西藏農牧區流動公共服務創新實踐的SWOT分析及發展策略

田旭

(西藏民族大學管理學院，陜西 咸陽 712082)

一、問題的提出

隨著時代的變遷與社會的發展，公眾對公共服務需求日益多樣化，對政府公共服務職能也提出了更高標準和要求。黨的十九大報告明確提出，要“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”，相對于經濟發展水平和群眾日益增長的美好生活需求，相對于“高質量、均衡性”的發展目標，公共服務供給失衡必將成為制約我國全面建成小康社會的短板，亟待以“消瓶頸、補短板”為突破口，精準發力，創新公共服務供給。

西藏作為我國重要的邊疆民族地區，由于自身特殊的自然地理環境、社會環境，以及對公共服務內容和方式的特殊需求，給公共服務供給，尤其是農牧區公共服務供給帶來了巨大難題，城鄉公共服務供給失衡現象較為突出，城鄉居民享受公共服務的獲得感存在明顯差異。流動公共服務強調公共服務供給的無縫隙和公共服務供給需求導向，哪里有需求就“流動”到哪里提供服務［1］，因此，作為固定式公共服務供給的一種補充和創新方式，近年來，流動公共服務在西藏廣大農牧區正在積極探索實踐，依托“流動文化車”“流動醫院”“流動警務室”“流動法庭”等不同載體，主動上門為農牧民提供各類公共服務，為打通和解決服務農牧民“最后一公里”甚至“最后一米”的障礙問題提供了一種有效的思路與方法。創新與發展流動公共服務離不開政府科學的制度設計，離不開社會力量的積極參與，為全面實現“十三五”末西藏“公共服務體系更加健全，基本公共服務能力和均等化水平全面提升”的奮斗目標，策略選擇至關重要。

SWOT分析法又稱態勢分析法，是將與研究對象密切相關的各種主要優勢、劣勢、機遇和威脅等，通過調查列舉出來，并依照矩陣形式排列，然后用系統分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列帶有決策性的結論，是策略分析的主要工具［2］。縱觀現有文獻發現SWOT分析具有多學科的應用環境，尤其在經濟學、管理學、體育科學、國際關系學、教育學等領域中備受推崇，此外，在政府購買服務、社會力量參與公共服務供給、公共文化服務、公共體育服務、社會保障服務、電子政務、公共醫療衛生服務等公共服務領域研究中的應用也受到不少學者重視，但鮮有學者運用SWOT分析法來研究當前具有制度創新訴求與實踐落實困境的流動公共服務的策略選擇?；诖耍疚慕栌肧WOT分析框架，立足西藏實際，通過對西藏農牧區流動公共服務創新實踐所處的情境進行全面、系統、準確的研究，以期明晰相應的發展策略。

二、西藏農牧區流動公共服務創新實踐的SWOT分析

運用SWOT分析框架(見表1)，圍繞優勢(S)、劣勢(W)、機遇(O)、威脅(T)等四個方面的多個要素對西藏農牧區流動公共服務創新實踐的發展全貌進行剖析，系統認識其發展機遇和困難挑戰，從而更加理性地厘清符合西藏農牧區特點的流動公共服務發展策略，提升流動公共服務效率和質量。

表1: SWOT矩陣分析模型

(一)優勢(S)分析

1．彌補農牧區傳統公共服務供給的缺陷與不足

相較于流動公共服務，傳統的公共服務供給方式多是固定式的，一般具有相對固定的服務空間和范圍、服務人員以及完善的服務設備，能夠提供規范的、經常性的服務和產品。但西藏存在人口密度小、地勢復雜、農牧區眾多、服務半徑長短不一等客觀現實，給傳統公共服務供給，尤其是農牧區公共服務供給帶來了極大難度，政府公共服務遞送困難，因此，在傳統公共服務供給作用下，西藏農牧區公共服務無論是供給數量還是供給質量均明顯滯后于城鎮，面對當前農牧區公共服務發展面臨的瓶頸，流動公共服務因自身具有的主動服務、上門服務、無縫隙服務、靈活服務的特點和優勢，恰好能夠最大程度地彌補傳統公共服務供給方式在農牧區存在的缺陷與不足。

