農村集體資產管理中的相關問題

文/山東政法學院 李潤澤

實施鄉村振興戰略，發展農村集體經濟，要求必須管理好農村集體資產。農村集體產權制度改革過程當中，農村集體資產是物質基礎。加強農村集體資產管理有利于完善農村社會治理體系，優化農村資源配置，維護和保障農民合法權益，促進社會和諧穩定。

我國農村集體資產管理的現狀與問題

為推進農村集體產權制度改革，我國各地進行了積極的試點改革，積累了一些經驗，涌現了一些具有借鑒意義的典型做法。例如：上海市閔行區為加強資產股權管理，健全了農村集體資產信息化監管平臺，將股權情況全部錄入平臺；建立農村集體經濟組織管理系統，將集體經濟組織、成員、股權、收益、分配、資產、土地等納入平臺，并制定配套的操作流程圖，以及退股協議書、申請書等規范樣本，促進股份權能保護走向制度化、規范化。北京市大興區重點執行了賬款章三托管、村級財務預決算和農村集體土地征收收入管理的資金監管措施；保障廣大成員對集體資源發包及集體資產處置的知情權、參與權和監督權的資產監管措施；通過對問題合同采取“法律支持、主動違約、縮短期限、提高租金、強制拆除、適當補貼”的手段，解除問題合同，保留規范合同，完善缺項及瑕疵合同的資源監管措施。天津市寶坻區指導村委會與新成立的村集體經濟組織進行了職能移交、資產移交、財務賬目移交，將成員、股權專設登記簿進行登記，健全資產臺賬、土地承包臺賬并建立了章程為主的動態管理制度。山西潞城指定司法、農經、財政、審計等部門全程參與、審核把關。司法部門負責對方案、文檔的合法性進行把關；農經、財政部門負責監督指導資產清查、資產移交等工作；審計部門全程監督，確保各個環節、每項工作對上符合政策規定，對下符合群眾意愿。并在管理運營上實行“315”做法，即“分責、分賬、分權；保運轉、保公益、保發展、保還債、保分紅；獎勵村干部”的“三分、五保、一獎勵”的管理模式。山東省昌樂縣開發了涵蓋農村集體資產股份權能改革、農村產權流轉交易管理、農村財務管理等九大功能的農村集體資產信息化管理平臺，集體資金、資產、資源、集體成員、股份量化分紅等信息全部納入平臺管理，實現了農村“三資”、集體股權、農村財務賬目等信息立體化、全方位公開。

然而，在各地區積極推進農村集體產權制度改革的同時，仍然存在許多問題導致改革難以執行。其中，各地農村集體資產管理普遍存在許多問題，造成較大的阻礙。主要體現有：

其一，資產所有權權屬不明晰。首先，清產核資應當全面清查鎮、村、組三級所有的農村集體資產。而絕大部分地區由于歷史遺留問題，村、組已經無法確定明確界限，造成小組資產由村委會統一管理，資源性資產由小組管理，經營性資產和公益性資產由村統一管理的混亂現象。甚至出現了部隊用地農民長期耕種，權屬歸于部隊但無法確權，導致政經不分，所有權虛置。其次，集體資產應當由誰代表不明確。部分地區調研當中，農村集體資產是由鄉鎮工作人員進行權屬核查并進行填寫。在資產調查表格當中多數空填，也有一部分工作人員資產填寫范圍過大。

其二，債權債務復雜，界定不清。村級歷史債務形成非常復雜，一些以村集體名義形成的債權債務長時間未納入賬面進行核算，部分債權債務已經通過村干部進行了賬外抵減折算，未納入賬務沖賬，形成呆賬、死賬。部分個人及企業欠賬因債務主體經營不善造成資金收回困難。

其三，財產價值評估不準確。各類資產的具體價值無法得到準確的評估，導致不同村之間財產信息不對稱。一方面，權屬不清原本就為財產評估增加了難度，導致部分集體資產評估價值與現實價值之間差距頗大；另一方面，財產評估不專業，直接導致了村與村、鎮與鎮之間財產價值不對等、分配資源不公平。

