺乏實效性，甚至出現二律背反現象。盡管憲法、婚姻法、婦女權益保護法、繼承法、農村土地承包法等相關法律法規都明確規定農村婦女土地權利與男子的平等性，但是在農村基層，婦女土地權益受損并不鮮見。從法律方面農村婦女享有同男性平等的土地權益，但在農村基層，婦女土地權益很難與男性相同。

2016-2017年，全國婦聯收到婦女土地權益相關投訴8807件次，比前兩年增長182%。這表明，實施農村集體產權制度改革后，因承包地所代表的經濟利益驅使，農村婦女土地權益受到侵害的現象更為嚴重。

改革開放以來，我國已經逐步形成了以憲法、法律法規和司法解釋為主體的農村婦女權益保障法律體系。這些法律法規和司法解釋，為行政機關、審判機關處理農村婦女土地權益、集體成員收益分配等糾紛提供了法律依據。本文以法律法規和司法解釋的頒行時間為序，扼要梳理現行農村婦女權益保障的法律體系。憲法（1982年制定、2018年最新修正）第48條確立了男女平等的憲法理念，并為農村婦女權益保障的法律體系建構提供了根本法支撐。婦女權益保障法（1992年制定、2018年最新修正）第30、32、33條明確規定男女在農村土地承包、集體經濟組織收益分配、土地征收補償以及宅基地使用方面享有平等權利，且任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等婚姻狀態的變化為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。農村土地承包法（2002年制定、2018年修正）第6條規定農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權。第16條第2款則強調農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益，表明婦女享有同樣的土地承包權益。為遏制以“農戶”的名義剝奪婦女的承包經營權和土地征收補償金分配權，農村土地承包法第24條第2款新增規定：“土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入?！痹摲ǖ?1條在婦女權益保障法第33條的基礎上，進一步明確，“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地?！蔽餀喾ǎ?007年制定）第63條第2款規定了受侵害的集體成員對于集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的侵害其合法權益的決定的撤銷權。

當前的農村集體產權制度改革對婦女權益保障影響極大，導致該項改革深入開展以來農村婦女集體成員權益、土地權益糾紛激增。2016~2017年，全國婦聯收到婦女土地權益相關投訴8807件次，比前兩年增長182%。這表明，實施農村集體產權制度改革后，因承包地所代表的經濟利益驅使，農村婦女土地權益受到侵害的現象更為嚴重。在當前農村集體產權制度改革中，農村婦女合法權益所受侵害主要體現為以下幾個方面：（1）在農村集體產權制度改革工作中，集體經濟組織成員認定，屬于“農村婦女權益易受侵害的高風險環節”。由于目前立法尚無農村集體經濟組織成員身份認定的統一標準，往往導致“一村一策”，

借村規民約、民主協商等簡單“多數決”，否決出嫁、離異、喪偶等特殊婦女群體的集體成員資格。（2）試點地區之間存在“時間差”、認定標準不一致等情況，極易造成婦女集體經濟組織成員身份認定中，出現娘家、婆家“兩頭空”或“兩頭占”的現象，跨省市溝通確認更為困難。（3）根據全國婦聯委托原農業部農研中心在農村固定觀察點展開的抽樣調查，依然有30.4%的婦女姓名未被登記在農村土地承包經營權證上，有80.2%的婦女姓名未被登記在宅基地使用權證上。（4）農村地區的村民代表大多數是男性，女性無論從數量上還是氣勢上均處于弱勢地位。這種現狀導致男性對女性土地權益的剝奪或限制，很多地方的村民自治章程或村規民約濫用少數服從多數的民主原則，規定出嫁女、離婚或喪偶婦女不屬于本集體經濟組織成員，不享有本集體經濟組織的土地權益。中央黨校婦女研究中心2014年對21個省份1126名土地權益受侵害的農村婦女的調查發現，68%的婦女不能參加分配方案的表決。此外，有的以村民代表會議或村民大會決議、村委會決定或村規民約的形式，剝奪婦女的土地承包權和集體經濟組織收益分配權有的以“測婚測嫁”等理由，對未婚女性不分或少分土地；有的地方出嫁婦女特別是離婚喪偶婦女戶口被強行遷出，承包的土地被強行收回，其他與土地承包相關的經濟利益也受到損害。

