基于福利經濟學視角的集體土地征補標準研究

程廷 張金亭

摘要：隨著城鎮化進程的不斷推進，集體土地將越來越多地作為國有建設用地的補充流轉入市。我國現行的土地征收補償標準較低，補償范圍較窄，難以滿足農民后續的正常生活需求，合理的征地補償標準將有著重要意義。將福利經濟學的相關理論引入到征收補償標準的測算中，將征地過程中農民客觀的經濟損失與主觀的價值損失均計算在補償標準范圍內，測算出合理的征地補償標準。

關鍵詞：集體土地;征收補償標準;福利經濟學

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）01-0010-17 收稿日期：2018-11-27

1引言

我國的土地所有制度將土地劃分為國有土地與集體土地。國有土地的所有權屬于國家，其使用權可通過有償出讓和無償劃撥的方式，用于經濟建設與發展;集體土地的所有權屬于村集體組織，其使用權可用于農村生產經營活動及村集體成員自住。這樣的土地劃分制度為我國的經濟快速發展，城市規模擴張，基礎設施的大力修建，房地產業的蓬勃發展提供了基礎，也為我國的糧食安全、農民的生活提供了保障：目前，我國的城鎮化率已提升至58.52%，快速的城鎮化進程極大地提升了對國有建設用地的需求，導致越來越多的集體土地被征收為國有土地，更好地服務于國家的城鎮化建設與經濟發展二但我國特有的土地二元所有制也導致國有土地與集體土地之間地位的不平等，這種不平等最直接的體現在征地補償標準的巨大差異上。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第19條的規定，“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”，而集體土地征收的補償標準還沿用“產值倍數法”的補償方法，即補償金額不超過被征收土地前三年平均產值的30倍，這樣的補償方法還具有很強的計劃經濟時代的烙印。隨著城鎮國有土地價值的提升，失去集體土地使用權的農民，融入到城市的成本急劇增加，原先的征地補償標準已遠遠不能滿足農民的正常生活需要。因此中共十八屆三中全會審議通過，建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，推進集體土地流轉入市改革的試點工作。由此可見，推進農村集體土地流轉入市的改革是我國當下社會的熱點問題。基于國家對“集體土地與國有土地同等入市、同權同價”的指導，集體土地的合理補償標準將在現有標準下大幅提升。

2研究現狀

盡管我國目前還沒有出臺新的政策來改善目前的征地補償標準，但國內外學者已針對相關問題進行了以下研究：

我國學者對土地征收補償的研究大致分為以下幾個方面：

一是從法律角度去完善土地征收補償機制。葉必豐在《城鎮化中土地征收補償的平等原則》一文中提出：在以憲法為基礎的前提下，修改《土地管理法》中相關的土地征收補償標準的規定，將集體土地的征地價格向國有土地市場價看齊;梁滌堅、田苗苗的《我國農村集體土地征收補償標準法律研究——以中美對比為視角》一文中對比了我國與美國的土地征收補償制度，從而發現了我國土地征收的主要問題，并在借鑒美國相關經驗、結合我國國情后，提出了完善我國補償制度的相關建議。

二是將國有土地地價的評估方法運用到集體土地市場價格的評估中，為土地征收補償標準提供參考。楊君華在《市場比較法在集體建設用地地價評估中的應用》一文中，對國有建設用地與集體建設用地之間存在差異的因素分別進行修正，從而建立了集體建設用地地價評估模型;楊建波《修正法評估集體建設用地基準地價方法研究》一文中，針對集體建設用地與國有建設用地在權利對等性、政策公平性、交易資料完善度等方面的差異后，采用類比修正和數學模型法相結合的方法來評估集體建設用地基準地價。

三是針對土地征收補償的利益分配問題，常建峰在《土地征收中利益再分配機制研究一一基于地方政府的視角》一文中，針對地方政府在征地過程中扮演主體地位，而在利益分配中更多的取得利益地行為和動機，建立了農地非農化模型，分析地方政府征地行為的主要日的以及征地利益分配不合理的原因，從而提出了合理分配征地利益的對策。

西方國家研究土地征收補償標準問題的時間比較早，主要從以下幾個方面進行了相關研究：

一是土地征收補償范圍。現如今，各國的立法都將因被征用而產生直接損失的土地財產列在補償范圍之內，并且補償范圍隨著對個人財產重視程度的提高而逐漸擴大。

二是土地征收補償標準方面。國外土地征收補償標準的計算一般將以下標準作為依據，包括：市場價格補償的標準、裁定價格補償的標準和所有者納稅時的申報價格標準。其中，多數國家一般主要采用市場價格補償的標準作為土地征收補償的標準。

