抉擇中的土地流轉與土地托管：優劣之分還是條件差異？

武舜臣， 曹丹丘， 李 乾

(1. 清華大學 中國農村研究院， 北京 100084； 2. 中國農業大學 經濟管理學院， 北京 100083)

農業的規模經營長期被看作是農業現代化實現的必經之路[1]。然而，受制于我國農村根深蒂固的小農思想，如何創新農業經營方式，以實現農地規模經營，并引領小農戶與現代農業的有機銜接一直是“大國小農”國情下我國農業發展無法避開的重大課題。為克服該問題，黨中央在近年來做出了多方面的改革嘗試。其中，以土地托管為代表的服務規模經營，以其無須轉移經營權的獨特優勢，成為帶動小農進入現代農業發展軌跡的新途徑，得到中央層面的大力支持[2]。

2016年1月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中指出：“鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。”2017年8月，農業部、國家發展改革委員會和財政部聯合下發的《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》提出，“把發展農業生產托管作為推進農業生產性服務、帶動普通農戶發展適度規模經營的主推服務方式”。2017年9月，農業部、國家發展改革委、財政部印發《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》，對大力推進農業生產托管提出了明確要求。2018年5月，農業農村部辦公廳印發《關于認真做好〈農業部國家發展改革委 財政部關于加快發展農業生產性服務業的指導意見〉宣傳和貫徹工作的通知》，要求各地進一步宣傳貫徹相關文件精神，為推動農業生產性服務業和農業生產托管發展營造良好氛圍。

與頂層設計相一致，理論界近年來也加大了對土地托管類服務規模經營模式的關注。另需特別指出的是，對土地托管的相關研究，多數采用了與土地流轉等其他模式相比較的研究方法[2-4]。通過凸顯土地托管的創新性與獨特性等優勢，最終概括出土地托管優于土地流轉等其他諸多模式的結論[5]。然而，截至目前，土地規模經營仍是農地規模經營的主流模式，服務規模經營并未表現出對土地規模經營的明顯替代。在此背景下，本文由表及里，嘗試回答以下兩個問題：第一，相比于土地流轉，土地托管真的存有明顯優勢嗎？如果答案肯定，為何普遍存在土地托管和土地流轉并存的格局。第二，土地托管推廣時期的政府干預在規模經營主體對土地流轉和土地托管的模式選擇中發揮了怎樣的作用。對此，本文在嘗試總結歸納已有文獻的基礎上，通過引入模式互換的調研案例，強化對不同模式獨特優勢和現實適用性的認知，并就政府干預下兩者優劣勢和適用性的變化展開討論。

一、 農業規模經營已有研究的梳理與評價

(一) 規模化路徑的政策轉變：從流轉到托管

以土地流轉推進農地適度規模經營的頂層設計始于2008年，在頂層設計的指導下，地方政府積極推動土地流轉，土地流轉速度明顯加快。據農業部統計，截至2016年年底，我國土地經營權流轉面積達4.7億畝，占整個二輪承包面積的35.1%；流轉出自家承包地的農戶，占總農戶數量的30.1%。

然而，土地快速流轉的過程中，也暴露出諸如農戶參與不積極、流轉期限短、非糧化經營突出、流轉權屬不清和破壞鄉村和諧等一系列問題[6-8]。隨著流轉規模的不斷擴大，繼續以土地流轉推進土地規模經營面臨的制約越來越多。土地托管以不改變土地經營權的特征，一定程度克服了土地流轉的高成本及風險分擔不均等制約，進而在近幾年里成為決策層關注的“新寵”[2]。早在2014年中國農業發展高層論壇上，時任中央農村工作領導小組辦公室主任的陳錫文就曾提出“通過規模化服務提高農業生產效率”的論斷。隨著更多頂層設計和相關政策的密集出臺，當前，以土地托管為主要形式的服務規模經營，不僅被看作土地規模經營的重要補充，更被寄予了引領小農戶參與現代農業發展的歷史使命[9]。

