云南省縣（市）區應急備震能力評估方法研究及應用1

曹彥波 張原碩 鄧樹榮 毛振江

云南省縣（市）區應急備震能力評估方法研究及應用1

曹彥波 張原碩 鄧樹榮 毛振江

（云南省地震局，昆明 650224）

震前做好應急備震工作是有效應對地震災害風險、減輕災害損失的重要手段。本文基于云南地區震害背景和區域特征，采用層次分析法構建了圍繞1個目標層、4個準則層和23個指標層的應急備震能力評估指標體系的層次模型，對云南省129個縣（市）區的應急綜合備震能力進行了評估和分級。結果表明：從全省單項指標分析結果看，地震應急組織機構健全度和地震應急資源基礎保障能力2項指標差距小，空間分布均勻，綜合指數較高的區域集中在滇中的昆明和滇西的大理地區；地震應急災情獲取與評估能力2項指標綜合指數較高的縣分布于滇東和滇西地區的昆明、玉溪、大理、楚雄等地；昆明、大理地震緊急救援能力相對較高。從應急備震綜合能力分析結果看，云南省17個縣較高，8個縣相對較弱，綜合能力較強區域主要分布在滇中、滇西等地的昆明、玉溪、普洱等地，滇西北的怒江和滇東南的文山等地綜合能力較低。

應急備震能力 評估 指標體系 應用

引言

云南地區地震活動具有頻度高、震級大、分布廣、災害重的特征，進入21世紀以來，川滇地區相繼發生了汶川8.0級、蘆山7.0級、魯甸6.5級、九寨溝7.0級等多次重大地震災害事件，造成重大人員傷亡和經濟損失。2014年云南魯甸6.5級地震共造成617人死亡、112人失蹤，直接經濟損失達198億元人民幣，是中國大陸地區自汶川8.0級地震以來災害最重的1次事件。云南地處我國西南邊陲，與國內其它區域相比，自然地理環境、社會經濟水平與人口發展狀況均極為特殊。區內少數民族集中，高原山地特征顯著、邊境線綿長，地震災害預防和應急準備工作要求高，震后應急處置難度大，尤其是重特大地震發生后，全社會高度關注，各級部門面臨巨大的考驗和挑戰（周光全等，2011；曹彥波等，2017）。根據《中華人民共和國突發事件應對法》（法律出版社，2008）的相關規定，突發事件的應急管理過程包括預防、準備、響應與恢復4個階段，做好事前的預防和應急準備，是有效應對地震災害風險、減輕災害損失的重要手段。做好地震應急準備工作，強化地震應急響應能力，是云南省各級政府部門建立健全地震應急預案體系、提升地震應急公共服務的關鍵。

從應急管理及服務評估實踐來看，以美國為代表的歐美、日本等一些發達國家建立了較完善的災害應急準備計劃，為政府應急救災決策提供了重要的技術支持。美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）和聯邦緊急事務管理委員會（NEMA）聯合開發了應急能力評估系統（CAR），該系統主要評價應急管理中的13項職能，209個參數以及1014個指標。日本消防廳設定了地方公共團體防災能力的評價項目，討論日本防災能力及危機管理應急能力評估問題（吳新燕等，2007；謝振華，2015）。James（1997）針對美國州級政府的應急管理能力，在關于州政府應急管理能力的評價體系中提出了地方政府應急管理能力的評價模型。Zulean等（2013）利用知識管理系統和前瞻性方法，評估了羅馬尼亞的應急準備情況，提出了政策性建議。Paton等（2015）討論了如何分析地震反應和恢復經驗，從而制定全面的應急準備計劃。Shapira等（2018）研究了個人和家庭特征、風險感知、以往經驗和應急準備作用對地震預期行為的反應模式。在國內，不同學者圍繞著地震應急能力評估理論、方法和應用開展了相關研究工作。在地震應急能力評估理論方法研究方面，聶高眾等（2011）從應急決策的需求出發，采用層次分析法，構建了地震應急評估與決策指標體系，包括12個一級指標，15個二級指標，113個三級指標。鄧硯等（2010，2011）、鄧硯（2011）開展了縣（市）政府地震應急行為模式和區域地震應急能力評估方法研究，將地震應急能力分為絕對和相對地震應急能力，采用層次分析法，構建了5個準則層，17個目標層的縣（市）地震應急能力的評價指標體系。李亦綱等（2011）根據應急能力評估的實際需求、數據的可獲取性和可計算性等因素，給出了地震應急救援能力的評價指標體系。陳升等（2016）根據汶川和蘆山地震經驗，提出了政府應急能力與應急績效的理論框架，對應急管理績效的貢獻程度進行了比較分析。在全國尺度的地震應急能力區域研究和應用方面，王靜愛等（2006）提出了中國自然災害災后響應能力評價指標體系和災后恢復能力指數模型，對全國縣域單元進行了災后恢復能力評價。王建軍等（2015）基于地震災害背景數據和防震減災能力數據，提出了全國縣（市）地震應急救援能力建設需求類型分類方案。陳安等（2016）從自然災害、人因災害、綜合表現3個方面對2014—2015年中國31個省、市、區的應急表現能力進行了評價。在省級尺度方面，圍繞著地震應急能力評價指標體系的構建和應用，地震部門專家提出了四川、山西、廣東、新疆等地的地震應急能力評價指標體系（鄧硯等，2012；李曼等，2012；楊斌等，2014；黃元敏等，2015；劉軍等，2016）。在城市和社區尺度研究上，一些學者提出了城市和不同社區的地震應急能力評價和應用（馮百俠，2006；吳新燕，2006；鄭雙忠等，2006；張勤等，2009）。

