中韓積極應對人口老齡化的比較研究

關鍵詞：人口老齡化;積極應對;中國;韓國;比較

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.014

引言

人口老齡化是指老年人口占總人口中的比重增大的人口變動過程。當一個國家或地區60歲及以上人口占總人口的比重達到或超過10%，或者65歲及以上人口占總人口的比重達到或超過7%，即稱其為老齡化社會。如果兩項指標均達到標準，則稱其為典型的老齡化社會。當65歲及以上人口占總人口的比重達到14%，即進入老齡社會，如果進一步達到20%，則進入超老齡化社會。

人口老齡化是人類社會發展的一個必經階段，也是人口發展的必然趨勢和規律。當今世界，人口老齡化與全球化、城鎮化、工業化、信息化一道，將對經濟社會各方面產生深刻而持久的影響，聯合國曾稱之為人類歷史上前所未有的一場“無聲的革命”。2009年，全世界65歲以上老年人比例達到了7.5%，意味著全球進入了人口老齡化時代。世界各國政府都必須高度重視，并采取積極有效的應對措施。

韓國于1998年進入老年型社會，2000年成為典型的老齡化社會。同年，中國進入了老年型社會，又于2001年，成為典型的老齡化社會。根據聯合國經濟和社會事務部人口司發布的《世界人口展望2017》的數據顯示，1998年，韓國60歲及以上人口占總人口的比重達到10.25%;到2000年，65歲及以上人口占總人口的比重達到7.18%。2000年，中國60歲及以上人口占總人口的比重達到10.15%;到2001年，65歲及以上人口占總人口的比重達到7.07%（表1）。

中韓兩國同為東亞國家，地理位置緊密，文化同根同源。中韓兩國都是從計劃生育逐步轉變到鼓勵生育政策。1962年，韓國實施家族計劃。1980年，中國實施計劃生育政策。1996年，韓國取消家族計劃，開始鼓勵生育。2016年，中國開始實施全面放開二孩政策。兩國人口政策的安排有相同之處，人口政策的轉變也有相同的歷史，韓國實施計劃生育政策比中國早了20年，但兩國實施這一政策的時間都長達30多年。此外，中韓兩國都在很短的時間內實現了經濟的發展，人口老齡化問題隨著經濟的發展變化而變化。

韓國的人口老齡化出現在人均國內生產總值在1萬～2萬美元的時期，應對老齡化問題具有堅實的物質條件和經濟基礎，并且公共政策和社會服務體系也相對完善。而中國的人口老齡化，則出現在人均國內生產總值還未超過3 000美元的時期，無論是社會物質財富積累和科學技術條件，還是公共服務體系和社會保障政策，都尚未做好充分的準備，應對人口老齡化產生的突出問題和潛在風險的應對能力都還比較薄弱。

因此，深入學習和借鑒韓國應對人口老齡化的經驗做法，有助于中國加快完善應對人口老齡化的戰略思路和政策措施，為迎接今后更長一段時期人口老齡化的挑戰，做到及早應對、科學應對、綜合應對。

一、中國人口老齡化的特點和影響——兼及與韓、日等國的比較

（一）中國人口老齡化的特點

中國人口老齡化呈現出總量大、速度快、不平衡的特點。具體而言主要有：

第一，總量大。如圖1所示，2015年，中國60歲及以上的老年人口數量是2.15億人，占總人口的比重為15.4%。2018年，60歲及以上的老年人口數量已超過2.49億人，占總人口比例達到17.9%。三年間，中國老年人口數量增加了0.34億人，占總人口的比重提高了2.5個百分點。按照聯合國的預測，2030年，中國60歲及以上的老年人口數量將達到3.61億人，占總人口的比重是25.1%。到本世紀中葉（2050年），中國60歲及以上的老年人口數量將達到4.79億人，占總人口的比重為35.1%。屆時，中國將進入深度老齡化階段。