(二) 理論研究的熱點變遷：從流轉到托管

土地托管類農業社會化服務在國內出現很早。改革開放后確立的“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”中“統”的部分，就帶有分環節托管的性質。此外，1983年湖北農村出現的“農地代營”模式，其實質與當前的土地托管已沒有本質區別，而且，與現階段土地托管的發展歷程類似，當時的“農地代營”也走出了一條由個別生產環節代營到生產全環節代營的路徑[10]。

在農業規模經營推進的很長一段時間里，理論界不僅未對土地流轉和土地托管加以嚴格區分，反而習慣于將土地托管看作土地流轉的一種形式[3]，[11-12]。然而，隨著經營權流轉型規模經營推進難度的加大，有學者開始注意到不以土地承包權變動為前提的土地托管類規模經營模式的獨特優勢[13]。而后，理論界逐漸將土地托管與以土地流轉為代表的土地規模經營分離，將之稱為原模式基礎上的創新[14-15]。基于此，通過比較分析和案例研究，有學者進一步就土地托管的特征、類型等方面展開討論[12]，[16]。由以上分析可知，土地托管很早就得到了理論界的關注，但將之作為單獨對象加以考察，甚至使其在研究地位上超過土地流轉，只是發生于土地流轉推進困難和頂層設計調整后的近幾年。

土地托管作為一種地方實踐的規模經營模式，其內涵和概念源自對現實狀況的總結和凝練。而且，出于考察對象的不同，理論界對土地托管的認知和定義也存在差異。總的來說，現有的土地托管概念多基于土地流轉的定義之上，突出土地托管與土地流轉的異同。這種定義方法導致的一個后果是，即便可以比較容易地區別土地托管和土地流轉，也難以將土地托管與其他若干非流轉經營模式加以區分。而且，正因為土地托管是源自實踐的一種農業經營模式，隨著土地托管在實踐中的日趨復雜，其與土地流轉間的界限也越趨模糊。孫曉燕和蘇昕、劉同山和孔祥智認為，土地托管意味著農戶不僅保留著土地承包權，更保留著土地經營權和收益權，即農戶具有一定的經營決策權，而且能獲得最終收益[5]，[17]。然而，另有學者指出，實踐中也存在一些最終收益權并不屬于或不完全屬于農戶的“全托管”模式[14]。

相比于紛繁復雜的土地托管實踐，理論界對土地托管的模式分類已基本達成一致，總體分為全托管與半托管兩類。其中，半托管又進一步被分為單環節托管、多環節托管及關鍵環節綜合托管等形式[14]。然而，隨著地方托管模式創新與融合的加深，土地托管的概念界定問題也一定程度地反映到模式分類上，造成了政策文件及理論研究與實踐的日漸脫節。實地調研發現，基層政府或經營主體一度提出“先支付是流轉，后支付是托管”“合同短的是托管、合同長的是流轉”等托管評判標準，也相應出現了流轉型土地托管和服務型土地托管的分類方法。顯然，以上標準或分類并不能滿足理論對土地托管的一般認知。

隨著決策層規模化路徑的調整，有關土地托管更深層次的研究也在近幾年井噴式出現，得出了一些具有啟發性的結論與建議。其中，一個近乎一致的結論是，相比于土地流轉，土地托管的基本特征能一定程度緩解土地流轉模式中面臨的部分制約。以上論斷也成為多數土地托管類文獻研究的立意和出發點。對托管方而言，土地托管滿足了其希望退出繁重人力、畜力作業方式而又不愿意退出一家一戶經營模式的愿望，保留了其全部或部分生產決策權；對受托方而言，托管不僅能降低投入成本門檻，更分散了經營風險[18]。以上兩點，是土地流轉與土地托管的核心區別，也是已有文獻認定的土地托管優于土地流轉的重要體現。調研中還發現，建設用地審批制約下的晾曬和倉儲問題，以及部分地區的水資源稟賦限制，也一定程度凸顯了土地托管的優勢[4]。調研中還發現對于一些文獻中提及的，例如更低的農資價格、更高的單產以及遏制非糧化等方面的論斷，則不具有一般性[注]以農資為例，通過調研了解到，只要農資購買數量超過一定規模都能獲得折扣價格，而與是否采用土地托管模式沒有必然聯系。。

