城市品質提升與安全運行的互動并進

李永清

關鍵詞：品質提升;城市安全;互動并進

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.004

高品質城市建設要以城市安全運行為基礎，城市安全運行發展的最高境界是高品質城市。在高品質追求越來越成為城市發展的重要價值取向的國際趨勢下，近年來，我國許多城市都在持續推進以建設高品質城市為目標的品質提升行動。在這種背景下，反思并回答“高品質城市對城市安全運行提出了哪些挑戰”“城市安全運行治理如何應戰”這兩個基本問題，具有重要的現實意義。

一、挑戰：高品質城市須具有一流的安全運行保障力

高品質城市是一個全面且本質安全的城市，[1]這也是為什么馬克思把安全描述為市民社會的最高社會概念的原因。[2]城市安全運行在高品質城市建設中處于舉足輕重的戰略地位。正因為如此，所以從城市品質評價體系來看，無論是國外的聯合國人居環境獎評價指數、全球幸福指數報告、蓋普洛世界民意調查、ISO城市服務與生活質量指標體系等，還是國內的全國文明城市測評體系、品質城市評價指標體系、可持續發展指標體系、宜居城市科學評價指標體系等，都有安全的指標要求，要為市民提供良好的社會秩序、舒適的生活空間以及生理和心理雙重的安全感受。

隨著中國特色社會主義進入新時代，城市安全運行已成為中國特色社會主義新時代的一項重要任務。一方面，城市安全運行仍然處于脆弱期、爬坡期、過坎期，面臨的各種風險變得更加錯綜復雜;另一方面，市民對安全感的需求不斷增加，安全已成為新時代人民美好生活的基礎指標之一。這給城市安全運行保障體系建設樹起了新的標準和標桿。城市運行安全管理是城市政府、社會組織和市民對城市運行過程各要素，尤其對城市生命線和地下空間風險源等基礎設施的運行安全持續監測和系統治理，防止事故災難發生的活動總和。[3]據此，本文從四方面提出一流的安全運行保障力。

（一）城市黨委政府具備卓越的安全運行領導力

一是頂層設計力。城市黨委政府要將抓好城市安全運行列為履行職責的第一要務，克服“戰術精湛，戰略模糊”弊病，科學制定城市安全運行戰略，把安全運行要素系統化，對安全運行的各種問題特別是“短板”進行標本兼治、重在治本的總體謀劃和通盤考慮，采取綜合性、系統性的應對策略。國際上高品質城市的經驗值得借鑒。例如，加拿大多倫多的社會安全計劃主要包括四項戰略：加強鄰區戰略，確定多倫多周邊的13個地區重點投資，尋求政府、警察、社區組織和居民的支持，調動地方的配套服務如圖書館、娛樂項目、公共衛生和青少年就業;危機應對戰略，要求城市各服務機構（包括警察、社區組織等）在危機處理過程中統一處理傷亡事件，要求居民通過書面信息反饋對危機管理進行支持，并鼓勵以面對面交流方式參與社區會議;青少年就業戰略，通過與其他政府部門、社區和私營部門的合作，為青少年提供就業、受教育、培訓和參與的機會;青少年司法援助戰略，以指導性干預計劃，運用新途徑將青少年納入青少年司法系統，降低他們犯罪的風險。[4]

二是資源整合力。針對城市安全運行資源的“碎片化”，按照“優化、協同、高效”原則，立足規劃、設計、建設、監測、管理、處置等領域，整合城市安全運行有關的組織機構、信息渠道、協調網絡、救援隊伍和保障系統等因素，加強縱向、橫向、內外的聯動，形成城市安全運行的整體合力，達到高度統一、有效指揮、緊密配合、快速反應的功效。

三是主體組織力。城市安全運行的參與主體主要包括黨和政府、行業、企業、社會、公眾五個方面。如何讓它們在安全安全運行過程中各顯其能、各盡所能、各得其所？黨和政府作為領導力量，如果能把其他不同的管理服務力量組織起來，就可以編織成類似被子一樣的網絡（即“安全被”），[5]覆蓋到城市運行的每一個角落。這樣，城市安全運行不僅有了充分的保障，而且不留任何空隙，保障市民基本生活和生產活動的正常、安全、有序開展。