與韓國和日本相比，中國老年人口的數量非常龐大。如表2所示，2015年，中國60歲及以上人口數量是韓國的23倍、日本的5倍，中國65歲及以上人口數量是韓國的21倍、日本的4倍。按照聯合國的預測，2020年，中國60歲及以上人口數量是韓國的21倍、日本的6倍，中國65歲及以上人口數量是韓國的21倍、日本的5倍。到本世紀中葉，中國60歲及以上人口數量是韓國的23倍、日本的10倍，中國65歲及以上人口數量是韓國的20倍、日本的9倍。

第二，增速快。與世界同期相比，2000～2017年，世界60歲及以上老年人口占比提高了約3個百分點，而同期中國老年人口比重提高了約7個百分點，是世界平均水平的2倍以上。

第三，不平衡。中國人口老齡化程度在區域之間的差距較大。其中，東部地區人口老齡化程度高于中部和西部地區。上海市和西藏自治區分別于1979年和2015年進入老齡化社會，時間相差了36年。同時，由于新型城鎮化加快推進，青壯年勞動力向城市遷移，中國農村人口老齡化的發展速度快于城市，空巢、高齡、失能老年人的問題在農村表現得更加突出。

盡管中國的人口老齡化發展快速，但是從世界范圍看，與日本、韓國以及眾多歐洲國家相比，仍然不算是人口老齡化形勢最嚴峻的國家。根據聯合國的預測，2035 年，中國老年人口將占總人口的1/4左右，與美國、英國、俄羅斯基本持平，但依舊明顯低于日本、韓國和新加坡。從“60歲及以上人口數量占總人口比重”以及“65歲及以上人口數量占總人口比重”兩個指標值的變化趨勢看，如圖2和圖3所示，日本的人口老齡化程度最為嚴重，兩個老齡化指標值都是三國中最高的。此外，韓國的人口老齡化發展速度最快，2050年與2015年相比，韓國60歲及以上人口數量占總人口比重將提高23.15個百分點，65歲及以上人口數量占總人口比重將提高22.31個百分點。而中國上述兩個指標的增幅分別是19.73個百分點和16.63個百分點。日本則分別是9.59個百分點和10.36個百分點。2050年，日本和韓國將進入世界前10個人口老齡化程度最高的國家（地區），而中國還不會進入（如表3所示）。

（二）人口老齡化的經濟社會影響

人口老齡化深刻影響著中國經濟社會各個方面。在經濟方面，人口老齡化意味著充足、年輕、廉價的勞動力供給局面不復存在，并將導致國民儲蓄率下降，不利于社會投資和資本積累，這些都對經濟潛在增長率產生了不利影響。2011年，中國15～59歲勞動年齡人口總數為9.4億人，達到峰值。此后開始減少，到2017年減少為9.02億人。預計到2035年勞動年齡人口將減少到8億人左右，到2050年進一步減少到7億人左右，人口轉變對經濟增長的貢獻將由人口紅利階段轉為人口負債階段。同時，社會投資放緩。通常來說，一個人在工作年齡階段以儲蓄和投資為主，而老年階段則減少投資并開始消耗以往的儲蓄。對一個國家而言，國民儲蓄率隨著老年人口比重上升而降低，從而擠壓投資率，資本投入對經濟增長的貢獻率逐步降低。

在社會保障方面，養老保險繳費者和領取者的比例將從2020年的2.5∶1，降低到2050年的1.3∶1，對養老保險制度可持續發展帶來較大沖擊，各級財政對養老保險的補貼壓力會越來越大。部分省份基本養老保險基金出現收不抵支的情況，提高中青年人養老金繳費和降低老年人退休待遇成為兩難選擇。同時，醫療衛生服務需求快速增加，人均醫療費用和衛生費用攀升，醫療保險基金支付大幅增加，給醫療保障體系可持續性帶來挑戰。

在公共服務供給方面，人口老齡化導致養老服務和衛生服務等需求大幅度攀升，對養老、康復、醫療、家政、托幼、文化、體育、旅游、無障礙設施等公共服務供給提出了新的要求。據預測，全社會用于養老、醫療、照料、福利與設施方面的費用占GDP比重將由2015年的7.33%上升至2050年的26.24%。