其四，決策程序不規范。改革地區在進行集體資產股份制改革后，借鑒公司法的章程規定進行入股制管理，但大多數村民并沒有按照預定的計劃平均持股占有并取得股息與分紅。這一方面是因為管理制度缺失，重大事項決策審議程序不夠完善。部分村鎮仍政經不分，依然以黨政領導干部總攬決定重大事項，易滋生腐敗，導致社員知情權、監督權得不到保障。另一方面，監事會職能被虛置。監事會應當成為保障集體經濟組織成員監督管理權的重要機構。而部分試點地區監事會的并沒有依據章程由非理事會成員組成，導致管理運行時“自我監督”問題。

其五，財務審計監督制度不完善。部分村鎮的經營管理、責任考核、風險控制等制度并不完善，甚至并未對集體資產經營過程當中產生的經濟事項進行賬目登記，從而導致收支不明的情況。還有部分村鎮并未委托第三方機構或者建立財務內部審計制度，導致內部財務自行審理或者財務審計監督空缺的狀況。在未審計的前提下，應當向社員進行公示的欄目即缺少了財務審計核算，導致部分資金流向不透明。還有部分村鎮會計人員執業水平能力較低，未取得執業資格證或上崗證即會計從業人員較多，僅能基本熟悉工作環境，依法處理日常事務，但對具體財務事務的處理能力欠缺，甚至有處理事務經驗化和隨意化的傾向。

其六，交易管理制度不健全。部分農村集體經濟組織在處置集體所有土地以及辦理股權抵押擔保時，資產審核完全依賴金融機構，其自身的土地資源以及經營性資產得不到有效的審核監管，導致資源浪費、土地閑置，不能獲得應有的收益。

我國農村集體資產管理的立法和政策現狀

2016年12月26日《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）指出：以“堅守法律政策底線”為基本原則之一，對于農村集體資產管理，在清產核資中應“重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。并且要及時向農村集體經濟組織成員公示，防止權利濫用，保障成員的知情權與監督權。清產核資之后，在集體所有權的行使方面應當把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。在不同層級的農村集體經濟組織成員集體當中，應當依據清產核資的最終結果，逐層逐級進行代表，嚴禁越權導致資產混亂”。《意見》還指出，“修訂完善農村集體經濟組織財務會計制度，加快農村集體資產監督管理平臺建設，推動農村集體資產財務管理制度化、規范化、信息化。”集體資產監督管理平臺的名稱在各個地區略有不同，但其功能與目的是一致的，都是為了切實維護集體成員的監督管理權。利用監督管理平臺將農村集體資產進行透明化，能夠防止侵占集體資產，防止腐敗。

各地在農村集體資產管理中，積極出臺的《條例（草案）》以憲法、民法總則、物權法、農業法、土地管理法、農村土地承包法為法律依據，尤其是針對資產管理監督方面規定非常明確。上海市松江區自2014年以來，先后制定并下發了《松江區農村集體資產管理暫行辦法》《村民委員會與集體經濟合作社分賬科目》等9個加強農村集體資產監管的文件。《上海市農村集體資產監督管理條例》第5條規定農村經濟組織應當“政經分離”，第7條確認了市、區人民代表大會及其常務委員會和鄉鎮人民代表大會的法律監督職能。第二章、第三章、第四章、第五章分別規定了理清權屬、機構設立、財產管理以及資產監督相應的解決規則。《北京市農村集體資產管理條例》第19條規定了鄉聯社、村合作社管理委員會是負責集體資產管理工作的主體，第22條規定了鄉聯社、村合作監察委員會對集體資產管理的監督職能和監督范圍。中共省委省政府《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》強調：“切實發揮監事會的監督管理作用，保障集體經濟組織成員的監督管理權。”農村集體經濟組織成立股份制后，監事會這一監督機構應當如同公司法規定的監事會一樣，監管集體經濟組織的財務及經營運行。