2．實現服務與需求的高度契合

流動公共服務因其流動性強、輻射范圍能最大限度地滿足農牧區群眾的公共服務需求。因此，作為公共服務供給的一種創新方式，流動公共服務能夠更好更充分地滿足廣大農牧民對公共服務的多樣化需求，實現服務供給與農牧民需求的高度契合。例如，在西藏農牧區，尤其是偏遠農牧區的公共衛生醫療服務水平有限，加之農牧區醫療服務半徑過長、農牧民就醫成本高、基層醫療條件落后、醫療點少等因素影響，西藏廣大農牧民對公共醫療服務的需求難以得到切實滿足。通過“流動醫療車”“流動醫院”等形式為依托的上門醫療服務的開展，正在為增強廣大農牧民醫療服務可及性、解決農牧民就醫困難或放棄就醫現象發揮著積極作用。

3．有利于社會組織的發展壯大和能力提升

近年來，我國社會組織數量呈現快速增長態勢。截至2017年底，全國共有社會組織 80．3萬個［3］。新時代一個重要特點就是我國社會主要矛盾發生變化，人民對美好生活的向往與不平衡不充分發展之間的矛盾成為當前社會主要矛盾。要滿足人民對美好生活的需要，關鍵是提供更多更好的優質服務。社會組織正日益成為各類服務提供的重要力量，尤其是逐步成為新增服務領域的主力軍。從西藏流動公共服務的實踐探索來看，以中國婦女發展基金會為代表的全國非營利性社會公益組織，以西藏自治區民間藝術團為代表的西藏地方社會力量均積極地參與到農牧區各類流動公共服務建設中來，加之當前公共服務社會化改革的趨勢推動，政府向社會組織購買服務亦已成為政府創新服務供給的重要渠道和有效方式，社會組織通過承接政府服務得到政府的財政或補貼支持，有利于自身的發展壯大和能力提升。

4．降低政府公共服務供給與農牧民公共服務享用雙重成本

流動公共服務作為由政府部門及社會力量主動上門為服務對象提供公共服務的一種創新方式已開始得到政府和學界的關注。近年來，在西藏農牧區，流動公共服務正悄然發展，對于降低政府公共服務供給與農牧民公共服務享用的雙重成本具有重要的意義和作用。一方面，西藏獨特的地理環境和區位決定了其公共服務勢必呈現“點多、面廣、差異大、戰線長”的特點［4］，這使得政府提供公共服務或產品(如文化站、文化室等)的建設和維護成本增加，相較而言，更具流動性、便捷性的流動供給方式反而降低了成本，也更能適應農牧區的具體環境。同時由于社會力量的積極參與，也利于政府充分利用社會資源，一定程度上減輕了財政負擔。另一方面，流動公共服務主張上門服務，成功解決了農牧區公共服務可及性差的問題，農牧民的公共服務享用成本大大降低。

(二)劣勢(W)分析

1．服務穩定性受路途、天氣等因素影響極大

西藏農牧區地域遼闊，地廣人稀，一些偏遠農牧區更是交通不便，農牧民居住分散，這必然對流動公共服務的開展帶來不利影響。此外，受西藏氣候影響，冬季和初春氣候干寒，風沙大，且許多地區和路段被冰雪覆蓋;雨季，部分路段出現泥石流、塌方、泥沼等情況的概率較高，導致車輛無法通過。不利的自然條件給流動公共服務的順利進行帶來困難，也增加了上門服務成本和風險，服務穩定性受到極大影響。

2．設備更新與補充不足

流動公共服務，必須要有運轉良好的設備作為條件和保障。但是受資金的影響，西藏農牧區車載流動公共服務設備普遍存在更新維護與補充不足的難題，設備一旦老化，便難以輾轉在交通條件很差的邊遠農牧區，導致如“流動醫療車”“流動文化車”等服務項目難以多次組織實施，而服務頻次過低又會導致服務深度達不到要求，群眾需求難以滿足，不能真正解決農牧民公共服務享用難題。

3．專業人才配備缺乏

流動公共服務的開展除了要有完備的車載流動設備之外還要有充足的人員保障，但有些流動公共服務對服務人員的專業性需求很強，如“流動醫療衛生服務”“流動司法服務”等，需要有完全懂技術、懂法律的專門人才提供相應的服務，而目前缺乏技術過硬的專業人才配備，這在一定程度上制約流動公共服務效果。