四是應對巨災的抗毀能力。巨災是對城市黨委政府領導力最嚴峻的考驗。城市黨委政府要保證巨災情況下業務連續性，加強指揮、交通、通信等關鍵部門和重要基礎設施的抗災抗毀能力，能使關鍵業務持續、有效開展，交通運輸、信息傳輸、能源動力等各類保證生命安全和生活供應的生命通道系統迅速打通，生命救助及時有效，設施運行盡快恢復。要能保障60%以上的市民安全并使城市重要設施能良好運行，尤其不為一般災害所擾動，應處于較好的穩定狀態。[6]

（二）城市各類管理人員高超的安全運行管控力

一是風險預控力。城市安全發展的本質內涵是實現城市安全風險最小化，將城市安全風險水平控制在可接受的水平上。城市各類管理人員要充分認識城市高速運行中存在的脆弱性，切實落實城市風險防控策略，補齊風險源登記制度短板，對責任主體、風險指數、應對措施做到“底數清”“情況明”，實現對城市安全運行風險的全面辨識、超前預測、科學預警、動態防御，有效控制風險源。

二是監管力。城市各類管理人員要以最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，全面加強安全監管工作，為城市安全運行提供堅實的安全保障。健全責任機制，制定監管手冊，完善監管清單，做到有責有崗有人有手段;健全防控機制，加強事前事中事后全流程監管。健全執法機制，強化專業化執法、現場執法全過程留痕、部門聯動執法，保持高壓嚴管態勢。健全激勵約束機制，加強過程考核和結果考核，強化正向激勵、失職嚴懲和一票否決。建立完善執法和刑事司法銜接制度，健全處罰機制，落實約談、停產整頓、吊銷證照、關閉取締、上限處罰、失信懲戒、行業禁入、案件移送、追究法律責任等措施，全面加大非法違法和失職瀆職等行為的懲治力度。切實做到對違法者“利劍高懸”，對守法者“無事不擾”。

三是處置力。城市各類管理人員應是一支“招之即來、來之能戰、戰之必勝”的應急隊伍，一旦城市安全運行發生突發事件，他們能快速投入到應急處置工作中來，做到臨危不亂，反應要快，安排部署要快，組織力量要快，果斷處置要快，物資保障要快，善后問題解決要快，依法有力有序有效地處置，防止事態升級、蔓延和擴大，確保局面穩控、矛盾消除、事情解決、損失降低到最小。

（三）市民優秀的本質安全力

保證城市運行安全的關鍵因素是人，建設高品質城市必須強化市民的本質安全認知，提升全民本質安全素質，培塑城市“本質安全型人”。

一是習慣力。要養成“安全第一”的良好的工作和生活習慣，如高空作業人員保持時時系好安全帶、隨手掐滅的煙頭丟棄到指定地點、不亂穿馬路、走路不低頭玩手機、上車后的第一件事永遠是系安全帶、住賓館先記住應急出口位置等。一旦這些細節或行為習慣成自然，城市就會形成一種安全有序的生活、工作狀態。

二是自救互救技能。市民自救互救技能的普及率是衡量城市文明程度的指標之一，是高品質城市軟實力的重要組成部分。一個人應急避險、自救互救能力在危難時刻是保護自己和他人生命財產安全最有力、最可靠的倚仗。提高自救互救技能要“雙管齊下”：一方面要全面開花，在市民中大力開展自救互救知識的普及和培訓，結合每年的“防災減災日”“世界紅十字日”“世界急救日”“安全生產活動月”等活動進行現場急救及心肺復蘇術的培訓;另一方面要重點突破，扎實開展“第一響應人”培訓，通過他們的“言傳身教”，讓自救互救技能進社區、進家庭，進企業、進學校。

