“多規(guī)合一”下城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作淺談

王雅金

選擇貫徹多規(guī)合一原則，可以加快我國城鄉(xiāng)規(guī)劃步伐，順勢帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。本文則旨在客觀闡述多規(guī)合一的基本思路，之后在此基礎上，探討如今我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中遺留問題和日后多規(guī)合一下的處理對策，希望借此長期促進我國城鄉(xiāng)的長效發(fā)展。

為了更加合理地開展城鄉(xiāng)土地等資源開發(fā)、利用工作，進而推動社會經濟整體發(fā)展，選擇在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理事務中貫徹多規(guī)合一理念，顯得勢在必行。畢竟只有如此，才可以重新構建我國的空間規(guī)劃秩序、提升城鄉(xiāng)空間管理水準，避免日后城鄉(xiāng)規(guī)劃期間再度引發(fā)諸多不協調問題。

一、多規(guī)合一的基礎性思路

所謂多規(guī)合一，就是將社會經濟發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃融為一體，其主張在細致銜接和適當協調城鄉(xiāng)空間的基礎上，科學、人性化地配置土地資源，妥善進行城鄉(xiāng)空間布局，大幅度提升政府的行政能效。歸根結底，多規(guī)合一并非重新提供一類規(guī)劃，相應的要求基于社會經濟體制和法律框架，進行規(guī)劃管控邊界嚴密性確認、技術內容全面性統(tǒng)一、規(guī)劃實施路徑和反饋機制等實時革新，最終促成不同規(guī)劃多層次和全方位的融合。至于其基礎性思路則表現為：

1.合理控制建設用地的空間規(guī)模

保證令城規(guī)和土規(guī)做到細致銜接，基于土規(guī)指標的引領作用，來嚴格控制各個項目建設用地的總量規(guī)模。如配合正確可靠的換算機制，來合理劃分人均建設用地和城鎮(zhèn)工礦用地等空間規(guī)模。

2.明確設置城鄉(xiāng)基礎性空間的邊界

這就需要有關技術人員及時審核城鄉(xiāng)空間劃分的適宜性，并針對會影響城鎮(zhèn)化發(fā)展空間的因素加以客觀性評估，隨后對比不同類型規(guī)劃發(fā)展的具體標準，保證及時發(fā)現存在沖突的部分并加以調整。這樣一來，涉及城鄉(xiāng)空間資源的整體配置才會顯得更加科學有效，為隨后明確城鄉(xiāng)戰(zhàn)略性保護和城鎮(zhèn)化發(fā)展的具體空間范圍，以及基于土規(guī)三線規(guī)定來科學化編制城鄉(xiāng)空間邊界等，提供必要的保障條件。

借由上述內容，筆者提出有關當前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織編制關系，具體細節(jié)如下圖所示：

城鄉(xiāng)規(guī)劃中不同層級組織編制的關系演示圖

這類圖的設計理念，旨在全面進行市域整體性規(guī)劃的編制，適當減少對鄉(xiāng)域層面的整體性規(guī)劃，安排不同鄉(xiāng)級領導直接參與到當地多規(guī)合一的控制性詳細規(guī)劃活動之中。這樣一來，就可以統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)發(fā)展、土地開發(fā)使用、基礎性設施建設、產業(yè)項目經營發(fā)展、公共服務供應、生態(tài)環(huán)境保護等工作，衍生出融合發(fā)展-布局、開發(fā)-保護等功能的城鄉(xiāng)整體性規(guī)劃編制。

二、現階段我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中遺留的缺陷問題

由于相關部門彼此存在深入的交叉現象，在規(guī)劃制定和實施方面不存在細致的銜接機制，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃中，尤其是空間劃分和監(jiān)管方面遺留較大的沖突隱患，如若不能及時加以消除，勢必會拖慢城鎮(zhèn)建設的步伐。

1.規(guī)劃用地圖斑未能統(tǒng)一

首先，邊界方面。在進行土地利用和城市建設兩類整體性規(guī)劃對比時發(fā)現，它們在實際建設用地邊界設置結果上，包含有6成以上的部分是存在明顯差異的。除此之外，基于土地利用整體規(guī)劃要求理解，中心城區(qū)建設用地面積明顯要小于當下實際的建設用地規(guī)模，這類現象深刻表明，城鄉(xiāng)建設用地的邊界需要盡快加以調整。筆者在此單純拿我國行政區(qū)界線的要素屬性為例，其需要滿足規(guī)范標準，具體細節(jié)如下表所示：

行政區(qū)界線屬性結構描述演示表

其次，規(guī)模方面。透過土地利用整體性規(guī)劃內容觀察分析，城鄉(xiāng)建設用地的總體面積，和城市整體性規(guī)劃具體要求相比，始終要小許多。

