檢察官依法履職的保障

文 / 正義網 高 斌

2019年4月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國檢察官法》，修訂后的《檢察官法》自2019年10月1日起施行。

修訂后的檢察官法運用辯證唯物主義觀點，堅持繼承傳統和創新發展的有機統一，順應司法體制改革、檢察制度發展進程，吸收近年來檢察隊伍正規化專業化職業化建設的成功經驗，對原有檢察官法的結構體系、部分內容予以調整、補充、完善和發展，通過強化檢察官職責、管理和保障，確保檢察權依法獨立公正行使，回應保障檢察官權益的現實需要，實現了一次“質”的提升。

定位清晰：全面推進檢察隊伍正規化專業化職業化

檢察官法是規范檢察權運行主體，構建我國檢察官制度的專門法律。檢察官法自1995年制定之后，分別于2001年和2017年作過兩次修改。近年來，隨著司法體制改革的深入推進和檢察制度的發展，人民檢察院的工作任務和所面臨的司法環境已發生了巨大變化，檢察官的職業素養、管理模式、職業保障等都面臨新的形勢要求。此次法律修改對新時代新形勢下這些變化和要求都進行了回應。

堅持一般性與特殊性相結合。在1995年檢察官法頒布以前，我國對于檢察官的錄用或者選拔實質上奉行的是一種“司法角色大眾化”的思路和體制，檢察官的任職資格與一般公務員幾乎沒有區別。伴隨著1995年檢察官法的頒布實施以及2001年對檢察官法的部分修改，我國開始強調檢察官應當具備專業的法律背景和必要的任職條件。此次修訂檢察官法既注意遵循檢察官具有普通公務員管理的共性,又體現檢察官作為行使檢察權的特殊公務員的特性;既注意遵循司法人員管理和司法權運行一般性規律,又體現檢察屬性特點和檢察權運行的特殊性。

從管理為主到管理與保護并重。修訂后的檢察官法在立法目的中明確提出，要全面推進高素質檢察官隊伍建設，對檢察官的職業倫理、履職的基本原則作了明確規定。第三章檢察官的條件和遴選，第四章檢察官的任免，第五章檢察官的管理，第六章檢察官的考核、獎勵和懲戒都是對立法目的中“加強對檢察官的管理和監督”的細化規定，體現了保障公正司法、提高司法公信力的價值追求。

修訂后的檢察官法第二章檢察官的職責、義務和權利強調了權利與義務的統一，在立法目的中規定維護檢察官合法權益，保障人民檢察院依法獨立行使檢察權，保障檢察官依法履行職責，保障司法公正，并在總則中強調檢察官依法履行職責，受法律保護，在第七章檢察官的職業保障中規定了對檢察官人身、財產、住所乃至對其近親屬的人身保護措施，意味著檢察官法告別以“管理為主”的立法定位，變為“管理與保護并重”，在遵循我國檢察權運行規律基礎上，更加突出檢察官的辦案主體地位，更加突出檢察官法作為一部檢察官權益保障法的特征。

既注重自身完善又彼此協調。修訂檢察官法是完善中國特色社會主義法律體系的重要內容。近年來,監察法、刑事訴訟法、公務員法,特別是人民檢察院組織法都作出了一系列的修改。各項法律的修改應緊密相關、相輔相成，檢察官法作為其中重要的一環,和相關法律的修改保持了高度的協調一致。同時，這次修改還考量了當今國際社會對各國檢察官通用準則的相關規定。

新修訂的檢察官法首次提出檢察官客觀公正的義務,是對檢察機關的憲法定位的落實和體現,體現了檢察官的職業特色和聯合國《關于檢察官作用的準則》的精神。客觀公正義務是各國檢察官通用的一個準則。該《準則》第13條明確規定,檢察官必須不偏不倚、客觀公正地行使職權。

新修訂的檢察官法增加了“檢察官履行職責,應當以事實為依據,以法律為準繩,秉持客觀公正的立場。”“檢察官辦理刑事案件,應當嚴格堅持罪刑法定原則,尊重和保障人權,既要追訴犯罪,也要保障無罪的人不受刑事追究。”這一增加內容也是和刑法的相關規定相呼應。