農村集體產權改革中婦女權益遭受侵害的原因剖析

在農村集體產權制度改革中，農村婦女的合法權益遭受侵害的原因頗為復雜，既有男婚女嫁、婦從夫居等婚嫁習俗因素，亦有男尊女卑、從父從夫從子等傳統觀念使然；既有立法疏漏，亦有多數人的暴政。本文主要從立法疏漏、村民自治的有限性與私利爭奪的視角，剖析農村集體產權制度改革中婦女權益遭受侵害的深層原因。

（一）立法的疏漏

盡管婦女權益保障法、農村土地承包法》等法律法規和司法解釋基本建構起婦女權益保障的法律規則體系，但卻未能為農村集體產權制度改革提供足夠的法律支撐，現有立法存在諸多疏漏。

首先，農村集體經濟組織成員身份認定規則缺失。集體經濟組織成員身份確認是農村集體產權制度改革的關鍵環節，亦是農村婦女權益易受侵害的高風險環節。然而，我國現行立法未就集體經濟組織成員身份認定規則予以統一規定。農村土地承包法第69條規定：“確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定?！痹谠圏c改革實踐中，部分試點地區出臺地方法規、規范性文件等試圖解決集體經濟組織成員的認定問題?；蛴墒∪舜蟪Ｎ瘯贫ǖ胤叫苑ㄒ?，如《浙江省村經濟合作社組織條例》；或由政府制定地方性規章，如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》；或由地方政府制定規范性文件，如《天津市村集體經濟組織成員資格認定指導辦法（試行）》《貴州省湄潭縣界定農村集體經濟組織成員資格指導意見》等，為解決農村集體經濟組織成員資格確認問題提供了解決思路和寶貴經驗，但存在制定主體不一、效力位階各異等問題。集體經濟組織成員身份認定關乎公民基本權利，關乎公民的基本社會保障，不宜完全由村民自治決定。

其次，農民集體成員權利體系存有缺失，未能在農村土地承包法、土地管理法中貫徹落實。《物權法》第59條、第62條、第63條第2款以及農村土地承包法第5條第1款，集中規定了農民集體成員所享有的集體決策權、知情權、撤銷權和承包請求權，初步完成了農民集體成員權的權利配置，但權利內容仍有缺失。農村土地承包法所確立的土地承包權與農民集體成員權中的承包請求權多有混淆。

最后，既有立法未能充分考慮我國農村的男婚女嫁、從夫而居的特殊婚姻結構。盡管農村土地承包法第24條第2款新增應當將全部家庭成員的列入土地承包經營權證或者林權證等證書，以防止非法剝奪家庭成員額土地承包權和征收補償權等。但土地管理法第62條第1款確立了“一戶一宅”的宅基地分配規則，宅基地以戶為分配單位，表面上看對待男性和女性沒有差別，但事實上中國男婚女嫁的婚姻習俗導致各地的宅基地均以成年男性為分配對象，多女戶的情況下只有一個女兒可以分得宅基地。此外，農戶家庭成員之間土地承包經營權、宅基地使用權的有償流轉制度，亟待規定。

（二）村民自治的任意性

我國的村民自治是一種地域性社會自治，“村規民約大于法”的現象仍然普遍存在。農村婦女的土地權益往往受到村規民約等民間法的侵害甚至剝奪。土地資源緊缺、人地矛盾突出的地方，大多數村民為了得到更多可分配的利益，采取村民大會或村民代表會議表決的形式，剝奪出嫁女、離婚或喪偶婦女的土地權利。

此外，基于農村土地或征收補償金的經濟利益驅使，為減少利益分配的參與者，部分農村地區借助村規民約、集體經濟組織成員身份認定的民主協商制度，“合法地”剝奪再嫁女、離異女、喪偶女等的集體成員權益。