4．服務水平有待進一步提高

流動公共服務的實踐動力源于農牧區居民公共服務需求難以得到滿足的社會現實。從本質上來講，通過車載設備提供流動公共服務來解決農牧區公共服務建設滯后的狀況，目的是實現農牧民公共服務享用由無到有、由難到易，因此，從公共服務需求的滿足上來看，流動公共服務受設備和服務人員專業素質等各種制約，提供的大多還是相對低層次的公共服務，但隨著農牧民生活水平的不斷提高和日漸高漲的公共服務需求，車載流動服務水平必將面臨與新時代新技術新需求相適應的問題，服務水平有待快速提高。

(三)機遇(O)分析

1．政府政策與資金支持

近年來，國家對社會民生和公共服務領域極為重視，先后出臺了多項政策統籌安排，頂層規劃與基層探索相互配合，形成了嚴密的公共服務政策體系。盡管目前國家層面尚未出臺有關流動公共服務發展的專門規劃或文件，但國家《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》明確提出了政府主責、共享發展的指導思想和創新公共服務供給模式的指導意見，這為地方流動公共服務的實踐探索提供了強有力的政策支持。《西藏自治區“十三五”時期基本公共服務體系發展規劃》更是以附件清單的形式對“十三五”時期西藏公益性流動文化服務、農牧區電影放映、流動法律服務等流動公共服務項目的服務內容和保障標準、支出責任、主責單位提出了明確的規范和要求(見表2)。在資金支持上，近年來，國家各類如“流動文化車”“巡回醫療車”配備等惠民工程不斷在西藏落地，為西藏流動公共服務的開展創造了有利條件。

表2: 西藏“十三五”時期面向農牧區開展的流動公共服務內容及保障標準

2．農牧民對均等化公共服務渴求持續增強

隨著西藏經濟的快速健康發展和國家對西藏援助力度不斷加大，西藏地區公共服務的發展取得了很大成績，西藏城鄉居民對公共服務需求隨著社會發展日益增強，也對公共服務發展提出了更高要求，不僅關注公共服務效率的提高，也關注公共服務公平的落實。但由于地方財政壓力及農牧區公共服務供給高成本的限制，廣大農牧民難以真正享受到政府提供的均等化公共服務，其對均等化公共服務渴求更為強烈。近年來，西藏農牧民對醫療保健、教育、文化等公共服務消費呈現良好需求態勢(見圖1)，因此，基于農牧民需求側，調整公共服務供給側結構，實現共享發展，是流動公共服務發展的重要機遇。

3．公共服務社會化運營趨勢推動

在世界各國的公共服務改革過程中，公共服務社會化是一個較有共性的發展趨勢。所謂公共服務社會化，就是根據不同公共服務項目的性質和特點，以社會需求為導向，鼓勵各種非營利組織和社會公眾參與興辦公益事業和社會服務，形成以政府為主導，各種社會主體共同參與的公共服務供給格局［5］。在地方政府層面，可根據社會環境和社會主體培育情況，推行社會化工具，積極調動社會力量參與公共服務建設，既實現了政府服務職能的轉移，又發揮了社會力量特長。例如，就西藏各縣民間藝術團而言，從2018年起，西藏自治區政府開始提高他們的補助，在原有每團每年20萬元補助經費基礎上增加10萬元補助經費。此外，全區每個縣級民間藝術團每年還能享受到20—30萬元的公益性演出場次補貼［6］，通過這種社會化運作方式，有益于鼓勵和推動各縣民間藝術團積極參與“公益性流動公共文化服務”供給，提升農牧民獲得感。

4．區內外成功的實踐經驗示范

流動公共服務是政府服務基于邊疆地區和廣大農牧區地廣人稀的實際實施的一種創新。近年來，在西藏農村牧區，公共服務流動起來的現象悄然發生，以“流動文化車”為載體的“流動公共文化服務”、以“流動醫院”為依托的“流動醫療衛生服務”、以“流動警務室”為平臺的“流動安全服務”、以“流動法庭”為陣地的“流動司法服務”等實踐正在積極嘗試與探索，并積累了寶貴的實踐經驗，同時我國其他省市地區對流動公共服務的實踐也為西藏農牧區在更大范圍內推廣流動公共服務提供了啟示和參考，并營造了氛圍。