三是土地征收補償的方式。大多數國家以現金補償方式為主，并另外規定了包括實物補償等為補充的多元化補償方式;采用多元化的征地補償方式有利于實現將士地被征者因國家的土地征用而產生的損失降低到最低的目的。

3研究方法

3.1福利經濟學

福利經濟學的創始人庇古認為：“福利”是人們對享受、滿足、效用的心理反應或主觀評價。福利有廣義和狹義之分，廣義的福利即“社會福利”，涉及到“友誼”“自由”“精神愉快”“關系”“家庭幸福”“工作滿意度”等各個方面，這些方面會因人而異，且難以計量;狹義福利則單單是指“經濟福利”，也就是社會福利中能夠直接或間接用貨幣來衡量的那部分。征地補償的形式為貨幣補償，屬于經濟行為：因此，“狹義福利”正是本文所著重研究的內容。

福利經濟學分為傳統福利經濟學和現代福利經濟學。傳統福利經濟學是研究社會經濟福利的一種經濟學理論體系。庇古根據邊際效用基數論提出兩個基本的福利命題：第一，國民收入總量愈大，社會經濟福利就愈大;第二，國民收入分配愈是均等化，社會經濟福利就愈大。他認為，經濟福利在很大程度上取決于國民收入的數量和國民收入在社會成員之間的分配情況。因此，要增加經濟福利，首先必須要增大國民收入的總量，其次在分配方面必須消除國民收入分配的不均等，讓人們平等享受經濟福利的增加。現代福利經濟學是在對傳統福利經濟學的批判中產生的，現代福利經濟學的支持者們認為，庇古將福利認為是個人或集體偏好的反映，是由于消費一定的商品或服務而得到的效用，效用反映的是一個人所獲得的幸福、滿足程度或者愿望的實現，這一觀點是不完全正確的，因為把福利看作本質上是一種心理特征，這就使得福利變成了一個高度主觀的東西，因此得出的判斷可能會偏離客觀的實際情況。現代福利經濟學則主張效用序數論，他們認為邊際效用不能衡量，從而不能用基數數詞表示效用數值的大小，只能用序數數詞表示效用水平的高低，他們將“福利”更加客觀地表現了出來。

3.2帕累托最優

帕累托最優狀態是指任何改變都不可能使任何一個人的境況變得更好而不使別人的境況變壞這樣一種狀態。按照這一規定，一項改變如果使每個人的福利都增進了，或者一些人福利增進而其他的人福利不減少，這種改變就有利;如果使每個人的福利都減少了，或者一些人福利增加而另一些人福利減少，這種改變就不利。帕累托最優回答的是效率問題，從社會福利角度出發，用效率來評價總體經濟運行的合理性，因為如果資源配置未達到帕累托最優，那么，總有一些人能改善境況而另一部分人會受損，從而在社會中產生了不公平和貧富差異。

帕累托最優狀態在土地征收過程中能否最終實現，取決于以下三個前提條件的滿足：（1）失地農民走進城市必須要有當期穩定的收入，要能夠有貨幣支付城市人生活必須開支的衣食住行使得其生活質量不會下降;（2）二是失地農民要有適應城市工作的技能，能夠長期穩定從事城市中的工作，將生活維持到一個穩定的、較高的狀態下;（3）失地農民在進入城市后要有和城市人享有共同的醫療、養老等社會福利保障，為保證其身心不受到損害設定了合理的底限。然而在實際的征地過程中，這三個條件還遠遠未能實現，失地農民或多或少都面臨著生活質量下降，無法適應城市生活的問題。

3.3社會福利函數

社會福利函數把社會福利看作是個人福利的總和，所以社會福利是所有個人福利總和的函數。這個理論將社會福利概括為表達社會福利水準與其影響因素之間的關系式。即把社會福利（整個社會成員福利的總和）設想為依存一些自變量的函數式。這些自變量包括各種產品（每個社會成員購買的）生產要素（各自提供的）和所有影響社會福利的其他因素（如收入分配）。社會福利函數為各種福利的具體測算提供了前提。