“檢察官辦理刑事案件，應當嚴格堅持罪刑法定原則，尊重和保障人權，既要追訴犯罪，也要保障無罪的人不受刑事追究。”這一增加內容也是和刑法的相關規定相呼應。

2018年10月修訂的《人民檢察院組織法》規定了人民檢察院的職權。檢察官法作為人民檢察院組織法的下位法,從檢察官的角度規定了其職責，作了銜接性規定。

修訂后的檢察官法在檢察官的職責中增加了開展公益訴訟工作的規定。修改后的民事訴訟法、行政訴訟法和英雄烈士保護法明確規定了檢察機關提起公益訴訟的職權。2018年,中央全面深化改革委員會第三次會議決定設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳。十三屆全國人大二次會議關于最高人民檢察院工作報告的決議中,第一次明確提出了檢察機關的“四大檢察”職能,因此,在檢察官法中,通過明確檢察官的刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察職責,確保全國人大的決議得到貫徹落實。

在我國檢察官和法官同屬司法官，檢察官法在修改中，關注和呼應法官法修改的情況，與法官法在結構體系上保持了相對一致性，在對法官、檢察官的職業倫理、履職的基本原則、任職條件、職務等級等相同事項的條文規定上保持統一，共同構成和完善了中國特色司法法律制度。

結構優化：整部法律更加精簡更具科學性操作性

此次檢察官法修改既涉及檢察工作宏觀制度層面的內容，比如檢察官的等級、任免程序等的調整和完善，又涉及檢察工作微觀層面的內容，比如檢察官的任職回避、檢察官的考核、獎勵、懲戒規定等的細化和補充。在篇幅上，改變了原法律“章多條少”“頭重腳輕”“結構松散”的弊端，將原有的17章56條調整為8章70條，通過增、修、刪等方式整合原有條文，將原有法律中多頭規定和互相重疊的條文進行整合。在框架、章節排列上，具體表現為章節減少，實現“瘦身”，整部法律更加精簡，結構性、邏輯性強，更加符合司法規律，更具科學性和操作性。

比如，在章節修訂方面，在原來的檢察官法中，關于檢察官考核、獎勵和懲戒，分別于第八章、第十章和第十一章進行規定。這三章之間其實具有很強的內在關聯性，因為對檢察官的獎勵和懲戒的決定基本上是基于對檢察官的考評所作出來的。修改后的檢察官法把這三章合并，整合為檢察官的考核、獎勵和懲戒。這種修改著眼于內容的關聯性，整部法律緊湊嚴密、邏輯性很強。增設“檢察官的管理”“檢察官職業保障”專章，對檢察官員額制管理和權利權益作了系統詳細的規定。

在條文增加和刪除方面，結合檢察官職責以及檢察制度改革發展，增設檢察官考核委員會專門負責檢察官考核工作，為做好檢察官權益保障工作設立檢察官權益保障委員會，增加檢察官不得在“其他營利性組織”兼職、不得兼任“仲裁員和公證員”情形。根據司法責任制改革的要求，修改后的檢察官法取消了“助理檢察員”的稱謂等。

內容充實：實現司法體制改革成果法律化

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視政法工作，對深化司法體制改革和保證司法公正作出了一系列決策部署，實施了一系列改革舉措，取得了重大成果。這次檢察官法修改的一個重點,就是充分吸收本輪司法體制改革的經驗和成果,將其上升為法律,從而鞏固改革的成效。

更加突出檢察官的辦案主體地位。修訂了檢察官職責范圍，強調“檢察官對職權范圍內就案件作出的決定負責”，從而明確了司法責任制界限。

吸收司法責任制改革成果，規定檢察官實行員額制管理，按照中央《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》，檢察官法修改了檢察官的任職條件，對取得法律職業資格須具備的學歷條件進行了調整，提高了檢察官任職學歷條件。

根據中央全面深化改革領導小組審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》,增加了檢察官遴選委員會的內容,通過遴選方式把優秀的人才選拔到檢察官隊伍中。

修訂后的檢察官法進一步細化充實內容。在新增的檢察官的管理專章中，對檢察官員額制管理、職務序列管理、培訓、離任做了系統詳細的規定，明確檢察官實行單獨職務序列管理，體現了檢察官單獨職務與行政職級脫鉤的性質和特點。同時增加規定,對檢察官應當有計劃地進行政治、理論和業務培訓。還規定,檢察官因工作需要,經單位選派或者批準,可以在高等學校、科研院所協助開展實踐性教學、研究工作,并遵守國家有關規定。將實際工作部門的優質實踐教學資源引進高校，落實檢察官誰執法誰普法的主體責任，增添了檢察官在推動中國特色社會主義法治進程中的擔當。