上述研究成果為云南區域研究提供了重要的參考，為應急備震能力的評估提供了理論基礎。本文采用層次分析法，建立應急備震能力評價指標體系，對云南省129個縣（市）區地震應急備震能力進行了綜合評價，為地方政府部門應急準備工作提供一定的借鑒和依據。

1 研究方法

應急備震能力評估是一項較為復雜的系統工程，涉及到政府公共管理、地震災害、應急管理等多領域交叉融合。本文在分析國內外應急管理以及地震應急能力評價相關研究的基礎上，從地震災害預防、震前應急準備角度出發，根據云南區域地震災害背景特點，結合多次地震應急實際案例，選取影響云南縣級應急備震能力的影響因素，運用層次分析法構建綜合評價模型，并采用區域比較分析方法，以云南省縣（市）區為評估單元，通過設計問卷，調查129個縣（市）區地震應急備震能力現狀，根據評估指標體系進行計算，對結果進行綜合分析和分級研究，研究技術路線見圖1。

圖1 研究技術路線

2 應急備震能力評估方法

2.1 指標選取

評估指標的選取是客觀全面評價區域應急備震能力的關鍵。在遵循代表性、可獲取性、易于量化、便于理解、相關可比性原則基礎上，選取能綜合反映應急備震能力高低的因素，構建了圍繞1個目標層、4個準則層和23個指標層的應急備震能力評估指標體系的層次模型（表1）。

表1 應急備震能力評估層次模型

地震應急組織機構健全度是政府能否高效配置地震應急資源的1種能力，它反映著社會和政府的工作效能，是實現地震災害應急管理目標的關鍵因素，該準則層主要考慮防震減災工作管理機構等5個指標。地震應急資源基礎保障能力是地震應急準備、震后實施應急救助、安置災民的物質資源保障基礎，是提升應急能力的關鍵，該準則層主要選取了地震應急救援物資儲備等5個指標。地震應急災情獲取與評估能力是反應震后地震應急科技保障、信息支撐服務、信息共享協同等重要的技術支持能力，選取了8個指標。地震緊急救援能力是直接反映區域緊急救援的人力資源保障，主要包括專業救援隊伍等5個指標。

2.2 指標權重的確定

指標權重反映了應急備震能力評估指標體系中各指標的重要程度，本文選用層次分析法確定指標權重。首先，通過分析各評估指標的相互關系，建立遞階層次的評估指標體系，評估指標體系分為3個層次，第一層為目標層應急備震能力（A），第二層是準則層，由地震應急組織機構健全度（B1）、地震應急資源基礎保障能力（B2）、地震應急災情獲取與評估能力（B3）和地震緊急救援能力（B4）4項指標組成，第三層由23個分類評估指標組成（C1—C23）。

其次，采用1—9標度法構建兩兩比較的判斷矩陣，設計準則層和指標層調查表，發放領域專家進行各指標比較打分（表2）。

表2 地震緊急救援能力判定矩陣專家打分示例

最后，計算準則層和指標層權重，并進行一致性檢驗，判斷矩陣不具備一致性時進行調整。通過向地震應急領域多位專家發放應急備震能力評估打分表，在各專家打分基礎上計算單個權重值，對所有專家計算結果取平均值，最終確定應急備震能力評估指標體系的權重值（表3）。

