看緊政府“錢袋子”將錢用在“刀刃上”──廣州市天河區(qū)不斷完善“參與式預(yù)算監(jiān)督”工作

林志云

如何正確有效開展人大預(yù)算審查監(jiān)督，是人大監(jiān)督的一個長期課題。廣州市天河區(qū)人大依據(jù)十八大報告、十九大精神和《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，在原有“參與式”預(yù)算審查監(jiān)督的基礎(chǔ)上，不斷探索審查監(jiān)督的新途徑。

建章立制 強(qiáng)化規(guī)章制度對支出預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用

天河區(qū)人大常委會始終以制度建設(shè)為抓手，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和各時期工作特點，及時制定和完善監(jiān)督工作制度，以制度引領(lǐng)和規(guī)范審查監(jiān)督工作。

2013年制定實施了《廣州市天河區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算審查監(jiān)督辦法》。從三個環(huán)節(jié)入手改進(jìn)預(yù)算草案的初步審查工作：在預(yù)算草案編制初期與財政部門共同探討預(yù)算編制的總體框架、思路以及預(yù)算安排的重點，確保預(yù)算編制符合政策和法律的規(guī)定；在預(yù)算報告草案初稿形成后政府常務(wù)會議研究前，常委會主任會議形成專門意見提交財政部門；在預(yù)算草案經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議通過后提交區(qū)人大常委會會議審議，再正式提交代表大會審查批準(zhǔn)。三個環(huán)節(jié)無縫銜接，既保證了人大常委會有效行使預(yù)算審查監(jiān)督職能，又較好地處理了區(qū)政府常務(wù)會議與區(qū)人大常委會主任會議、常委會會議、代表大會在預(yù)算編制監(jiān)督中的職責(zé)與流程，增強(qiáng)了預(yù)算編制的民主性、合理性。

制定出臺了《廣州市天河區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項若干規(guī)定》，明確規(guī)定了需要報送常委會審議的重大事項范圍。如“有區(qū)財政性資金投資3 000萬元以上的新開工建設(shè)項目，財政性資金投資項目預(yù)算增減超1 000萬元的”要提交常委會會議審議。據(jù)此規(guī)定，常委會共審查批準(zhǔn)區(qū)政府報告的重大事項32項，涉及的財政資金11.7億元，體現(xiàn)了人大管大事，為財政資金把關(guān)的制度優(yōu)勢。

制定《天河區(qū)人大常委會參與式預(yù)算審查監(jiān)督辦法》。為規(guī)范參與式預(yù)算審查監(jiān)督工作，促進(jìn)提高預(yù)算績效和透明度，2018年1月，制定實施《天河區(qū)人大常委會參與式預(yù)算審查監(jiān)督辦法》，辦法突出了“三個明確”，使參與式預(yù)算審查監(jiān)督工作有章可循。明確了參與式預(yù)算的參加人員和審查內(nèi)容，明確了預(yù)審、初審以及終審的時間節(jié)點，明確了參與式預(yù)算的監(jiān)督方式。

及時完善和修改《廣州市天河區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算審查監(jiān)督辦法》。新預(yù)算法實施后，常委會根據(jù)新預(yù)算法的特點和要求，及時修改預(yù)算審查監(jiān)督辦法，使其既符合預(yù)算法的要求，又具有針對性和實操性。

探索創(chuàng)新 提高支出預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化監(jiān)督

提前介入預(yù)算審查。從2013年開始，常委會堅持開展參與式預(yù)算審查工作，每年制定具體工作方案，并經(jīng)主任會議審議，明確審查資金量大、專項資金多、涉及民生事項多（即“一大二多”）的部門。由被審單位行政一把手報告去年的執(zhí)行情況和當(dāng)年的預(yù)算編制情況。工作方案出臺后，被審單位的準(zhǔn)備工作更加細(xì)致認(rèn)真，各被審單位的預(yù)算報告明顯變厚了，文字解釋詳細(xì)了，數(shù)字邏輯嚴(yán)謹(jǐn)了。盡管如此，在審議會上，代表們還是提出不少問題，討論比較熱烈，財政部門也收集了不少信息，審議成效明顯。至2019年，共提前介入審查41個部門預(yù)算編制。

加大審查監(jiān)督力度。常委會不斷總結(jié)參與式預(yù)算審查監(jiān)督工作，著力做細(xì)做實。分線口跟蹤監(jiān)督，要求各工委分線口把工作監(jiān)督與資金監(jiān)督結(jié)合起來，審查各部門去年的預(yù)算執(zhí)行情況和當(dāng)年預(yù)算編制情況。拓寬審查內(nèi)容，2019年初，常委會以民生優(yōu)先、財政資金安排多的原則，首次選取廣州火車東站周邊精細(xì)化品質(zhì)化工程和廣州奧林匹克中學(xué)兩個項目提請代表審議。這樣既審查部門預(yù)算，同時又審查重點項目，點面結(jié)合，審查工作更實。著力體現(xiàn)績效審查。近年來，我們把績效審查作為一項重要內(nèi)容，要求預(yù)算單位細(xì)化績效目標(biāo)，著力提高可審性。如在2019年的報告中還增加重點項目預(yù)算編制及績效目標(biāo)情況，要求被審議單位在500萬元以上的項目中自行挑選一個作情況說明。