更加注重完善檢察官職業保障。修訂后的檢察官法在總則中規定,維護檢察官合法權益,保障檢察官依法履行職責。設專章規定檢察官的履職保障，是此次檢察官法修改的亮點之一。

黨的十八屆四中全會決定提出,建立健全司法人員依法履行法定職責保護機制。根據中央關于《保護司法人員依法履行法定職責的規定》,結合工作實際,修訂后的檢察官法對檢察官的職業保障進行了專章規定，規定設立檢察官權益保障委員會，細化檢察官的權利權益，從職業身份保障、職業尊嚴保障、人身安全保障、經濟保障等多方面對檢察官權益和履職保障加以規定。

為防止干涉檢察官依法行使職權,新修訂的檢察官法增加了保障人身安全的規定,檢察官的職業尊嚴和人身安全受法律保護。針對近年來屢見不鮮的侵害檢察官及其近親屬人身安全事件,修訂后的檢察官法強化了對檢察官及近親屬人身權益的保護措施，明確規定任何單位和個人不得對檢察官及其近親屬打擊報復。

在法律救濟方面,明確檢察官因依法履行職責,本人及其近親屬人身安全面臨危險的,人民檢察院、公安機關應當對檢察官及其近親屬采取人身保護、禁止特定人員接觸等必要保護措施。這些規定給檢察官公正履行職責提供了有力保障。

更加注重檢察權的內外部監督。這次司法責任制改革后，檢察官的權力的確加大了,責任也更重了。如何加強對檢察官的監督管理,不僅社會各界、老百姓關注這個問題,檢察機關自身也高度重視。

為了加強對檢察官的職責監督,修訂后的檢察官法在嚴格管理方面新增了多項內容,對檢察官的任職回避、懲戒、兼職、考核等作出一系列規定,以確保將檢察官權力控制在合法范圍之內行使,真正實現有權不任性、放權不放任、用權受監督。如規定設立檢察官考評委員會，對檢察工作實績、職業道德、專業水平、工作能力、工作作風進行考核，同時吸納《公務員法》的考核標準，將檢察官考核結果由優秀、稱職、不稱職3種修改為優秀、稱職、基本稱職和不稱職4類等。

為充分體現中央司法改革精神,新修訂的檢察官法明確了檢察官懲戒制度,并對檢察官懲戒委員會進行了專門規定,由其負責從專業角度審查認定是否存在辦理案件違反職責的行為。

總體來看，修訂后的檢察官法是一部具有積極意義、富有生命力的法律。其中很多修改內容，如檢察官晉升方式、教育培訓、權益保障等，都與檢察官自身利益息息相關，提高了檢察官履職的積極性，激發了他們的職業尊榮感和使命感。但是，修訂后的檢察官法在執行中，還有一些問題需要進行探索研究。

比如檢察人員分類管理目前已經在各地落實，檢察官法雖然對檢察官的等級予以明確，并規定了按期晉升和擇優選升相結合的方式，無疑對檢察官的職業保障有了科學、廣闊的規劃。但對于基層院檢察官來說，其所具有的檢察官等級對外效力如何、檢察官等級與行政級別是否掛鉤等，仍不明確，不但影響檢察官的職業尊榮感，更影響檢察官的職業晉升渠道。同時如何體現檢察系統司法行政人員、檢察輔助人員工作特性，區別于一般黨政部門公務員，還需相關部門加強頂層設計，出臺相關實施細則予以規定。隨著檢察官員額制全面推開，涉及人員分類定崗、檢察官遴選、考核等各項機制日臻完善，初步實現了檢察官回歸辦案本位的改革初衷，但有關檢察官退出的相關規定仍處于摸索階段。

在辦案責任制方面，相關部門應盡快出臺相關職業保障文件，進一步明確細化檢察官責任豁免的范圍和事由，如“檢察官依法履職并且盡到了必要的注意義務，不存在故意或者重大過失的，不應當承擔相關刑事責任或者民事責任的情形”，探尋科學、合理的司法責任制。同時，關于檢察官教育培訓制度，檢察官的業務素能提升方案、交流鍛煉等檢察官權利，還有待進一步細化。