在社會管理方面，人口結構的改變將重塑公共資源分配格局，代際利益分配矛盾和沖突日益凸顯。隨著人口老齡化，中國60歲以上老年人口與勞動年齡人口之比（老年人口撫養比）將從2017年的0.27上升至2050年的0.67，相當于從目前全社會平均約3.7個勞動年齡人口撫養1個老人，變成每1.5個勞動年齡人口撫養1個老人。同時，由于老年人思想更加多元化，居住方式日益獨居化、空巢化，部分老年人長期脫離單位、家庭和子女，極易產生新的社會問題。一些思想消極的老年人，甚至可能參與群體事件、封建迷信和地下宗教活動，對社會的和諧穩定帶來不利影響。

中日韓的經濟優勢奠定了三國在亞洲的經濟大國地位，也構成亞洲增長模式的重要部分。進入老齡社會后，人口紅利的消失，成了韓日兩國經濟進入調整和低速增長期的一個重要原因。21世紀以來，老齡化社會的諸多因素也使中國經濟發展面臨更多挑戰。從三國國內看，人口老齡化意味著增加其國內公共轉移支付，減少勞動人口和降低生產率，增加醫療支出和提高老年人的福利支出。從國際看，三國老齡化社會可能會對全球經濟產生消極影響。

二、韓國應對人口老齡化的重要經驗

（一）調整人口政策，提高人口出生率

20世紀60年代，韓國政府實行了以“家庭計劃”為主要形式的人口控制政策;進入20世紀90年代后，政府認識到了低生育率的負面影響，終止了控制生育政策。21世紀以來，政府開始鼓勵甚至獎勵生育，應對老齡化挑戰。如：實行杜絕墮胎政策，為不孕不育夫婦提供支援治療費甚至體外受精手術費;為積極生產者提供帶薪休假，上調產假職工工資;為減少子女養育費對生育率影響，減免費用、提供補貼、增設幼兒園數量;為減少房價對生育影響，為多子女家庭提供購買或租賃住宅優先權。政府甚至委派“托兒幫手”協助新生兒家庭解決困難并提供高額獎金。

（二）發展老齡產業，促進產業轉型

韓國大力發展“老齡親和產業”，涉及護理、老年用品及器械、藥品、殯葬等行業。為掌握老年人需求，促進服務產業發展，韓國注重老年人生活狀況調查，每年都發布專門調查報告。政府出臺了《老齡親和產業振興法》，責成保健福利部低生育老齡社會政策局和保健產業振興院負責推動產業發展，財政部、勞動部等多部門積極參與，形成聯動。政府還投入專門經費用于高齡產業產品研發。

（三）促進老年就業，增加勞動人口數量

20世紀90年代初，政府出臺了《高齡者雇傭促進法》;雇傭勞動部從1992年開始選定適合高齡者的職業并向社會公布;實施了高齡人職業能力開發支援項目和就業提高能力計劃，僅隸屬于雇傭勞動部的產業人力公團就經營近200家機構開展高齡者培訓，自費學習者可獲得學費補貼金。韓國視雇傭高齡者為企業義務，為雇傭較多高齡者的企業發放補貼。為監督政策落實情況，政府要求企業每年都要提交報告，違反規定者將受到懲罰。

（四）延長退休年齡，解決老年貧困

2019年6月，由企劃財政部、保健福祉部、雇傭勞動部等相關部門共同組建的國策研究機構“人口政策工作小組（TF）”將公布政府對于延長60歲退休年齡和改革工資結構的立場。韓國65歲以上人口的“相對貧困率”高達45.7%（2016年為準），在經合組織（OECD）36個成員中處于第一名。一些韓國民眾在60歲退休后，就會退出勞動力市場，要么在沒有任何收入的情況下賦閑在家，要么通過小規模個體經商和打零工維持生活，很容易因為勞動收入減少而變成貧困群體。延長退休年齡政策旨在幫助老年人口獲得穩定的收入，并有更多時間為退休后的生活做準備。

（五）完善養老金制度，確保老有所養

20世紀60年代，韓國針對公務員、軍人等特殊職業人員實施了養老金制度。此后，對教師、農民、漁民等群體也制定了養老金制度。政府、銀行、生產企業、保險公司、證券公司和個人等都積極參與養老金制度建設。政府先后推行了國民養老金計劃、退休金計劃、住宅養老方案、私人養老金計劃等系列政策，構建了公私結合、較為完善的社會保障體系。