基于以上研究，不少學者指出，相比于土地流轉，“土地托管”為代表的服務規模經營是較優的路徑選擇[2]，[5]。更有文獻列舉了從土地流轉轉變至土地托管的相關案例，用經營主體的實際選擇支撐了土地托管優于土地流轉的論斷[4]。

面對快速發展的土地托管，開始有學者意識到托管的適用條件和風險配置問題[19-21]。在不同的外部條件下，土地托管和土地流轉兩類模式的優劣勢在規模經營模式選擇中的優先序會發生改變。正因為此，土地流轉和土地托管不僅能夠共存，而且能在一定條件下實現相互替代和轉化[21]。因此，土地托管作為實現農業規模經營的一種途徑，確實是給農戶和經營主體提供了又一種選擇，卻不能說與土地流轉相比具備絕對優勢。農業規模經營的推進，繼續堅持因地制宜原則仍有其必要性[3]。總之，當前的土地托管確實已成為農業規模經營領域的政策重心和理論熱點，但對其概念界定、分類模式及內在特征等方面，現有研究尚存有不足，實踐和政策方面的指導意義也有待提升。

二、 農業規模經營的模式轉變：基于地區案例的比較

2018年7月，圍繞土地規模經營，尤其是土地托管主題，筆者帶隊赴兩個代表地區開展實地調研[注]文中所有的地名皆已做匿名化處理。。我們在調研中發現，圍繞土地規模經營涌現出多種多樣的經營形式。而且，與多數文獻的結論不同，實踐中的經營模式并未表現出絕對的優劣之分，經營方式轉變也并非單向。正如于海龍和張振在土地托管適用條件考察后指出的那樣，土地托管和土地流轉會在一定條件下相互替代和轉換[21]。基于調研內容，選取典型案例梳理如下。

(一) D市實踐：由流轉到托管的典型案例

山東省D市W縣ZY糧棉種植專業合作社(以下稱“ZY合作社”)，屬主營業務由土地流轉轉向土地托管的典型案例。

背景簡介：ZY合作社位于D市W縣J鎮，成立于2008年。合作社的發起人和理事長牛某是本鎮人，時年36歲。在此之前，他經營過農資商店，利用自身的信息優勢，曾帶領農民開展過良種推廣種植的訂單農業。合作社成立初期經營流轉土地680畝，投資68萬元建立60畝大棚瓜菜基地和600畝良種繁育基地。因為投入大、風險大的原因，大棚瓜菜基地沒有得到進一步的發展。2010年，合作社牽頭與美國一家公司簽訂了3萬畝蠟質玉米種植回收合同，在全縣48個村推廣供種、供肥、技術、收購統一，回收價格比市面平均價格高0.1元/斤。在此過程中，合作社在糧食生產的各個環節的服務能力迅速加強。2013年，ZY合作社正式將土地托管服務作為工作的重點。

當前，ZY合作社的土地托管服務有兩種主要形式：半托管和全托管。其中，半托管指分生產環節的訂單式服務，按照服務的項目分別計算費用，最終的收益由農戶所有，風險也由農戶獨立承擔。服務的對象一般是50畝以上的種糧大戶以及其他規模經營主體。目前半托管式的服務覆蓋的面積達1.5萬畝左右。全托管指ZY合作社以套餐形式覆蓋生產的全過程(灌溉除外)，全年(包括一季小麥和一季玉米)費用約700元/畝。所有糧食產量歸農戶所有，由農戶自行銷售處理。ZY承諾產量不低于當年服務對象附近農戶的平均產量。目前全托管服務覆蓋的土地面積為8 000畝。另外，ZY還經營著早期流轉租入的1 590畝土地，ZY按照自身規劃進行生產和分配收益。

