進一步完善法官的履職保障

文/ 北京大學法學院 劉哲瑋

2019年4月23日，十三屆全國人大常委會第十次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國法官法》，新法將于同年10月1日正式施行。這是法官法自1995年出臺以來規模最大的一次修訂。從具體內容來看，本次修訂的重點有二：一是確認和鞏固司法體制改革成果；二是全面推進高素質法官隊伍建設。具體而言，在承接司法改革成果上，新法將司法責任制、司法人員分類管理制、員額制等重要改革成果上升為法律，如第8條明確法官在職權范圍內對所辦理的案件負責，第25、26條明確法官實行員額制管理和單獨職務序列管理，并就法官的職業保障進行了專章規定，以期為進一步深化司法體制改革“保駕護航”；在建設高素質法官隊伍上，新法一方面明確了法官的任職條件并確立了法官遴選機制，以更好地選拔人才和促進人才流動，另一方面通過任職回避、懲戒、兼職、考核等機制，建立嚴格的制度管理措施，確保權力在制度軌道里運行。

兩大重點看似區別分明，實際在整體制度運行中起著相互照應、隱形勾連的作用，你中有我、我中有你，歸根結底，都是為了實現法官法第1條所規定的立法目的：“為了全面推進高素質法官隊伍建設，加強對法官的管理和監督，維護法官合法權益，保障人民法院依法獨立行使審判權，保障法官依法履行職責、保障司法公正。”在眾多變動中，有三處亮點尤值詳細評析：一是第16、17條確立的法官遴選機制，這是全面推進高素質法官隊伍建設的前提；二是新設的第七章“法官的職業保障”，這對維護法官合法權益、保障法官依法履行職責具有重要意義；三是第37條所涉及的法官到高等學校、科研院所的兼職問題，這在整個修法過程中存在較大爭議，質疑觀點認為此舉恐損司法公正，因此相關條文在三輪審議中經歷了“有無有”的反復。

確立法官遴選機制

要建設高素質法官隊伍，首先需要一套行之有效的人才選拔與流動機制，本次法官法修改所增的法官遴選機制，就為高素質法治人才進入法官序列和向上流動提供了一條正式通道。法官法第16、17條規定，各省、自治區、直轄市設立法官遴選委員會，負責初任法官人選專業能力的審核，初任法官一般到基層人民法院任職，而上級人民法院則應從下級人民法院遴選法官。

“遴選”一詞在我國最早出現于2004年的《人民法院第二個五年改革綱要》中，狹義上的“遴選”是指上級法院從下級法院選拔優秀法官到本院擔任法官這一過程，因此亦常被表述為“逐級遴選”。但隨著以本輪以員額制為重點的司法改革的展開，員額法官的選拔也進入了“遴選”的語義范疇。根據新法的表述，這里的“遴選”應作廣義理解：既包括初任法官即員額法官的遴選，也包括上級人民法院法官的遴選。

專設條文規定法官遴選機制，是從制度層面為建設高素質法官隊伍把好“第一道關”，科學的選任機制是提升法官隊伍素質的前提。結合其他條文觀之，對于初任法官的遴選，新法一是從學歷、工作經驗等方面進行了資格限制，二是將“法官遴選委員會”的專業把關正式列為遴選程序的一環；而對于上下級法院間的逐級遴選，法律則要求參加遴選的法官一要在下級人民法院擔任法官滿一定年限，二要具有遴選職位相關工作經歷。但比較三次審議稿的變化可以發現，兩項逐級遴選的資格條件其實都是放寬后的結果。在前兩次審議稿中，中級、高級人民法院和最高人民法院分別要求五年和八年以上的法官經歷，以及三年和五年以上的遴選職位相關工作經歷。但審議中有觀點認為，如此規定可能導致遴選范圍窄、周期長，不利于根據不同情況和需要開展遴選工作，建議僅在法律中作原則性規定，為相關改革實踐留有空間。最終，定稿中的表述非常寬泛，只要求“擔任法官一定年限”“具有遴選職位相關工作經歷”，這就為各地結合自身情況進一步推進改革預留了空間。總體來看，無論是初任還是逐級遴選，現有寬泛條件都僅能起初步篩查作用，很難說憑此入圍者即為高素質法治人才。這其實體現了本次立法的一種原則性傾向：法官法只對制度框架進行原則性規定，具體制度細節留待各地自行斟酌。