4研究結果

通過上述內容可以得知，征收農用地補償的標準應摒棄原有的“產值倍數法”，并在土地發展權的歸屬，即將土地增值的部分歸為農民集體所有的條件下，提高農用地的征地補償標準。但將征地標準提高到什么程度才是合適的，才是符合福利經濟學的，正是本文研究的重點所在。根據帕累托最優的概念，如果經濟中沒有任何一個人可以在不使他人境況變壞的同時使自己的情況變得更好，那么這種狀態就達到了資源配置的最優化。另外，經濟補償雖然是失去農用地農民福利實現的重要途徑，但農民福利的實現又不是僅僅通過經濟補償就能完成的，社會福利包含更為廣泛的涵義，應將與農民生活有關聯的功能性活動所帶來的福利也考慮在征地補償之內，本文將此類福利命名為“功能性福利”。因此對于征收的雙方——國家與被征收者來講，達到福利均衡時，即被征收者的福利損失與國家所給予的福利補償達到平衡時，所達到的征收補償標準才是理性的。我們將根據福利均衡的原則，設立福利均衡方程，從而求得符合福利經濟學的征地補償標準。

4.1福利均衡方程

根據上述福利均衡的理論，若使得農民在征地的過程中與其生活相關的福利不受到影響，則應該使農民在征地中福利的損失與給予農民福利的補償達到平衡的狀態。根據此條件，設立福利均衡方程式，如公式1所示。

L=C （公式1）

L表示征地過程中農民損失的福利總和;

C表示征地過程中應給予農民福利的補償總和。

我們將以福利均衡方程式為基礎，分別確定征地過程中農民福利損失的組成部分，和應給予農民福利補償部分的組成部分，隨后根據福利均衡方程式推導出應給予農民的經濟補償。

4.2征地行為所帶來的福利損失

農民在被征地后損失的福利主要包括以下3個方面。第一，失去了農用地的農民，首先失去了原先通過生產農作物所帶來的收益，該收益可以用征地發生前三年的農作物的平均產值來衡量;第二，對于農民來說，農用地的流轉過程中，他們失去的不僅是農用地本身帶來的收益，還包括土地改變用途后，土地增值帶來的財富利權利，即農地的發展權;第三，由于征地行為，致使農民損失的功能性福利，主要包括以下幾個方面：區域的社會環境、經濟環境和自然環境。農民因征地損失福利的類別如圖1所示，計算公式如公式2所示。

用公式表示為：

L=L1+L2+L3 （公式2）

其中：L1 =A;

L2=P-Co=P×（1-K）;

L3=∑f（xi）（i=1，2，3，…m）

L表示征地失去的福利總和，L1表示農作物產值收益，L2表示土地增值的收益，L3表示征地前“功能性福利量”量化為貨幣的數量;A表示被征收土地前三年的平均年產值;P為征收后既定用途、等級的土地的市場價格;Co表示土地的開發成本，包括“五通一平”的費用，施工的人力費用，材料成本，土地開發中的各種稅費等各種成本;K為開發費率，即土地的開發成本占市場價格的百分比，一般最高不超過20%;∑f1（xi）為各類功能性福利的成本的集合，m為功能性福利的數量。

此式中最為關鍵的一點就是對“功能性福利”∑f1（xi）的量化，因為農作物年平均產值，不同等級的國有土地市場價格都是可以確定的，而功能性福利是主觀的，不定量的，因此需要選擇合適的方法對其進行量化。

本文選用的方法為多因素綜合評價法，評價的步驟如下：

（1）確定功能性福利因素體系

由于功能性福利是對被征收者主觀價值的反映，因此，我們需確定一個反映出“功能性福利”的因素體系，才能進而對各因素進行量化，計算出“功能性福利”的數值。

本文從“社會環境”“經濟環境”“自然環境”三個方面，確定征地行為發生之前，農民原有的功能性福利的因素，如表1所示。

（2）對“功能性福利”各因素指標進行量化

本文選用特爾菲法，模擬專家對各因素權重及分值的打分過程。專家模擬對指標層權重、社會環境層因素的權重及分值、經濟環境層因素的權重及分值、自然環境層因素的權重及分值的打分結果，如表2、表3、表4、表5所示。

（3）計算“功能性福利”的總分值

根據各因素分值和權重，計算征地行為之前，農民所擁有的“功能性福利”的綜合評價分值R1。計算方法如公式3所示。

R1=∑Pi×Si（i=1，2，3…n） （公式3）

P為確定的權重值，S為確定的分值，i為對應的各個因素，n為因素的個數。

4.3征地后應給予的福利補償

土地征收后農民所得到的補償分為直接補償和間接補償。直接補償是指通過求解福利均衡方程所得到的經濟補償。間接補償主要是指，在農地流轉以后，被征收者的身份由農民變為了城市居民后，所擁有的“功能性福利”的情況，比如：成為城市，居民后，隨之而來的就業機會的增加，醫療、教育水平的提高，工資收入水平的增長，這些“功能性福利”提高的部分;當然同時也存在因空氣質量的下降，環境安寧度的降低等與生活相關聯的“功能性福利”下降的部分。為保持評價標準的一致性，對于征地后所擁有的“功能性福利”的量化因素體系的選取，與上述4.2中征地前的“功能性福利”的因素體系相同，并采用多因素綜合評價法，求得征地后“功能性福利”的綜合分值，記為R2。征地后應給予的福利補償類別如圖2所示，征地給予的福利補償的計算公式如公式4所示。