轉變動因：ZY合作社當前的托管規模和托管機制并非一蹴而就，而是經歷了從土地流轉到半托管(2011年)，而后又涉足全托管(2015年)的整個過程。而且，調研中發現，經營模式轉變的原因與已有文獻中歸納的內容基本一致：經營高風險和擴大面積的高成本是促使其改變經營模式的推力，政策引導則提供了一種轉型拉力，已有的農業經營經驗則提供了轉型的基礎[4]。共性的部分這里不再贅述，但有必要將ZY合作社轉型的獨特之處做簡單介紹。

ZY合作社之所以選擇轉型，還有兩個關鍵原因。

第一，灌溉用水存在制約瓶頸。W縣農業用水灌溉主要來自于黃河水和地下水。由于黃河水各年水量不穩定，地下水超采問題嚴峻，農民只有搶水、爭水才能勉強及時灌溉。對單個流轉大戶而言，無法在短時間內獲得足夠的水源。即便水利設施相對齊全，也難以在短時間內雇到足夠的工人及時負責各個地塊的灌溉，進而容易錯過灌溉的良機，導致糧食減產。該問題是ZY合作社不愿意繼續擴大土地流轉的重要因素，而且，資源稟賦條件也對ZY合作社后期開展的全托管形式造成影響：與其他多數地區不同，ZY合作社采取的全托管并不提供澆水服務(S股份合作社托管的部分土地除外)。

第二，市場存在規模服務需求。分割的地塊容易導致機械利用的效率損耗，對托管主體而言，大規模的、集中連片的耕地是極具吸引力的作業對象[22]。D市人均耕地1.7畝，分散的、小規模的個體經營顯然不是適宜托管主體成長的市場環境。在W縣，ZY合作社獲得了一個較好的機遇，一個具有較好規模化經營基礎的服務對象——H村S合作社。H村共有耕地1 600畝，777位村民，其中以青壯年男性勞動力為主的40%的村民都在外市打工，村中女性勞動力在鄰近的幾家玻璃鋼廠務工，非農收入占比已經占村民總收入的80%以上。H村是有較好規模經營基礎的村莊，早在20世紀90年代就已經形成了統一收購、統一購買農業社會化服務的傳統。2015年成立S合作社后，合作社既沒有足夠的激勵，也沒有足夠的資本去購買大型農機具。此時，S合作社就成為ZY合作社的重要目標客戶。經由村集體牽頭，最終實現了S合作社和ZY合作社的有效連接。其中，ZY合作社承擔生產經營環節，通過全托管或半托管模式，共經營S合作社耕地1 000畝。類似的，像S合作社這類已實現土地規模集中卻無意自我經營規模主體的大量存在，成為ZY合作社成功轉型的重要保障。

轉變后的發展：由土地流轉到土地托管，ZY合作社以服務規模化代替了土地的規模化，基本實現了預期目標，不僅緩解了資金壓力，也降低了經營風險。而且，通過由半托管轉為全托管，以業務創新拓展了服務面積，總體形成了一類較好的盈利模式。對于原土地流轉部分，ZY合作社短期內沒有增加流轉面積的意愿，但也不愿意放棄該流轉部分。隨著農業社會化服務市場競爭的日益激烈，這部分流轉土地可以作為一種保障。

困難與問題：ZY合作社的經營模式由流轉為主轉為托管為主后，仍面臨一定的困難。而且，托管面臨的諸多難題，跟前期從事流轉經營時并沒有本質區別，同樣表現為水資源稟賦影響澆水、不愿意托管戶影響土地集中連片等。換句話說，不改變土地經營權的土地托管或許會在一定程度上緩解土地流轉帶來的諸多問題，但流轉時期存在的根本性問題并不能隨著模式的轉變而得到替代性解決。