（四）城市生命線系統極強的抗逆力

交通、通訊、供電、供水、供氣等工程被稱為“城市生命線系統”，是保證高品質城市正常運轉最重要的基礎設施，任何環節滯后或失靈都可能導致整個城市癱瘓。

一是建設韌性城市。韌性城市強調在面對自然和社會的慢性壓力和急性沖擊后，特別是在遭受突發事件時，能夠憑借其動態平衡、冗余緩沖和自我修復等特性，依然保持抗壓、存續、適應和可持續發展的能力，確保快速分散風險、自動調整恢復穩定，從而有效抵御外來沖擊和減緩內部災害。韌性城市被認為是當今風險社會背景下城市安全發展的戰略導向和嶄新范式，提升設施持續穩定運行水平，[7]不斷提高城市承載能力。

二是有備無患，增加安全冗余。為最壞的可能做最好的打算，城市生命線系統應有“備胎計劃”，通過多重備份來增加系統的可靠性，例如在電力系統中線路雙重保護屬于設備性冗余保障電網安全，使電力系統多幾分安全防范。

三是運用大數據+物聯網，建立城市生命線系統運行監控與診斷系統。實現對城市生命線系統安全運行全生命周期的監測和管理系統，實時監測和跟蹤環境、載荷等對城市生命線系統結構性能的影響，及時查明現存缺陷與質量衰變，并評估分析其在所處環境條件下的可能發展勢態及其對結構安全運營造成的可能潛在威脅，為養護需求、養護措施等決策提供科學依據。

二、挑戰：以高質量的城市運行保障力塑造高品質城市

將質量管理理論運用于應急管理領域，必將帶來應急管理的深刻變革。[8]同樣，高品質城市需要高質量的城市運行保障力作為支撐，將質量管理的理念、理論、方法、評價指標引入城市安全運行領域，可以不斷查找隱患、分析確定原因、提出整改目標、制訂相應計劃并組織實施，從而達到有效保障城市安全運行的目的，必定會對城市安全運行起到強大的推動作用。

（一）取向人本化

城市安全運行的最終目標在于保障市民生活更加幸福安康，尤其是新時代是以人為本的時代，更要立足人的本性，以人為中心。因此，要回歸人本，堅持人本化的基本價值取向，把“以人為本”作為城市安全運行治理制度設計的立足點和出發點，統攝城市安全運行治理的各項工作。

敬畏生命、尊重生命、善待生命、關懷生命，切實把保護生命安全作為首要目標。在城市安全運行規劃和管理中，更加注重人性化，更加關注安全保障。在處置城市安全運行突發事件時不放棄每一個有可能挽救生命的機會，圍繞救人這個核心，不惜一切代價、調動一切資源、爭取一切時間、想盡一切辦法、采取一切措施。在恢復重建過程中，把人的身心健康和全面發展擺在首位。此外，還應格外重視應急救援人員的安全防護工作。[9]

既重“外在”，更重“內心”，關注市民對安全的主觀性情感。以市民感受為導向，充分考慮城市安全運行中人的心理和需求特點，注重個性、情感、感受、體驗。特別是要全力做好對受災民眾和救援人員的心理撫慰，緩解因突發事件危造成的集體安全焦慮，在細微之處體現人本理念。

（二）管理精細化

精、準、細、嚴四個字概括了管理精細化的特征。[10]城市安全運行管理是一個全員參與、全過程控制、全方位管理的系統工程，只有強化精細、精準、精確和精品意識，真正達到“凡事有人負責、凡事有章可循、凡事有人監督、凡事有據可查”的最佳安全管理狀態，才能提升城市運行安全系數。

體制優化。城市安全運行管理體制要適應高品質城市的現實需求，在充分實現職能轉變、業務梳理、流程再造的基礎上，用新發展理念實現城市安全運行管理體制的全方位優化重構，解決機構分散、職能交叉、政出多門、多頭管理的弊端。

機制新化。要結合實際勇于創新，著力解決城市安全運行機制的突出問題。例如跨城市、跨部門、跨行業應急聯動機制建設滯后，存在條塊結合松散的問題，如何建立應急聯動長效保障機制大有創新拓展的空間。