因此，征地行為應給予的福利補償的公式表示為：

C=C1+C2 （公式4）

其中C2=∑f2（xi）（i=1，2，3…m）;

C1為應直接給予農民的補償金額;

C2表示征地后“功能性福利”的量化為貨幣的數量;

∑f2（Xi）為各類功能性福利的補償的集合，m為功能性福利的數量。

4.4基于福利均衡方程測算的征地補償

根據福利均衡方程L=C，即L1+L2+L3=C1+C2;C1為應給予農民的征地補償，推導可得：C1=L1+L2+（L3-C2）。由于L1-農作物產值收益，可通過被征收土地前三年的平均年產值計算得出，L2-農用地增值收益，可通過征收后的土地市場價格修正得出，只需對征地前的功能性福利L3和征地后的功能性福利的差值進行量化，即可計算出應給予農民征地補償的標準。

由于征地前與征地后的“功能性福利”的因素體系與評價方法保持一致，只需通過比較“征地前的功能性福利”的綜合評價分值R1和“征地后的功能性福利”的綜合評價分值R2，便可得知由于征地行為導致“功能性福利”的升降情況。

（1）若R2-R1為正，則說明通過土地征收后，農民所擁有的“功能性福利”，綜合程度上有所提升，則相應地在給予經濟補償時，應適當減少補償金額。

（2）若R2-R1為負，則說明通過土地征收后，農民所擁有的“功能性福利”，綜合程度上有所降低，則相應地在給予經濟補償時，應適當增加補償金額。

（3）若R2-R1的值趨近于0，則說明農民認為土地征收的行為并沒有對其生活相關的“功能性福利”產生影響，則在進行經濟補償時，可忽略“功能性福利”的量化補償。

5結論與建議

5.1結論

一是現行的“產值倍數法”的補償標準既不能滿足以市場價格作為依據的補償標準，也不能滿足以福利經濟學為依據的補償標準，不能保證失去土地后的農民生活質量不下降，應盡快進行征收補償機制的改革。

二是根據“同地、同權、同價”的原則和我國推進集體土地流轉入市的趨勢，應該將土地的發展權和土地增值的收益歸為農民集體所有才較為合理。

三是以市場價格為標準的征地補償只考慮到了失去土地的農民客觀的經濟損失，并沒有將農民的主觀價值損失——功能性福利的損失納入到征收補償的范圍內，這樣的征收并未體現出對失去土地的農民的人文關懷。

四是根據福利均衡理論提出福利均衡方程式，得出在考慮征地前后與農民生活相關聯的主觀“功能性福利”的條件下補償的標準，在該條件下的補償標準，既基本滿足“公平補償”的原則，又顧及到了農民的主觀價值感受。

5.2建議

本文提供的測算方式的最大特點，就是“功能性福利”量化時的靈活性。根據不同區域農民的實際情況，農民的福利偏好以及征地前后社會環境、經濟環境、自然環境變化程度大小的不同，最終“功能性福利”變化的量化值會有所不同，這也因地制宜地滿足了農民的實際需求。但若想既滿足不同區域農民的實際需求，又保證“功能性福利”最后量化的可靠性，則要求專家對影響“功能性福利”的因素進行打分時，樣本的真實性、有效性和各個因素的權重值分配的合理性。這就要求地方政府在進行征地之前，在對當地農民集體進行調查時，保證調查的樣本足夠多，并且選取的調查對象應具有一定的知識水平，能夠理性地對“功能性福利”的變化做出判斷，并且應該對調查樣本的質量進行控制，將不合理的樣本剔除;另外選擇為因素權重打分的專家應具有很高程度的專業水平，并且對被征收區域的實際情況有全面的掌握。這樣通過多因素綜合評價法測算出來的綜合評價分值才真實反映了該區域“功能性福利”征地前后的變化程度。因此，建議地方政府在征地之前，應做好充分調查，選取合適的專家人選，并保證調查數據的真實性與合理性。