農村集體產權制度改革中強化婦女權益保障的建議

（一）建立剛柔并濟的集體經濟組織成員認定規則

雖然農村土地承包法明確規定集體經濟組織成員的合法權益不受侵犯，但集體經濟組織成員的資格如何認定沒有法律依據，這成為大多數行政、司法機關不作為或難作為的主要原因。農村集體經濟組織成員資格認定，直接關系集體經濟組織的運行，關系農民成員權的實現與保障，關系集體產權改革的推進與成果分享。但是，農村土地承包法第69條僅就集體經濟組織成員資格認定作了立法授權，但未予具體規定。

《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出農村集體經濟組織成員的身份確認的基本規則，即：依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。而就農村集體產權制度改革試點實踐來看，農村集體經濟組織成員資格確認多以戶籍標準為主，各地側重有所不同。例如，《山東省農村集體產權制度改革試點方案》（魯政辦字〔2018〕158號）細化了上述集體組織成員資格認定的基本原則，即按照“以法律法規政策為依據、村規民約為參照、民主決策兜底”的辦法，統籌做好所有村（組）各類人群的集體經濟組織成員身份確認工作。山西省臨汾市《鄉寧縣人民政府辦公室關于鄉寧縣農村集體經濟組織成員身份確認的指導意見（試行）》指出：開展集體經濟組織成員身份確認，要以農村集體經濟組織為單位，統籌考慮村民的戶籍關系、土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，兼顧各類成員群體的利益，保護婦女、兒童利益。

農村集體經濟組織成員身份認定，關涉農村集體財產制度改革深入推進和改革成果的鞏固。鑒于農村集體產權制度改革的整體規劃以及改革的緊迫性，農村集體經濟組織成員資格認定規則的立法化，宜采取剛柔并濟、逐步推進的辦法。首先，按照“擴面、提速、集成”的改革總體要求，通過1000多個試點區縣開展“全面確認集體成員身份”的積極探索，鼓勵各地從實際出發，依據現有法律法規和政策精神，制定地方性法規或政府規章，明確農村集體經濟組織成員身份認定標準，并將農村外嫁女、離異女、再嫁女等易受侵害群體作為集體經濟組織成員進行專門認定，地方政府積極指導和監督農村集體經濟組織通過民主協商確認集體經濟成員資格。農業農村部在及時收集和研判各試點地區農村集體經濟組織成員身份認定試點經驗的基礎上，合理確定政策底線，擴大試點范圍。其次，抓住研究起草農村集體經濟組織法的有利契機，通過立法對農村集體經濟組織成員資格認定的原則、程序和禁止事項進行規定，并為村民民主協商預留空間。

（二）健全集體成員權利體系

所謂農民集體成員權，為社員權，復合了身份權和財產權的屬性，是指農民集體成員基于其成員身份，針對農民集體就集體財產和集體事務管理等方面事項所享有的復合性權利。在農民集體成員權的內容方面，學者們的認識趨同，均認為農民集體成員權屬于社員權，具有自益權和共益權兩大類型。本文建議我國民法典物權編，在集體所有權部分增加專條，明確農民集體成員權的內容和行使規則。其內容主要包括集體成員的集體決策權、知情權、承包請求權、集體收益分配權、撤銷權，并確立以戶籍為核心的集體成員資格認定規則。

（三）建立健全集體經濟組織成員股權配置及財產權的合理公示

農村土地確權工作自2013年以來在全國陸續進行試點并逐步鋪開。為推動解決農村婦女土地權益受侵犯問題，相關部門經過充分調研論證出臺了《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》等，明確規定承包經營權證書載明戶主或共有人，宅基地使用權證登記所有家庭成員姓名，并制定婚嫁婦女登記辦法。農村集體經濟組織為其成員發放的股權證書，要完整體現包括婦女在內的家庭所有成員信息，實現了農村婦女“證上有名、名下有股、按股分紅”，保障了農村婦女在婚姻關系發生變化時不會無股可持，也防止重復享受股權。

在集體產權制度改革試點中要同步推進研究解決婦女不因婚嫁喪失集體經濟組織成員資格的辦法措施基礎上，要以農村土地承包法第24條第2款為模板，修改《土地管理法》第62條宅基地“一戶一宅”的分配規則，確保農村婦女土地承包權、宅基地使用權“證上有名、名下有權”的政策精神真正得到落實。