(四)威脅(T)分析

1．傳統公共服務供給思維固化

受西藏公共產品性質異化、農牧民對公共產品的需求程度、政府政策目標以及農牧區各類供給主體供給能力和發展狀況等因素的影響，西藏當前以政府為主導的公共服務供給模式依然占據主要地位［7］，但隨著改革的逐步深入、物質生活水平的不斷提高，這種較為傳統的公共服務供給模式勢必會與公眾對公共服務的多樣化和高質量要求出現一定程度的不適應，特別是在追求公共服務均衡發展，公共財政支出壓力大的背景下，迫切需要創新公共服務供給模式，努力踐行上門服務、便民服務思維，滿足社會和農牧民需求。

2．相關政策法規有待健全

目前，無論是國家層面的頂層設計還是自治區層面關于流動公共服務的制度規范均存在滯后于實踐探索的現象，且現有規定對流動公共服務項目覆蓋不全，缺乏政策規范，流動公共服務難免“摸著石頭過河”。因此，要想持續發揮流動公共服務這種創新供給方式的優勢作用，必須依靠國家和地方政府協同努力，盡快制定出明確的流動公共服務發展政策或意見，以加強流動公共服務在具體實踐中投入、指導、監督等具體環節的制度保障。

3．經費保障不足

由于現有相關政策對農牧區流動公共服務缺乏專門的規劃和設計，以致政府的預算和相關工作安排連續性落實存在困難。一方面，政府一般對流動公共服務項目的先期啟動投入較為重視，而后續“專項設備更新維護與人員培訓經費”保障相對不足。另一方面，除部分社會組織力量參與流動公共服務供給外，多數流動公共服務項目資金設備投入都是依靠國家財政支付，資金來源渠道較為單一，每個年度對農牧區流動公共服務項目投入難以形成統一的長效增長機制，對于流動公共服務可持續性作用的充分發揮十分不利。

4．區內社會組織實力薄弱

在中央關心西藏、全國支援西藏的良好氛圍下，自治區外社會組織力量參與農牧區流動公共服務建設效果顯著，如中國婦女發展基金會向西藏捐贈的“母親健康快車”，由中國醫藥衛生事業發展基金會捐贈的“健康中國流動醫院”均主要面向廣大農牧區進行服務。但由于西藏區內社會組織實力較為薄弱，除各級藝術團參與流動文化服務程度較高之外，其他社會組織參與有限。當前我國平均每萬人擁有社會組織數量已達5．8個，西藏則每萬人擁有社會組織數量不到2個，無論是在發展數量還是發展規模上均有待進一步加強，努力使之發展成為西藏各類公益性流動公共服務乃至其他各類公共服務供給的一股重要力量。

三、西藏農牧區流動公共服務的創新發展策略

西藏農牧區流動公共服務創新實踐之路機遇與威脅并存，通過上述比較分析，筆者構建了西藏農牧區流動公共服務創新實踐的SWOT策略選擇矩陣(見表3)，為提出符合西藏農牧區發展特征與實際需要的流動公共服務發展策略提供了如下四種選擇。

(一)利用優勢、把握機遇之SO增進型發展策略

西藏“十三五”規劃明確提出要“順應公共服務需求從生存型、生活型向發展型、享受型轉變，增強中高端公共服務供給能力，大力發展高品質的公共服務”［8］。因而，增進型發展策略對實現農牧民提質增效是最理想化的一種選擇，它不僅可以積聚自身優勢，并可將優勢擴大，同時外部的發展環境對流動公共服務發展與創新亦十分有利。首先，自治區政府層面應依據現有實踐經驗制定農牧區流動公共服務發展規劃，政府主動作為，為農牧區流動公共服務的順利推進提供強有力的政策保障。其次，在經濟上，需加大農牧區流動公共服務投入，不僅包括新的流動公共服務項目的啟動投入，還包括后續設備更新補充等長期投入。再次，積極推動公共服務社會化改革，通過社會化運營方式，積極鼓勵和調動市場力量和非營利組織力量參與流動公共服務供給，提升供給效率與質量。最后，努力學習和借鑒區外流動公共服務實踐經驗，全力發揮區內外流動公共服務探索經驗的示范作用，并進行總結推廣。