閉環(huán)監(jiān)督，增強(qiáng)實效。天河區(qū)的參與式預(yù)算審查監(jiān)督經(jīng)過幾年的實踐，已形成了閉環(huán)監(jiān)督，主要分三步：首先是年初提前介入。年初按照“一大二多”的原則選取6個部門的重點項目開展參與式預(yù)算審查監(jiān)督工作，制定具體工作方案，組織區(qū)人大代表參與審議。其次是年中跟蹤監(jiān)督。年中各線口組織部分代表深入到被審單位聽取執(zhí)行情況匯報，分析存在問題，提出意見和建議，如2018年，天河區(qū)人大常委會召開專題調(diào)研座談會，對區(qū)九屆人大三次會議專題審查的6個單位2018年以來的預(yù)算執(zhí)行情況開展了跟蹤監(jiān)督，聽取6個單位部門預(yù)算執(zhí)行情況匯報。再次是年終決算審查。2018年，常委會在聽取區(qū)政府決算報告的同時，審議上一年度開展參與式預(yù)算審查監(jiān)督6個單位決算情況的書面報告，并選取其中一個部門口頭報告決算情況，著力形成閉環(huán)效應(yīng)。

天河特色 大力推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)

作為廣州市聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點區(qū)，天河區(qū)人大常委會有序推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，著力體現(xiàn)天河特色。

增加區(qū)級相關(guān)規(guī)章制度，體現(xiàn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的天河特色。為了提高系統(tǒng)的可讀性和使用性，整合“法律法規(guī)”模塊并對相關(guān)規(guī)定按照國家省市分類，增加《廣州市天河區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項若干規(guī)定》等相關(guān)制度，以簡單明了的形式解讀預(yù)算監(jiān)督相關(guān)知識。

新增參與式預(yù)算模塊，使參與式預(yù)算審查監(jiān)督“線上”“線下”相結(jié)合。通過參與式預(yù)算功能，用戶不僅能了解到天河區(qū)人大參與式預(yù)算審查監(jiān)督的總體做法，還可以通過部門預(yù)算預(yù)審版本和大會版本的對比，直觀地了解到常委會和代表的意見建議哪些得到了采納，參與式預(yù)算的成效通過部門預(yù)算前后變化得到了直觀的體現(xiàn)。

有序擴(kuò)大使用范圍。采取由小到大、逐步放開的做法，從系統(tǒng)建成初期僅限于區(qū)人大常委會領(lǐng)導(dǎo)和財經(jīng)工委到將系統(tǒng)使用范圍擴(kuò)大到區(qū)人大常委會專職委員，以方便查閱相關(guān)資料。

新增重大事項監(jiān)督預(yù)警功能。監(jiān)督預(yù)警模塊不僅會對預(yù)算執(zhí)行率偏低的部門預(yù)警，對于在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)涉及需報送常委會的預(yù)算調(diào)整情況，系統(tǒng)也將顯示紅燈預(yù)警。2018年6月，財經(jīng)工委根據(jù)監(jiān)督預(yù)警模塊的提示，分別向區(qū)城市更新局、國土規(guī)劃局、文廣新局3個單位發(fā)出預(yù)警通知。

注重績效 開展第三方評價工作

財政資金使用是否有效益是社會公眾較關(guān)注的問題，也是財政監(jiān)督工作當(dāng)前和今后必須面對的問題。2013年11月，財經(jīng)工委委托第三方對區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生局汽車隊2014年經(jīng)費預(yù)算、區(qū)安監(jiān)局2014年創(chuàng)建全國平安社區(qū)和國際安全社區(qū)兩個項目的專項資金開展績效評價。針對立項依據(jù)不充分、項目缺乏詳細(xì)實施方案、預(yù)算資金安排過粗等問題提出了改進(jìn)意見，促使受評單位細(xì)化專項資金預(yù)算的申請及使用，明確績效目標(biāo)，切實發(fā)揮財政資金效益。2014年9月，常委會跟蹤監(jiān)督上述項目。為了加強(qiáng)區(qū)政府對財政績效評價工作的關(guān)注，切實提高財政資金的使用績效，當(dāng)年10月，常委會聽取了區(qū)政府所作的《關(guān)于財政績效評價的專項工作報告》，并對該報告作滿意度測評，推動政府逐步實現(xiàn)對財政資金從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理。

通過實踐，參與式預(yù)算審查監(jiān)督工作取得一定成效：有效激發(fā)了代表參與的積極性，代表的監(jiān)督作用得到較好地發(fā)揮；有力促進(jìn)了部門領(lǐng)導(dǎo)對本部門預(yù)算編制的高度重視，認(rèn)真把好編制關(guān)；民主參與性得到體現(xiàn)，來自社會各界的市、區(qū)兩級人大代表和財經(jīng)咨詢專家?guī)鞂＜业膮⑴c，體現(xiàn)了預(yù)算審查監(jiān)督的民主性；增強(qiáng)了常委會整體履職效能，常委會各工委積極參與、分線跟進(jìn)，把日常監(jiān)督與預(yù)算監(jiān)督結(jié)合，提升了監(jiān)督工作的針對性和完整性。■