沒有一種農業經營組織模式在所有情況下都是最好的[23]56。托管模式也并非完全有效，從土地流轉到土地托管，也新增了一些問題。其中，最突出的是監督問題。根據常偉和王麗霞的研究，“訂單式”托管以類似于固定工資制的服務費收取模式為主，易產生道德風險[24]。ZY合作社在土地托管推廣中也面臨著同樣的問題。在與不愿接受ZY合作社托管服務農戶的座談中獲悉，部分農戶認為合作社在打農藥、除草等環節，會因缺乏監督而難以保證質量，因此不愿接受托管。ZY合作社2015年采取的風險共擔型全托管有助于緩解監督和激勵問題，卻因水資源稟賦限制未能實現大面積推廣。截至2018年7月，ZY合作社包含澆水的全托管也僅有集中連片的60畝土地，這部分土地，不僅周邊水資源豐富，還有政府部門扶持建設的大型灌溉設施。以上要素共同構成了完整型全托管模式開展的基本保障。

(二) N市實踐：由托管到流轉轉變的反思

盡管不少學者意識到土地托管的局限性及可能存在的問題，卻少有文獻提及經營主體經營模式由土地托管到土地流轉轉變的情形。根據于海龍和張振的研究，一定條件下土地托管存在轉化為土地流轉的可能[21]。如果能找到類似案例，將有助于加深理論界對土地托管適用條件及存在問題的理解，并為更好地推進農業生產托管提供政策建議。

幸運的是，在N市“土地托管”調研期間，在X村村支書“全托管被淘汰了”的論斷下，我們及時調整了調研初衷，帶著“為何原有的土地托管不再適用”的問題走訪了剩余的新型經營主體，以求從中獲得可能蘊含答案的信息。調研過程發現，雖然調研對象對土地托管為何會在當地消失方面觀點較為零散，但卻提供了一個簡單卻不失代表性的土地托管向土地流轉轉變的案例。在對該案例進行闡述之前，有必要先就N市土地托管的發展情況做一個概述。

從2012年開始，N市率先推出土地“全托管”[注]地方資料認為，土地全托管源自N市農民的草根創舉，“土地托管”一詞也首次由N市提出，百度中可以搜到“N市土地全托管寫入中央‘一號文件’”的新聞報道。。到2017年年底，“全托管”服務主體近3 000家，服務面積94.91萬畝，占水稻面積的40%，服務農戶30.75萬戶，實現了農業鄉鎮全覆蓋。在N市，全托管被定義為專業化的服務組織為無力種地、無暇種地農民提供從種到收乃至銷售等貫穿生產和經營全過程的服務，而“全托管”服務模式按農民的收益形式分“實物”型和“貨幣”型兩種。

總體而言，土地托管還是符合當地發展需要的。在N市，改革開放初期有農民從事非農產業案例的出現，且得益于周邊工業服務業的發展，勞動力基本能夠實現就地非農就業，將土地經營權完全出讓的意愿不強。同時，卻存在無法在農業經營中投入足夠勞力的問題。針對該現實，農戶之間自發形成了一種聯合生產模式，周邊從事非農產業的幾家農戶將承包地交由一人耕種，經營者則象征性地給原承包戶一定的現金或糧食作為報酬。這種形式在當地被稱作“田保姆”[注]其實，這種模式跟轉包并沒有本質的不同。所謂轉包，是土地使用權自發流轉的主要形式，轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行土地承包合同。。當時自發形成的這類模式確實很好地平衡了社區人地關系，緩解了土地撂荒矛盾，而且較明顯地提高了農地資源的配置效率。然而，這種狀況在政府介入后發生了轉變。在政府規模化、標準化偏好的導向下，基層政府和社區迫于行政壓力，強制性推進規模化土地托管。此時的托管，跟自發形成的托管就有了本質的不同。

根據周娟的釋義，“代耕代種”和“土地托管”屬于一種形式，其與“聯耕聯種”最大的區別在于是否實現了土地的連片[13]。按照該界定，基層政府推行的規模化土地托管，更類似于“聯耕聯種”的模式，盡管能夠解決耕地未集中成片下的高成本問題，但也讓土地托管不得不去面對土地流轉式難題。自發形成的小規模托管主體往往能夠獨立從事農業生產服務，不存在或僅存在較低的委托代理問題。然而，當政策支持的托管面積超過個體的服務能力，就會出現小型托管主體退出，大型托管主體進入的現象。類似于以往的大面積土地流轉，投資主體涉足托管領域后往往不親自參與托管服務，而是通過委托代理間接提供服務。此時，如果大面積經營的委托代理和監管難題無法克服，這類主體就會因存活問題轉而成為政府的包袱[25]。調研中獲悉，地方政府在招商引資引入土地托管大戶后，面臨最大的難題是如何保障這類主體的存活，以降低大戶跑路后導致的社會風險。