（六）依托專門法規和機構，從事老年人事務工作

韓國政府制定了包括《老年人福利法》《老年長期療養保險法》《低生率老齡社會基本法》等系列法規，確保老年工作有法可依。2005年，政府成立了由總統任委員長，多個中央部門長官參加的低出生率及老齡化社會委員會，設立老齡社會和人口政策辦公室。同時，針對不同需求設立相應機構。比如：在就業方面，設有高齡人員人才銀行、老年人俱樂部、老年人就業支援中心等機構;在文化活動方面，設立敬老堂、老年人福利館、老年人教室等機構。

（七）加強體驗教育，增強社會理解和包容

韓國一些學校開設了生活實踐課程，讓學生臥床體驗老年人生活，學習照料老人;體驗課程引入3D等高新技術，年輕人可直觀感受視力衰退、手腳遲緩、觸覺不靈敏等老年人狀態。政府開設了專門培訓，對象涉及醫護人員、家庭護理員、贍養和福利工作者、社會工作者、志愿者、建筑設計師、老年人政策制定者等。首爾市設有老年人模擬體驗中心，民眾穿戴身體束縛物模擬老人走路、吃飯等生活場景及腰酸背痛感覺，讓民眾了解老年生活，弘揚敬老傳統和孝道精神。

三、中國人口老齡化需要應對的問題

（一）醫療衛生服務體系難以滿足養老服務需要

中國醫療衛生服務體系仍存在“重治療、輕預防、輕健康管理”的問題。目前，中國失能半失能老年人已達4 000多萬，隨著失能半失能老年人、高齡老年人、獨居和空巢老年人越來越多，對養老服務的需求將持續增加。預計到2020年，全社會用于失能半失能老年人照料和護理的支出將占GDP的0.64%，2050年達到1.56%，增長2.4倍。唯有實施健康老齡化，提高全體國民的健康水平，才能從源頭、從根本上降低老齡化的健康成本。

（二）老齡產業發展還很薄弱

與老年人相關的產品、服務需求巨大，老齡產業發展存在規模巨大的潛在市場。特別是健康領域，從全人群的健康教育、健康管理、健康保險，到老年人的醫養服務、長期照護、康復輔具等。比如康復輔具，目前全球市場有近7萬種康復輔具，我國僅有500余種。據測算，中國僅基本型輔具的需求每年就達6億件、價值上萬億元，稱得上是“小輔具大產業”。

（三）養老保障制度體系尚不健全

養老保障“三支柱”體系是國際上通行的做法。目前，中國城鎮職工和城鄉居民基本養老保險一枝獨大，提供了約67%的替代率。作為“第二支柱”的企業年金，目前只有一些大企業建立了這項制度，約2 300萬人參加，僅占參加社保人口的7%左右。“第三支柱”的商業養老保險發展更加滯后，全國僅積累了2 000億元左右。“三支柱”養老保障體系不健全，將加大未來養老金的壓力。

（四）養老服務有效供給不足

“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”，是適合中國國情、發展階段和傳統養老習慣的養老服務模式。然而，目前各類養老服務的供給都嚴重不足，服務質量也亟待提高。社區和居家養老方面，90%以上的老年人希望在社區和家里享受養老服務，特別是上門服務和護理服務，但由于準入門檻高、利潤空間小、服務人員缺等因素，這方面供給長期發展緩慢、嚴重短缺。近年來還出現“鄰避現象”，一些“嵌入式”小微養老機構，由于受到社區居民抵制而難以落地。機構養老方面，目前中國每千名老人擁有床位數雖突破30張，達到發達國家平均水平的最低標準，但其中結構很不均衡，存在“四多四少”，即公辦多、民辦少;城市多、農村少;郊區多、城里少;普通住養型多、醫養護結合型少（民辦養老機構占比30%左右，農村敬老院床位占比40%左右，醫養結合型只有約10%）。醫養結合方面，存在醫保政策不銜接、準入門檻偏高等問題，還有的地方偏重醫養機構的結合、忽視醫養服務的結合。長期照護方面，很多老年人特別是失能半失能老人，對護理服務的需求巨大，但支付能力普遍較弱，由于中國尚未建立專門針對失能老年人長期照護的費用籌集機制，導致潛在需求巨大而有效需求不足，供需不對接的現象長期存在。目前，我國雖在一些城市開展了長期護理保險試點，但大多是依托醫保資金分擔長期護理費用，沒有充分發揮商業保險的作用。