表3 應急備震能力指標權重值

2.3 指標計算方法

根據應急備震能力評估指標的層次模型和權重值，構建了應急備震能力評估指標體系計算方法。其中，指標層算法為：

式中，表示指標層歸一化計算值，C為第個指標計算值，2i為指標層權重值。

準則層算法為：

式中，表示準則層歸一化計算值，C為第個指標層計算值，1j為準則層權重值。

根據式（1）、式（2），目標層算法為：

式中，表示目標層歸一化計算值，B為第個準則值計算值。

2.4 應急備震能力評估方法

采用區域比較方法，在應急備震能力評估體系目標層的計算基礎上，求得目標區域所有縣（市）區目標層的平均值，將某個縣級單元目標層計算值與平均值比較，得出該縣應急備震能力綜合指數，根據綜合指數的高低對縣級單元的應急備震能力給出優、良、中、差4個評價等級（表4），具體算法和評價標準如下：

表4 應急備震能力分級評價標準

3 云南省縣（市）區應急備震能力評價

3.1 調查問卷設計

根據應急備震能力指標體系，圍繞著地震應急組織機構健全度、地震應急資源基礎保障能力、地震應急災情獲取與評估能力、地震緊急救援能力4類調查項，設計問卷，調查云南省129縣（市）區應急備震工作現狀。問卷評分規則為：填報單位針對上述31個問題作答，回答“是”得1分，回答“否”或不回答得0分。調查問卷如表5所示。

表5 應急備震能力調查問卷

3.2 調查結果統計

按照應急備震能力調查問卷要求，云南省129縣（市）區均填寫并上報了問卷，統計結果見表6。

表6 問卷統計

從統計結果看，云南省129縣（市）區地震應急組織機構較為健全。全省的129個縣（市）區中，117個縣有獨立的地震局或防震減災局，127個縣建立了政府抗震救災指揮機構，定期召開抗震救災指揮部聯席會議，制定了地震應急預案，預案基本覆蓋至鄉鎮或街道。119個縣定期進行防震減災科普宣傳、教育、培訓、檢查和演練。從地震應急資源基礎保障能力調查結果看，全省112個縣建立了地震應急救援物資儲備庫（帳篷、棉被、彩條布、應急食品等），81個物資儲備庫覆蓋至鄉鎮級行政單元，覆蓋率達63%，93個縣按國家標準建立了地震應急避難場所，71個縣建立了生命線工程搶通大型機械登記造冊、震后緊急調用機制，25個縣建有用于地震災害緊急救援的直升機起降停機坪。從地震應急災情獲取與評估能力統計結果看，在國家預警工程和烈度速報項目支持下，云南擬新建、改擴建合計1360個基準臺、基本臺、一般臺和示范臺，全省境內基本全覆蓋。群測群防“三網一員”體系基本全省覆蓋，114個縣實現地震應急視頻會議互聯互通，79個縣有獨立的地震應急指揮場所，近半數縣建有地震應急指揮技術系統（軟件、硬件、數據庫），少部分縣建有對外提供服務的地震官方門戶網站、官方微博和微信平臺。從地震緊急救援能力調查結果看，全省絕大多數縣（市）區均建立了行業應急救援隊伍和救援志愿者隊伍，定期開展對救援隊伍的培訓與考核。半數縣組建了配備有專業地震應急救援裝備的隊伍，并制定了抗震救災指揮部成員單位應急調度機制和相鄰區域軍、地救援隊伍以及救援物資調度機制。

3.3 應急備震能力綜合評價

對云南省129個縣（市）區上報的應急備震能力問卷調查數據進行統計，利用公式（1）—（3）對地震應急組織機構健全度、地震應急資源基礎保障能力、地震應急災情獲取與評估能力、地震緊急救援能力4個準則層及1目標層進行計算，利用公式（4）對應急備震能力綜合指數進行計算，結果見表7。根據計算結果，并基于GIS軟件，制作了云南省129縣（市）區應急備震單項和綜合能力空間分布圖，如圖2、圖3所示。

表7 應急備震能力計算結果（以云南省大理州縣市為例）

從云南省129縣（市）區應急備震能力準則層單項指標空間分布（圖2）看，全省地震應急組織機構健全度和地震應急資源基礎保障能力差距小，空間分布均勻，能力較高的區域集中在滇中的昆明和滇西的大理等地，地震應急災情獲取與評估能力較高的縣（市）區分布于滇中、滇西北和滇東北地區，昆明、大理地震緊急救援能力相對較高。