N市P村Z大戶就經歷了由土地托管到土地流轉的轉換過程。該大戶2013年開始以托管模式從事規模化經營，共托管土地100多畝。其經營模式跟ZY合作社相似，給托管方承諾稻谷保底產量1 200斤/畝，若收獲后畝產達到該標準，就收取1 100元的服務費；若后期未達到該標準，則從1 100元的服務費中扣除不足部分，其余部分作為服務費。該合同契約下，農戶基本能穩定得到1 200斤/畝的稻谷收益。該契約由村委會出面協調實現。然而，2013年，全市對地方托管進行考核，起步規模是500畝，雖由于推進阻力過大，起步規模逐年降低，但這種政策干預還是在一定程度上影響了該大戶的經營策略。為獲得政府更多支持，該大戶在村委會的協調下將托管面積提升至上級規定的起步規模。然而，由于超出了該大戶的經營能力，在成本壓力、監督難題及農戶風險分擔方面的局限性[注]這里局限的界定來自地方座談信息，通過與農戶的交流得知，農戶對不同經營模式下的風險承擔具有不對稱性。家庭經營時，農戶對產量敏感性很低；一旦將經營決策權交于托管方，農戶對產量的敏感性就大大提升。該結論與在調研期間的從規模戶及地方官員處得到的間接結論一致。等問題的共同作用下，該大戶最終將原有的風險共擔式經營調整為固定租金模式。顯然，固定租金模式下經營風險將完全由托管方承擔，摒棄了土地托管的風險共擔優勢。此時，土地托管中面臨的潛在問題已與土地流轉模式時沒有本質區別。

筆者在調研中發現，N市本地的托管大致可分為流轉型托管和服務型托管。前者與土地流轉沒有區別，是一種概念混淆的產物，甚至由此延伸出“長期合同的是流轉，短期合同是托管；先支付固定租金的是流轉，后支付固定租金的是托管；平整后多出土地歸于村集體的是流轉，平整后多出土地歸經營主體的是托管”等基層聲音。后者，才是理論界提到的一般意義上的土地托管。而且，前幾年推動的土地托管模式也屬于后者。然而，在生存壓力下，N市后一類型的托管反而逐步退出，前者成為當地“土地托管”的主要形式。

調研中基層領導提到的“經營主體更喜歡托管，因為風險共享；農戶更喜歡流轉，因為收益穩定”，便是對當地流轉和托管關系最好的總結。此外，可能影響到托管與流轉轉換的另一個原因在于土地流轉平臺的建立和考核。在N市，土地流轉信息都需在土地流轉服務平臺登記，登記信息則成為考核土地規模經營的重要依據。然而，服務型托管因為不符合流轉特征(沒有承包權流轉合同)而無法在平臺登記，既無法得到相應的規范，也難以獲得足夠的政策支持。于是，相比于土地托管，基層政府也更傾向于發展土地流轉。

根據以上分析，受限于農戶的農業社會化服務能力，政府對規模化的強行推動不僅會放大土地托管的固有監督激勵問題，更可能弱化土地托管靈活性和自發性的優勢，外加不完善的規范和考核補貼機制，共同成為原本模式消亡，新模式難以維系的重要因素。

三、 土地規模經營的決定因素與模式選擇

從以上兩個案例可以看到，土地托管和土地流轉各有優劣，且優劣強度會因外部環境的變化發生變動，進而影響經營主體的模式選擇。對此，有必要首先就土地托管和土地流轉在不同指標上的差異給予說明。基于經營主體的土地托管和土地流轉差異比較見表1。