法制深化。城市安全運行的法律和行政法規“專門性強、綜合性弱”的特點較為突出，需要堅持高起點規劃、高標準建設的原則，圍繞城市安全運行總目標，對現有法律、制度、措施、規劃等進行修改完善，推動形成系統完備、內容科學、銜接配套、切實管用的法律體系。

預案實化。從實際、實用、實戰入手，對現有應急預案進行科學評估，看其是否有極強的針對性、操作性、可執行性;探索運用數字信息、地理信息、圖像顯示等現代技術手段，開發數字化應急預案系統，提升應急預案的精準度和適應性;聚焦和描述具有共性特征的情景，按照“風險分析——情景構建——任務分解——能力建設”的基于情景構建的技術線路開展應急預案編制修訂工作，推動應急預案由“紙預案”向“活預案”轉化;完善以應急演練為重點的預案優化機制，通過演練、反思、改變三個環節的循環往復不斷優化改進既定預案。

（三）操作專業化

專業的事由專業人做。城市安全運行是一項專業性、技術性、經驗性、科學性都很強的工作，需要有一支高素質的專業化隊伍作保障，指揮要專業，管理要專業。

建立專業化的指揮團隊。由于城市安全運行突發事件的緊迫性和后果的不確定性，其應急指揮與軍事指揮有很大的相似性，對專業背景要求很高。要嚴格區分行政指揮團隊和戰術指揮團隊的職責，前者負責城市安全運行的行政決策與溝通協調;后者負責城市安全運行突發事件現場處置的具體實施，是專業指揮官，主要職責在于從專業技術角度開展事件處置與應急救援，有效減緩和控制突發事件的現場影響。可以像廣東那樣強化現場指揮官制度，確保應急指揮科學有序進行。

造就職業化的管理團隊。針對城市安全運行突發事件的特點，強化管理團隊快速反應、應急救援、維護秩序等專項行動的針對性訓練、演練;完善應急管理師、緊急救助員等相關職業的培訓認證體系;高度重視城市安全運行人才培養工作，有效整合高校、科研院所、黨校系統、專業部門及社會力量的培訓資源對城市安全運行專業隊伍進行系統化、專業化的培訓。

（四）作業標準化

建立覆蓋城市安全運行各個環節和主要功能的“標準化+城市安全運行”體系。加大市級層面的標準化體系建設。借鑒世界高品質城市的有效做法，堅持標準引領，逐步制定嚴格細致的城市安全運行標準體系框架和標準明細表，這是通用基礎標準，適用于整個城市安全運行領域。加大門類標準建設，按照城市安全運行管理工作各專業特點和運行機制，建立各門類標準。加大行業標準建設，將標準化的理念、原則、方法引入到城市安全運行各行業，通過完善基礎、技術、管理、產品、服務標準，如完善城市高層建筑、大型綜合體、綜合交通樞紐、隧道橋梁、管線管廊、道路交通、軌道交通、燃氣工程、排水防澇、垃圾填埋場、渣土受納場、電力設施及電梯、大型游樂設施等的技術標準，推動城市安全運行行業走上標準化、規范化軌道。

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Interactive Advancement of Quality Improvement and Safe Urban Operation

Li Yongqing

（Shenzhen Administration Institute，Shenzhen 508034，China）

Abstract：The profound changes in guaranteeing safe urban operation resulted brought by high-quality urban construction shall be identified accurately： urban Party committees and government authorities have superior leadership in safe operation， urban management personnel have superb competence in safety operation control， citizens have excellent natural strength in safety and the urban lifeline system has extraordinary resilience; high-quality support to urban operation featured with people orientation， refined management and professional and standard operation is necessary for scientific management of high-quality urban shaping. Quality improvement and safe urban operation benefit each other in such a positive “interaction” of facing challenges and accepting challenges.

Key words：quality improvement; safe urban operation; interactive advancement

責任編輯：王 ?縉