從云南省129個縣（市）區應急備震能力綜合指數計算結果（表8）看，綜合指數E≥1.3的縣（市）區有17個，劃分為“優”；等級為“良”的有36個（1.1≤E＜1.3）；等級為“中”的有64個（0.6≤E＜1.1）；而馬關縣、瀘水縣、永平縣等8縣綜合指數E＜0.6，應急備震能力相對較弱。從云南省129縣（市）區應急備震綜合能力空間分布（圖3）可以看出，全省綜合能力較強區域主要分布在滇中的昆明、玉溪、楚雄區域和滇西的麗江、保山、德宏以及滇南的普洱市景谷縣等地區，州（市）政府駐地的縣（市）區各項指標均高于其它地區，近年來地震頻發、災害嚴重的地區應急備震能力相對較高，地震較少的文山、怒江等地綜合能力較低。

（a）地震應急組織機構健全度；（b）地震應急資源基礎保障能力；（c）地震應急災情獲取與評估能力；（d）地震緊急救援能力

表8 云南省129個縣（市）區應急綜合備震能力等級劃分

續表

圖3 云南省129個縣（市）區應急備震綜合能力空間分布

4 結語

本文在分析國內外應急管理以及地震應急能力評價相關研究的基礎上，根據云南區域地震災害背景特點，結合多次地震應急實際案例，選取了能綜合反映地震應急備震能力高低的因素，構建了圍繞1個應急備震能力目標層，地震應急組織機構健全度、地震應急資源基礎保障能力、地震應急災情獲取與評估能力、地震緊急救援能力4個準則層和23個指標層的應急備震能力評估指標體系的層次模型。在該模型基礎上，通過計算得出了綜合應急備震能力指標，并對某個縣級行政單元的應急備震能力劃分為優、良、中、差4個評價等級。最后以云南省129縣（市）區為評估單元，設計問卷，調查了應急備震能力現狀，對調查結果進行了分析和綜合評價。

從分析結果看，造成各縣（市）區應急備震能力差異大、分布不平衡的原因是多方面的，主要與該縣區位、地震背景、自然環境狀況、社會經濟發展水平、基礎設施、政府投入等密切相關。在云南地區，地震頻發、經濟水平高、交通便利、人口稠密、地形相對平坦的滇中地區綜合能力較高，而位于少數民族聚居區、高山峽谷區、邊境地區和經濟發展低、基礎設施弱的滇西北、滇東南地區綜合能力相對較低。

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Research and Application of Evaluation Method of Earthquake Emergency Preparedness Ability in Counties of Yunnan Province

Cao Yanbo, Zhang Yuanshuo, Deng Shurong and Mao Zhenjiang

(Yunnan Earthquake Agency, Kunming 650224, China)

The earthquake emergency preparedness (EEP) before the earthquake is important for dealing with the earthquake disaster risk and reducing the disaster loss. In this paper, based on earthquake damage background and regional seismic characteristics in Yunnan Province, we constructed a hierarchical model of so called “Earthquake Emergency Preparedness Assessment Index System” which includes 1 target layer, 4 benchmark layers and 23 index layers by the analytic hierarchy process. Then we took 129 counties in Yunnan Province as an example to evaluate and classify the comprehensive EEP capability. The single index results show that the difference between the perfect earthquake emergency organization and basic support capability of earthquake emergency resources is small and the spatial distribution of them is even. The comprehensive ability regions are located in Kunming in central Yunnan and Dali in western Yunnan. The counties with high ability in obtaining and evaluating earthquake emergency disaster are distributed in Kunming, Yuxi, Dali, and Chuxiong etc. in eastern and western Yunnan Province. Dali and Kunming are relatively higher in the earthquake emergency rescue capacity. From the point view of the comprehensive ability of EEP, the ability of 17 counties in Yunnan province are relatively high, which are mainly distributed in Kunming, Yuxi, Pu'er etc. in central Yunnan, western Yunnan, such as Kunming, Yuxi, Pu'er etc. However, 8 counties are relatively weak in comprehensive ability, which are around the Nujiang River in northwest Yunnan and Wenshan mountain in southeast Yunnan.

Earthquake emergency preparedness capability; Assessment; Index system; Application

10.11899/zzfy20190212

國家重點研發計劃項目“地震應急全時程災情匯聚與決策服務技術研究”（2018YFC1504500），云南省人民政府“全面預防和處置地震災害能力建設10項重點工程項目”與昆明市盤龍區“第五屆優秀專業人才課題”聯合資助

2018-05-23

曹彥波，男，生于1980年。高級工程師。主要從事地震災情獲取與快速評估技術方法研究。E-mail：674714414@qq.com

曹彥波，張原碩，鄧樹榮，毛振江，2019．云南省縣（市）區應急備震能力評估方法研究及應用．震災防御技術，14（2）：387—400．