表1 基于經營主體視角的托管與流轉差異比較

注：作為比照，本文將家庭經營加入其中。

由表1可知，不論哪種形式的土地經營模式都有其優勢也存在一定的不足，當制度和稟賦環境發生改變，相關主體會根據自身需求對行為進行調整。根據新制度經濟學相關理論，制度變遷發生與否主要取決于參與主體(個人或組織)在制度非均衡的情況下對捕捉外部利潤的預期收益與預期成本的比較，如果預期收益大于預期成本，行動主體則會為追求自身境況的優化，而自發組織推進制度創新，而制度創新的具體方式則受利益集團社會偏好結構的影響[26]。因此，經營模式的最終表現來自各主體在追求各自目標下實現均衡的結果[11]，[27]。然而，政府參與可能會打破原有的均衡，讓不同模式的優劣發生轉變，進而導致模式的變遷。政府干預下的主體經營模式選擇機制見圖1。

圖1中，經營模式的最終表現來自農戶和經營主體在一定條件下的最終選擇。其中，收益分享、經營控制和風險分擔是農戶和經營主體共同考慮的因素。特別的，社會保障會影響農戶的“戀地情結”，監督需求則是農戶選擇經營模式的重要考量。對經營主體而言，前期的投入成本是影響其經營選擇的特有因素。在以上因素的綜合作用下，農戶根據自身勞動力和土地稟賦，經營主體根據自身資本和服務能力，共同作用實現內部均衡的同時，也能以某種經營模式表現出來。此外，在中國農業規模經營推進中的行政力量不能忽視，中央政府一般通過頂層設計及具體的政策引導和資金項目支持來直接或間接影響農業規模經營，在地方，政府則基于行政壓力、通過行政指導和資源傾斜引導農業規模經營的模式選擇[28]。

圖1 農業規模經營選擇的內在聯結機制

相應的，通過圖1也可以對之前的轉變案例加以解釋。土地流轉模式下經營主體不僅要承擔固定的土地租金，還要承擔所有的經營風險。在農地租金上漲和糧食收儲制度改革的背景下，原土地流轉主體有兩個調整方向：第一，毀約棄租[29]。此時，在原出租戶沒有繼續經營意愿的情況下，剩余部分土地多會由村集體接管。接管土地后的村集體要么自己經營，要么將土地繼續轉租。對于前一種情況，在村集體缺乏足夠的資金實力的背景下，不可能繼續按照之前土地流轉的形式給予租金。受限于投入成本及可能的風險，多數村集體會開展土地托管[21]。第二，調整契約。調研中發現，隨著收儲制度改革的推進和糧食價格的波動下降，存在農戶和經營者協商下調土地租金或調整租金機制的情況。第三，轉為托管。類似于本文提到的ZY合作社的案例，在成本壓力和風險負擔的共同作用下，部分主體會調整經營結構，由土地流轉逐漸向土地托管過渡。

然而，土地托管的監管問題和風險共擔卻在一定程度上成為阻礙流轉向托管轉變甚至出現托管向流轉轉變的重要原因。監管問題在土地流轉時期就已存在，對于大面積承包農地的經營主體而言，本就存在委托代理下的激勵和監管難題[30]。對土地托管而言，由于經營部分全部或部分交由他人處理，這種情況可能更為嚴重。尤其是，由于土地托管下農業經營的剩余索取權多數歸于農戶，農戶對監管的敏感性也更強。此外，風險共擔問題確實有助于提升經營主體的參與積極性，但對于部分農戶而言，則成為他們拒絕托管的重要原因[20]。尤其是，政府的行政干預雖一定程度推進了土地托管的發展，卻沒能解決土地托管的原本問題。與之相反，過快的推進和過大的服務面積，反而放大了土地托管的原有問題，導致部分地區土地托管模式的被迫轉型。

四、 結論與啟示

在已有文獻價值判斷和優劣勢歸納的基礎上，本文分析比較了土地托管和土地流轉兩類農業規模模式轉換的案例，進一步回答了土地托管和土地流轉并存格局緣何存在的問題，并為應根據實際情況選擇符合當地規模經營模式的論斷提供了更為有力的依據，同時揭示了政府干預對農業規模經營模式選擇的扭曲作用。