（五）適老化宜居環境建設滯后

過去較長時期，城市建設中沒有老齡社會意識，許多基礎設施和住宅都是按照成年型社會的需求設計和建設的，進入老齡社會后迫切需要進行適老化改造，為老年人提供更加便利的生活出行條件。比如：20世紀七八十年代修建的6層以下樓房中，約80%沒有安裝電梯，老年人上下樓非常吃力，不得不成為“室內老人”;很多城市道路和公共場所出入口沒有設置無障礙坡道和扶手，無障礙衛生間和適老洗浴設施遠未普及，造成老年人出行難、如廁難、洗澡難;大量文化產品和公共服務設施標識的字體過小、色彩對比不強，給老年人閱讀帶來很大不便。

（六）老齡工作和養老服務管理體制機制不完善

各級老齡辦作為老齡委辦事機構，其機構性質是參公管理的事業單位（對外用“老齡協會”的名義），很多時候又要行使行政職能，在工作中協調力度和權威性明顯不足。各級老齡辦人員編制普遍較少，有不少縣（市、區）的老齡工作機構甚至沒有專職工作人員。同時，養老服務行政管理力量薄弱。各級民政部門主管養老服務工作的職能機構是“社會福利和慈善事業促進司（處、科）”，而真正負責養老服務管理的是“老年人福利處（科、股）”，編制在4人以下，要承擔全國及各地方養老服務工作的行業規劃、標準制定和服務質量監管，指導推動世界上規模最大老年人口的養老服務問題，其力量遠遠不夠。此外，老年群眾組織亟待規范發展。目前全國冠“中國”字頭的老年社會組織14個，基層老年群眾組織40多萬個，這些老年群眾組織基礎工作和發揮作用情況參差不齊，有的處于無序發展狀態。

四、啟示和建議

對于人口老齡化的嚴峻形勢，中國要廣泛、深入地學習韓國的經驗，對老齡化形勢有深刻認識和充分估計，真正從思想上重視起來，以更加積極的態度面對老齡化，以更加積極的行動應對老齡化。

（一）樹立全新的認識人口老齡化問題的理念

對人口老齡化要用全面、客觀、系統的觀點來看待。所謂全面，就是既要看到人口老齡化帶來的挑戰和風險，也要看到機遇和有利條件。比如：人口老齡化雖然伴隨勞動力供給減少，但有利于減輕就業壓力，也能倒逼產業轉型升級;老年人中不乏擁有豐富知識、技術、經驗的老專家、老學者、老技術人員，仍然是我國經濟社會發展寶貴的人力資源財富。所謂客觀，就是要認識到人口老齡化是人口轉變（即人口再生產類型從高生育率、高死亡率、低自然增長率向低生育率、低死亡率、低自然增長率轉變）的必然結果。歐洲一些發達國家早在二戰結束時就已進入老齡社會，日本于20世紀70年代進入老齡社會，發展中國家人口老齡化的趨勢同樣也不可避免。可以說，人口老齡化是人類社會發展到一定階段的客觀必然，是不以人的意志為轉移的。所謂系統，就是不能片面地把人口老齡化問題簡單等同于老年人問題，認為只要把老年人的養老、醫療、服務等問題解決好就夠了。

人口老齡化問題涵蓋全社會、全人群及人的全生命周期，也與生育、就業、社會保障政策和經濟增長等密切相關，是一個影響全局的重大戰略問題。必須引導全社會走出理念上的誤區，以全面客觀系統思維，著眼于未來50年甚至更長時間，從戰略和全局高度積極應對人口老齡化，努力將人口老齡化的挑戰降低到最小、將機遇發揮到最大，化挑戰為機遇、變壓力為動力，成功實現經濟社會的長期繁榮穩定與改善億萬老年群體福祉的雙贏局面。