原則性規定雖有足夠彈性，但要憑此達到預期立法目標卻并非易事，因為寬泛的解釋空間必然導致制度面目出現一定程度的模糊，因此，如何讓法官遴選制度在法官法的指導下真正落地，還有很多值得思考之處。對于這項制度來說，一個最重要的問題就是：如何確保現有標準真的能選出高素質法治人才？以初任法官的遴選為例，在達到學歷、工作經驗等初步條件之后，如何才能讓真正有實力的人才脫穎而出？根據法官法第14條，初任法官采取考試、考核的方法，按照德才兼備的標準，從具備條件的人員中擇優選拔，但“德才兼備”本身很難量化，統觀各地實踐，大多數地區雖都采取了“考試+考核”的復合遴選方式，卻在具體考查內容上存在較大差異。

就如何選任法官這個問題，域外不乏可資參照的經驗。現代法治國家基于不同的法律文化、政治體制和歷史傳統的差異，形成了兩種基本類型的法官遴選制度：一是以英國和美國為代表，遴選注重司法職業經驗，成為法官首先要取得律師資格，只有擁有多年經驗的資深律師才有資格參與法官遴選；另一種以德國和日本為代表，注重專業考試和職業培訓，參與選拔者首先需通過第一次司法考試并接受長期的實習培訓，然后再參與第二次司法考試以爭取申請法官的資格。兩次考試的主要區別在于，第二次考試難度更高，側重于考查將理論運用到具體案例中的遷移應用能力。結合我國實際來看，現行法將法律職業資格和法律工作經驗設為遴選資格條件的做法顯然與德、日更為貼近，與德、日兩國制度中的第一次司法考試和長期實習培訓有較高相似度。法律始終是一門實踐的學問、經驗的學問，遴選考試選拔的應是擁有辦案“硬實力”的人才，筆者認為，遴選考試還是應當將重點放在將理論應用于具體案例的綜合能力上。

完善法官履職保障

近年來，法官辦案被不正當干涉、法官及其近親屬被當事人謾罵甚至暴力傷害的事件時有發生，法官職業的高風險持續引起各界關注。但在舊法官法中，與法官的履職保障相關的條文僅有第4條和第8條，其規定法官“依法履行職責，受法律保護”，享有“依法審判案件不受行政機關、社會團體和個人的干涉”和“人身、財產和住所安全受法律保護”的權利，顯然，舊法為法官提供的履職保障模糊而欠缺可操作性，與其要求法官承擔的風險并不匹配。

保護司法人員依法履行職責是司法體制改革的重要內容，本次修法將法官的職業保障獨立成章，從內部和外部兩個角度為法官依法履職提供了更加全面的保障。其中，內部保障側重于為法官獨立行使審判權提供更好的內部環境，使其能夠在法院系統內擁有準確、自由地發表觀點的機會。例如，新法第53條明確限定了將法官調離審判崗位的情形，第54條規定任何單位或個人不得要求法官從事超出法定職責范圍的事務，這些都有助于為法官的職業身份和職業權利提供實質性保障，助其安心判案。而外部保障則側重于保障法官的職業尊嚴與人身安全，如新法第55至57條明確規定法官的職業尊嚴和人身安全受法律保護，任何人不得對法官及其近親屬進行打擊報復，如有涉及違法犯罪的行為，應從嚴懲治，相關機關亦應及時采取措施來預防或消除影響。