表3: 西藏農牧區流動公共服務創新實踐的SWOT策略選擇矩陣

(二)利用優勢、防范威脅之ST進攻型發展策略

進攻型發展策略是充分利用自身優勢，規避或減少外部威脅沖擊的一種有效選擇，適宜把握農牧區流動公共服務發展主動權，利用外部機會進行大膽創新和突破，推動農牧區公共服務提質增效。首先，建議各市縣積極創造條件，出臺地方流動公共服務發展規劃，可結合各地方不同的人文、經濟、地理、交通等特征，推出具有地方特色的流動公共服務發展方略，為地方流動公共服務實踐掃除障礙。其次，各市縣應想方設法爭取專項資金支持，可考慮設立流動公共服務補助資金、配套資金和項目啟動發展資金等，以消除經費保障不足的外部威脅。再次，積極培育區內社會力量，通過多種方式對社會力量進行制度、資金支持，同時對社會力量參與公共服務進行正面宣傳和輿論引導，提高社會公信力。最后，實施走出去戰略，主動到有需要的農牧民身邊了解農牧民公共服務需求與反饋，進而提供多元服務，一方面突破傳統公共服務供給思維，另一方面以求對癥下藥。

(三)把握機遇、克服劣勢之WO保守型發展策略

保守型發展策略需要流動公共服務推動者認真審視自身環境，把握機遇，克服自身劣勢，并力圖將自身劣勢轉化為優勢，是追求“穩中求進”策略的最佳選擇。首先，努力踐行主動服務、便民服務理念，積極發揮思想引領作用，變被動為主動，提高城鄉共享水平。其次，各市縣地方政府應靈活制定農牧區流動公共服務標準與方案，以防氣候變化、道路受阻等突發情況發生時，能夠及時調整服務方案，做到服務有章可循，提升流動公共服務穩定性。再次，充分利用對口資源幫扶政策，積極引入社會資本等多種方式、多渠道拓寬資金來源，有效發揮社會化捐贈、企業贊助、個體贊助等鼓勵效用，保證流動公共服務投入資金充盈。最后，加強農牧區流動公共服務人才配備，充分考慮下基層服務人員的辛苦及憂慮，積極實行鼓勵政策，酌情提升待遇補助，在人員配備上務必確保證隊伍的專業結構合理，為提升流動公共服務能力和水平提供人員保障。

(四)克服劣勢、防范威脅之WT防御型發展策略

防御型發展策略應是在流動公共服務實踐活動面臨的外部條件和環境等不確定性程度較高背景下的一種維持型戰略選擇，需要流動公共服務推動者謹慎克服劣勢、防范威脅。首先，需轉變思想觀念，正確認識農牧區流動公共服務目標與理念，為流動公共服務的持續推進提供強有力的思想保證。其次，探索建立常態化的經費增長保障機制，鼓勵各市縣基層預算單位逐級向上將農牧區流動公共服務投入所需申報到年度預算安排中，從而最大限度保障流動公共服務投入資金不間斷。再次，啟動流動公共服務過程監管與群眾反饋機制，對于實踐探索先于制度設計摸索前行的農牧區流動公共服務而言，其過程監管與群眾反饋至關重要，可探索建立由出資人、服務人員、農牧民及社會第三方力量共同組成的評估團隊來加強對流動服務過程的監管。最后，定期做好流動服務人員技能培訓，提高服務人員的工作責任感、服務效率和服務能力，待服務活動內外環境好轉時，可考慮過渡到其他類型的發展策略選擇上，全力避免風險失控。

四、結語

流動公共服務是適宜西藏廣闊農牧區實施公共服務供給、補長農牧區供給短板的一種理想選擇，具有制度創新的訴求和實踐落實的需要。本文運用SWOT分析框架，通過綜合對比分析與策略匹配，為推動西藏農牧區流動公共服務的創新與發展提供了四種選擇策略，面對適應不同發展條件、發展特點與發展背景的發展策略，堅持“因地制宜、分階段實施、穩慎推進”的選擇原則至關重要，從而確保科學、有序、穩慎推進西藏農牧區流動公共服務創新與可持續性發展，全力提高公共服務共建能力和共享水平，為達成均等化目標奠定基礎。