（二）抓住應對人口老齡化的重要時間窗口期

“十三五”時期，中國平均每年新增老年人口600多萬，仍屬于增長較慢的時期;勞動年齡人口保持在9億以上，社會撫養負擔仍相對較低。從2020年到2030年，中國將進入加速老齡化階段，老年人口平均每年增加1 100多萬，總撫養比將上升到73%，屆時老齡化挑戰更加嚴峻，應對難度將大大增加。同時，目前中國基本養老保險基金累計結存4.4萬億元，全國社保基金管理的資產總額也超過2萬億元。“十三五”時期，養老保險基金運行將保持總體平穩，再加上財政補貼，仍是收大于支、略有結余，不僅可以確保當期養老金按時足額發放，而且有條件繼續做大基金積累，為將來支付高峰期的到來做好戰略儲備。

“十三五”時期，中國經濟仍將保持中高速增長，應對人口老齡化的物質條件將更加充裕;隨著全面深化改革深入推進，中國的社會保障制度和養老服務體系將更加健全，生育、就業、健康等方面重大政策不斷完善，這些都將為應對人口老齡化提供重要的制度保障。只要中國緊緊抓住用好“十三五”時期寶貴時間窗口，積極主動作為，就一定能為成功應對老齡化做好充分準備。

（三）加強應對人口老齡化的頂層設計

積極應對人口老齡化，事關國家發展全局和億萬百姓福祉，必須按照及早應對、科學應對、綜合應對的要求，加強頂層設計。特別是要增強前瞻性和戰略性，綜合研判，不能只看眼前問題而不重視未來趨勢;要統籌謀劃、系統施策，不能“頭痛醫頭腳痛醫腳”。加強頂層設計，最重要的是要將“積極應對人口老齡化”上升為中國的一項基本國策，加快制定積極應對人口老齡化的國家戰略和中長期規劃，進一步明確今后較長一段時間的戰略目標、重點任務、重大工程和重大政策，為積極應對人口老齡化提供基本遵循。

（四）進行廣泛和積極的輿論引導

要加強正面宣傳教育，在全社會倡導樹立“積極老齡觀”，使全體公民以積極的態度看待老年人和老齡社會，形成“人人都會老、家家有老人”的普遍預期，主動為老年期到來提前做準備。同時，要大力宣傳中國積極應對人口老齡化的有利條件：中國是社會主義國家，具有集中力量辦大事、應對重大挑戰的政治優勢和經驗;我國經濟總量已經位居世界第二位，綜合國力顯著提升;再加上中國有悠久的尊老敬老愛老傳統文化，國民孝心孝道和家庭觀念濃厚。要通過宣傳引導，進一步凝聚全社會的共識，增強積極應對人口老齡化的信心和決心。

說明：本文系2019年韓國對外經濟政策研究院訪問學者項目（2019 KIEP Visiting Program）的部分研究結果。

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Comparative Study on Active Response to Population Aging between China and South Korea

Wang Yang

（Institute of Social Development， National Development and Reform Commission， Beijing 100038， China）

Abstract：The aging of the population has profoundly affected all aspects of a country's economy and society. There is a lot of important experience in dealing with population aging in South Korea， such as adjusting population policies， developing aging industries， helping old people get jobs， extending retirement ages， completing pension systems， establishing specialized rules and organizations for aging population affairs and improving experience education. In contrast， China is facing the following prominent problems： the medical and health service system is difficult to meet the needs， the development of the aging industry is still very weak， the old-age pension system is still not complete， the supply of old age care services is not sufficient， the construction of living environment for the aging population is lagging behind， the management mechanism of old age work and old-age services is inadequate. With regard to the grim situation of an aging population， China should have a deep understanding and full estimation of the situation， and establish new concepts， grab important timing， reinforce the top-tier design to deal with the aging population， carry out extensive and positive public opinion guidance and act more proactively to meet the challenge of aging population.

Key words：agingpopulation; active response; China; South Korea; comparison

責任編輯：王明洲