加強和完善農村集體資產管理的對策建議

（一）建立科學的農村集體經濟組織法人制度

首先，賦予農村集體經濟組織法人資格。農村集體經濟組織的法人地位不僅是一個法律問題，也是一個理論問題、實踐問題。民法總則第99條規定：“農村集體經濟組織依法取得法人資格。”且將農村集體經濟組織列為特別法人。對于下一步的立法，應當及時出臺《農村集體經濟組織法》，對農村集體經濟組織準確的法律概念、法律地位進行說明。這樣既可以避免部分地區將農村集體經濟組織登記為企業法人的爭議，又可以避免土地集體所有權虛置，導致改制后土地由集體所有變為企業所有。《農村集體經濟組織法》應當明確權利義務關系，維護農村集體經濟組織及其成員的權益，保證農村集體經濟組織平等使用生產要素，公平參與市場競爭。其次，應當建構起獨立的集體經濟組織法人治理結構。該法人的治理結構并不能完全依照公司法進行治理結構套用，在成立農村集體經濟組織后，應當以保證入股社員的資格權為首。在其享有實際的資格權之時，才能依照章程運行決策程序。理事會相當于公司當中的股東（大）會，履行重大事項決策職能；監事會相當于公司當中的監事會，負責對理事會以及集體資產經營管理的監督，以此保障整體機構平穩運行。最后，應當完善集體經濟組織的法人治理機制。結合各地實踐經驗，應當將委托代理理論運用到治理機制當中，即把握好村民與村民代表之間委托代理關系、村民與村委會之間的委托代理關系、村委會與鎮委托管理辦公室之間的委托代理關系。通過委托與被委托、代表與被代表，能夠使農村集體資產在清產核資后的經營管理方面穩步運行。

黨組應當建立在經濟組織之上，實行上位監管。同時建立領導負責制，按模塊分配監管任務，促進黨組監督工作。

（二）完善集體資產的產權管理制度

首先，應當對農村集體資產進行評估，評估應當委托第三方評估機構進行公正辦理。評估組成人員應當包含有豐富經驗的法學者、農經學者，并且在資產核算時能夠結合當前市場的價格進行準確核算。其次，對集體經營性資產應當一次性全部折股量化到人；對資源性資產，除確權頒證到戶的外，原則上均折股量化，不能量化的登記在股權證上；對非經營性資產（公益性資產），一般只登記產權，明確由集體統一管護。最后，應當結合試點地區經驗，建立“三字”動態管理臺賬。該動態管理臺賬應當結合集體資產實時變動進行管理，如資產出售、拆遷征地等情況應當及時記錄。臺賬應當向社員公示，受社員監督。

（三）完善農村集體資產登記制度

針對農村集體資產的登記，應當將經營性、非經營性和資源性資產全部進行登記。將清產核資中查到的所有資產，包括賬內的、賬外的，流動的、固定的，資金、資源的，有形的、無形的資產制作統一資產報表，按照報表權屬進行規范登記。落實農民對集體資產股份的占有權，將入股的資產統一頒發股權證書，對入股的社員實行股權登記，再建立股東備案冊。此三重保障的做法更有利于保障社員的財產權利。

（四）做好集體內部決策程序的監督工作

首先，積極推進市、區人民代表大會及其常務委員會和鄉鎮人民代表大會的法律監督工作。創設法律調查工作小組，定期對各地區的《條例（草案）》進行審查，探尋適合集體經濟組織發展的規則并加以改進。其次，監事會應當相應擴大職責權限，不僅對理事會相關決策、程序進行監督，還要對各類經營決策對農村集體經濟組織產生的收益進行有效監督，防止權利濫用。最后，黨組織應當建立在經濟組織之上，實行上位監管。同時建立領導負責制，按模塊分配監管任務，促進黨組織監督工作。

（五）完善農村集體資產管理的審計監督制度

一方面，農村集體經濟財會、審計監督隊伍建設應當專業化。農村財務管理水平的提升需要引進專業財會、審計人才，工作人員應當持有相應的資格，崗位培訓應當更加系統化、規范化。另一方面，應當做好日常財務收支、重大決策事項、債權債務等定期審計，可制定季度性審查、年度性報告等審計制度。

（六）建構集體資產交易管理制度

建設農村集體資產管理信息系統，推動農村集體資產管理制度化、規范化、信息化。可以將主要的辦事機構設置為“農村集體資產交易管理中心”，此為集體資產交易管理平臺，將區、鎮、村三級的可交易資產資源全部錄入該平臺。一方面可以優化資源配置，減少資源浪費；另一方面可以壓縮權力尋租空間，保障財產處置公開透明。

（七）完善農村集體資產管理中的責任追究制度

對農村集體經濟組織中的理事、監事、主要管理人員應當定期進行情況調查。對借機私吞、低價變賣、濫用職權，造成集體資產流失的人員應當及時追責，行政機關應當依法予以處罰；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。