農業規模經營在推進我國農業現代化及破解“誰來種糧”方面的意義毋庸置疑。而且，農戶自發形成的新的土地經營形式，在很好地平衡社區人地關系的同時，較明顯地提高了農地資源的配置效率[31]。而且，沿著這種誘致性變遷路徑，從普通小農到規模化經營的轉變得以繼續，未來的農業現代化逐步得到確立。然而，在土地規模化成為中央政府考核地方政府的指標時，迫于壓力的地方政府便會主動采取差異化引導策略，推動“規模化、機械化大生產”[25]。在土地流轉推動時期，政府絕大部分農業補貼資金和項目都向農業企業傾斜，以打造“超級規模”典型[29]。然而，此類政府強推模式卻破壞了土地自發流轉秩序，消滅了自發誘致性制度變遷的可能，在造就短期成效的同時也給未來的可持續性帶來隱患[32]。就具體表現來看，在土地大規模流轉和規模化種植剛剛開始的情況下，工商資本退租土地的現象便不斷出現。

當然，很早就有學者提出農業經營規模需因地制宜的觀點，決策層在頂層設計中對此有所考量[3]。然而，在中央政府政績考核的壓力下，基層政府在政策執行的過程中往往傾向于選擇大戶，政策上也更多地選擇“一刀切”的模式。從政策執行角度看，以上選擇和模式一定程度降低了政策實施成本，降低了逆向選擇的發生。但是，此類干預也會扭曲農業規模經營市場，讓獲取補貼成為諸多資本進入涉農環節的重要甚至根本原因[25]，[33]。如此，即便短期內推動了規模經營的快速實現，卻可能因破壞了原有的發展模式而阻礙規模經營發展的可持續性。更需注意的是，政府對某一模式的扶持長期處于動態變化之中[34]。一旦補貼政策發生改變，源于政策扶持而形成的經營模式，極容易面臨危機。調研中發現，部分經招商引資進入涉農領域的經營主體，對當地大戶補貼的調整表現出極度的不適應。同時，卻因早期在機械設備方面的固定投入而難以退出，面臨兩難困境。

隨著頂層設計的密集出臺，土地托管成為當前地方政府推動農業規模經營的新抓手。基于土地流轉的經驗教訓，在推進土地流轉的頂層設計中，進一步突出了農業生產托管推進中的因地制宜[注]詳見2017年《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》。。

中央在頂層設計中也意識到以上問題，在2017年《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》中也提出“明確發展重點，因地制宜推進農業生產托管發展”。然而，政績壓力下地方政府的行政干預模式卻沒有發生根本性調整，或者難以做出根本性調整。筆者在調研中發現，即便部分基層政府在土地流轉推廣時期有過慘痛教訓，在新一輪的政策推廣下卻不得不再次重復以往的路線。類似于以往的土地流轉，當前土地托管的發展也有沿著“誘致性變遷——強制性變遷——模式重建”路徑發展的可能趨勢。

本文基于兩個相互轉變的案例，旨在進一步突出“因地制宜”的重要性。一般而言，農戶與經營主體間自發形成的經營模式更具多樣性也更符合實際，而政府的推進模式在推廣手段限制和政績考核壓力之下不得不標準統一，進而會導致一定行政范圍內的政策“一刀切”。調研中發現，有部分地區流轉中存在全鎮統一流轉價格的現象。如果因地制宜，則不同質量不同地段的地租理應有不同的均衡價格，統一價格的現象就與因地制宜的推動原則相違背。在土地托管被看作銜接小農和現代農業重要模式的當下，各級政府更應該汲取以往規模化推廣中的經驗教訓，降低直接性行政干預，強化規范和引導方面作用的發揮，讓農戶和經營主體能在規范有效的框架內，選擇符合彼此實際的規模經營或一般經營模式。只有如此，才能通過強化農業規模經營的內在穩定機制，實現更快更好推進農業規模經營的目標。