最后，比例方面。在我國土地整體性規(guī)劃活動中，建設用地的比重已然增加至4.65%，其中城鎮(zhèn)工礦用地的建設占地范圍逐步穩(wěn)定在28%。不過在城市整體性規(guī)劃項目之中，建設用地的比重已達到了64%左右，而其中工業(yè)用地達到15%，住宅用地維持在36%，而剩余的則主要用于建設和覆蓋不同類型的商業(yè)設施。

2.用地分類標準不夠嚴明

城市整體性規(guī)劃對于建設和非建設等用地空間，提供了比較嚴謹的分類標準。相比之下，土地利用整體性規(guī)劃，則傾向于進行城鎮(zhèn)工礦和農村居民點等用地劃分標準設計。

3.坐標和比例尺存在差異現象

在我國土地利用整體性規(guī)劃項目當中，出現次數較多的莫過于80坐標系；相比之下，我國城市整體性規(guī)劃之中頻頻出現的卻是2000國家大地坐標系，然后便是地力坐標系，還有比例尺為1比500的地形圖坐標。一旦說這兩類規(guī)劃項目需要進行疊加研究，則還須相關技術人員耗費較多的時間精力予以校對統(tǒng)一。

三、基于多規(guī)合一理念來處理好上述問題的對策

1.設置有關部門的協調機構

客觀角度觀察思索，在落實多規(guī)合一理念過程中，需要關注的內容繁多，因此需要預先投入合理的人力、物力、財力資源，進一步創(chuàng)建專業(yè)能力和綜合素質較高的協調機構、領導隊伍。確保在一系列基礎性規(guī)劃標準得到嚴密性統(tǒng)一之后，帶動部門彼此間深入有效性的合作。

2.加大對不同類型信息化數據平臺的銜接力度

多規(guī)合一環(huán)境之下，信息化載體可以說扮演著極為關鍵的角色，主要原因就是其能夠全面帶動多規(guī)合一的發(fā)展，令既有的規(guī)劃編制模式得到系統(tǒng)化革新，使得對應的審批機制和管理模式持續(xù)得到健全優(yōu)化。因此，有關機構須盡快引入更加高端有效的信息技術，將此作為整合、協調各個部門信息平臺的媒介，針對部門數據共享提供全面的技術支持。如將市作為單位，時刻秉承資源共享、設施共建、管理共抓等原則，創(chuàng)建城鄉(xiāng)協調統(tǒng)一的規(guī)劃信息平臺，保證地理信息、規(guī)劃成果、業(yè)務等各類數據集成到一個空間坐標框架，實現職能部門、上下級政府彼此間的信息資源共享，為今后城鄉(xiāng)規(guī)劃依據的統(tǒng)一性、科學性、精準性等，提供保障。

3.創(chuàng)建健全合理的用地協調體制

經過有關工作人員深入驗證解析發(fā)現，土地利用整體性規(guī)劃，主要目標在于管理那些非建設用地。相對應的，建設用地則可以細化為城市整體性規(guī)劃和土地利用整體性規(guī)劃，同時要確保提供給不同規(guī)劃較強針對性的優(yōu)化措施之后，才可以帶動各類用地的緊密銜接和充分協調，最終保障規(guī)劃制定的科學性、合理性、規(guī)范性。需要注意的是，作為工作辦公室，必須承擔起領導小組的日常工作，帶頭進行城鄉(xiāng)規(guī)劃聯席審查機制創(chuàng)建，確保在土地利用、城鄉(xiāng)建設、生態(tài)資源保護等各類規(guī)劃彼此間細致銜接之后，提出有助于平衡各項規(guī)劃的指導建議。

另外，創(chuàng)建地區(qū)規(guī)劃師體制，確保及時選拔專業(yè)素養(yǎng)較高、長期生活在基層，可以在鎮(zhèn)村地區(qū)負責協調政府內部部門、政府和社會、城鄉(xiāng)等彼此間利益的人才，賦予其地區(qū)規(guī)劃師的職務。隨后要求這類規(guī)劃師代表鎮(zhèn)黨委、政府等進行城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌的協調和顧問，確保不會直接替代有關職能部門的行政審批和監(jiān)督職能。歸結來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃師主要由鎮(zhèn)級政府依照統(tǒng)一標準，透過機構志愿者、個人志愿者、社會招聘等選調，其間為了成功激勵這些規(guī)劃師與時俱進地完善自身職業(yè)技能，除了要定期安排適當層次的培訓之外，還要安排財政年度專項資金來進行薪資補貼。

四、結語

綜上所述，城市整體性規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系之中引導作用較強的一部分，至于多規(guī)合一理念則重在明確日后規(guī)劃制定、管理的實際發(fā)展方向。在多規(guī)合一之下，參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的職員，要確保努力加快理念、方法論的創(chuàng)新進度，同時全方位迎合其余規(guī)劃彼此間的協調性發(fā)展需求。相信久而久之，勢必能夠快速挖掘并消除當下我國城鄉(xiāng)規(guī)劃制定中的弊端，從而做到有針對性地優(yōu)化規(guī)劃管理。