從整個修訂過程來看，與前述遴選條件的逐步放寬相反，法官的履職保障在三次審議稿中呈現出明晰化、嚴格化趨勢。在2017年年底的第一版征求意見稿中，相關保障條款并未獨立成章，法官權益保障委員會僅是為了保障法官依法履職，從嚴懲治的違法犯罪行為僅限于“報復陷害、侮辱誹謗、暴力侵害”這三類行為，條文也未指明采取必要保護措施的責任主體。2019年1月公布的二次審議稿改動最大，“法官的職業保障”被列為單獨一章，法官權益保障委員會一條增加了“維護法官合法權益”的設立目的，從嚴懲治的違法犯罪行為范圍大大擴寬，人民法院、公安機關被指定為采取必要保護措施保護法官及其近親屬的責任主體。而從二次審議稿到終稿，最值得留意的變化是在總則和專章的相關條文中，“維護法官合法權益”均被提至了“保障法官依法履行職責”之前，這顯示了立法者提升法官權益保障的信念和決心。最終，新法明確了責任主體、具體事項和法律后果等關鍵要素，并有意突出了“權益保障”這一重點，整個履職保障制度框架已大致成型。

但理念的旗幟雖已揚起，一個必須追問的問題仍然是：這些規定真的能得到落實嗎？法官的權益保障問題是個系統性的大工程，盡管新法已經盡力細化相關規定，但作為一部更多起“理念風向標”作用的法律，要讓每個法官都能獲得安心辦案的堅實后盾，還需與其他法律、司法解釋甚至規范性文件打好“配合”，建立完備互嵌的保障制度體系。我國目前的制度存在過于行政化的傾向，雖然一定的程序性控制是必要的，但從程序運行現狀來看，法官很多時候難以進行及時有效的處罰，長此以往，法官權益難以保障，司法機關的權威也會受損。因此，如何調整制度細節、完善配套制度，更好地會同公安機關等構建有效的風險應對防控機制，是在法官法亮明態度之后值得繼續關注的問題。

適當規范法官兼職

與前面的討論相比，法官能否在外兼職屬于本次修法新增卻歷盡波折的一則條文，從一稿、二稿到三稿，經歷了“增加刪除恢復”的反復過程。2017年年底的征求意見稿第22條第2款規定，“法官經過批準可以在高等學校、科研院所兼職從事教學、研究工作”，但在后續審議中卻出現了兩種對立意見：一種意見認為，為從嚴管理隊伍，防止兼職對法官公正履職的影響，不宜在法律中作上述規定；另一種意見則認為，法官到高等學校、科研院所開展教學研究交流工作有利于加強法治人才培養，且有關方面也實施了高等學校與法律實務部門人員互聘的“雙千計劃”，因此法律應作出相關規定。在2019年4月的報告中，憲法和法律委員會經會同有關方面共同研究認為：“根據習近平總書記在中國政法大學座談會上的講話精神，建議增加規定，法官因工作需要經單位選派或者批準，可以在高等學校、科研院所協助開展實踐性教學、研究工作，并遵守國家有關規定”，最終新法第37條規定：“法官因工作需要，經單位選派或者批準，可以在高等學校、科研院所協助開展實踐性教學、研究工作，并遵守國家有關規定”。

在法官能否在高校兼職的爭論背后，其實是應如何處理法律共同體內部關系的問題，具言之，即是以法官為代表的司法者與以大學教授為代表的高校學者這兩個身份能否共存于同一主體身上？支持觀點主要是從法學本身的性質出發進行思考，由于法學是門實踐性極強的學科，抽象的法學理論分析與紛繁的真實案件之間始終存在差異，因此除了法學院所提供的體系化教育，了解司法實踐也是一名合格法律工作者不可缺少的“必修課”。尤其是在我國許多法學理論與實務脫節嚴重的當下，法官到教學科研機構兼職、既能帶動產學互動，也有助于整個法律共同體和諧相處、互促互進。但反對觀點也提出了有力質疑：其一，雖然法官到高校兼職在理論上有助于產學互動，但實際效果卻并不盡然，因為很多高校聘任法官并不是因其有深厚學識，而是因其在司法系統內有較高行政職務，但這只會加劇行政化趨向，違背專業化、技術化潮流；其二，實務教學的目標并不是只引入法官經驗就能實現，法學教育本身還強調教學的體系性、科學性，因此還需對法官的經驗知識進行認真篩選；其三，法官到高校兼職時建立的師生關系、熟人關系可能引發利益輸送問題，影響司法公正。