“減脂增肌”向地下要空間
——海寧市強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用

□ 海寧市自然資源和規(guī)劃局 金春法 陳云海 楊 平

隨著城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中心城區(qū)建筑密度增加，交通擁堵、土地資源供需矛盾緊張等問(wèn)題成為城市可持續(xù)發(fā)展的短板。而開(kāi)發(fā)利用好城市地下空間，對(duì)節(jié)省城市土地資源、節(jié)約能源、改善城市交通、擴(kuò)大城市空間容量、提高城市綜合防災(zāi)能力、提高生活質(zhì)量具有重要作用。在國(guó)內(nèi)外不少城市，地下空間已成為可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

地處平原地區(qū)的海寧市，較早就注重由地上發(fā)展轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌地上地下發(fā)展、由扁平式簡(jiǎn)單開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)為立體式高效開(kāi)發(fā)，深入實(shí)施“空間換地”，鼓勵(lì)一批使用功能全、開(kāi)發(fā)模式新、建設(shè)規(guī)模大、投資效益高的地下空間開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目，合理利用地下空間資源，提高土地綜合承載能力，對(duì)城市進(jìn)行有效“減脂增肌”。當(dāng)前，地下空間的可持續(xù)利用已成為海寧市城市建設(shè)和節(jié)約集約用地的重要抓手。

▲海寧市首個(gè)塘橋南堍“街心公園+停車(chē)場(chǎng)”

一、規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，科學(xué)謀劃布局城市地下空間

開(kāi)發(fā)利用地下空間，規(guī)劃是龍頭，是先導(dǎo)，是有序合理利用地下空間的法定保障。早在2012年，海寧市就啟動(dòng)編制了《海寧市中心城區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃（2012—2020）》，在當(dāng)時(shí)現(xiàn)有175萬(wàn)平方米地下空間的開(kāi)發(fā)規(guī)模上，提出到2015年，規(guī)劃中心城區(qū)地下空間新增開(kāi)發(fā)量達(dá)90萬(wàn)平方米，開(kāi)發(fā)布局以點(diǎn)狀分布為主，初步形成具有較高文化價(jià)值和商業(yè)潛力的老城區(qū)地下綜合功能區(qū)、市場(chǎng)區(qū)、商貿(mào)核心區(qū)、地下綜合功能區(qū)，功能設(shè)施以地下步行街、地下人行通道、地下停車(chē)等交通設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施為主。到2020年，規(guī)劃中心城區(qū)地下空間總規(guī)模達(dá)400—450萬(wàn)平方米，功能設(shè)施應(yīng)以機(jī)動(dòng)車(chē)下穿通道、人行通道、地下停車(chē)等地下交通設(shè)施和地下倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施為主；依托市、區(qū)級(jí)中心區(qū)和交通樞紐，積極拓展地下商業(yè)等功能設(shè)施；大型居住區(qū)、公共中心鼓勵(lì)建設(shè)地下變（配）電站、地下中水設(shè)施等地下市政設(shè)施和地下倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施；在經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下，根據(jù)城市需求在南北大道、海洲路、碧云路等城市主次干道規(guī)劃建設(shè)綜合管溝。

海寧市中心城區(qū)地下空間總體結(jié)構(gòu)可概括為“三心一軸、六片區(qū)多節(jié)點(diǎn)”。以火車(chē)站向南至行政中心地區(qū)形成地下空間為主中心，以紫薇地下空間和市場(chǎng)區(qū)地下空間為次中心，以沿海洲路軌道線(xiàn)網(wǎng)形成地下空間為發(fā)展軸，結(jié)合地面開(kāi)發(fā)區(qū)東區(qū)、西區(qū)、北區(qū)和馬橋組團(tuán)中心以及4個(gè)軌道地下站點(diǎn)形成多個(gè)地下空間節(jié)點(diǎn)，最終形成中心片區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)東片區(qū)、西片區(qū)、北片區(qū)、紫薇片區(qū) 、馬橋片區(qū)等6個(gè)地下空間開(kāi)發(fā)片區(qū)。

今年5月10日印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，明確要統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用。因此，結(jié)合全市地下空間發(fā)展的日趨加快和功能日益完備，海寧市今年已啟動(dòng)新一輪地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃編制工作，還將有機(jī)融入到當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃編制工作中去。

▲在建的浙江伍德服飾有限公司工業(yè)用地地下空間開(kāi)發(fā)

二、監(jiān)管全面，有序開(kāi)發(fā)利用城市地下空間

為優(yōu)化城市功能配置，合理有序開(kāi)發(fā)利用城市地下空間， 2015年，海寧市根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)文件精神，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)海寧市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的若干意見(jiàn)》，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和城市可持續(xù)發(fā)展。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，及時(shí)解決政策實(shí)施中遇到的問(wèn)題和不足，2018年，海寧市又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海寧市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的實(shí)施意見(jiàn)》，在組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃管理、權(quán)屬管理、開(kāi)發(fā)利用建設(shè)管理等方面進(jìn)行明確和規(guī)范。海寧市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理按照統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開(kāi)發(fā)，公共優(yōu)先、合理利用，質(zhì)量第一、確保安全，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)的原則，堅(jiān)持社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、戰(zhàn)備效益相結(jié)合。

三、確權(quán)登記，保障地下空間權(quán)利人合法權(quán)益

為規(guī)范地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的開(kāi)發(fā)利用審批、登記管理，保障地下空間不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益，海寧市制定出臺(tái)了《海寧市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)審批和確權(quán)登記暫行操作辦法》。海寧市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)以宗地為單位，可分層設(shè)立、分層登記。針對(duì)單建式地下空間，可獨(dú)立登記，并注明地下建設(shè)用地使用權(quán)的空間范圍，并按獨(dú)立封閉的空間作為一單元進(jìn)行登記；而針對(duì)結(jié)建式地下空間，待建設(shè)項(xiàng)目竣工并通過(guò)用地復(fù)核驗(yàn)收后，一并辦理地下空間建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記。

此外，地下空間不動(dòng)產(chǎn)登記在登記簿及權(quán)利證書(shū)上注明“地下空間”，并注明土地使用權(quán)的取得方式。屬人防工程的，在登記簿及權(quán)利證書(shū)上注明“地下空間-人防工程”；屬兼顧人防要求的，在登記簿及權(quán)利證書(shū)上注明“兼顧人防”，并記載平時(shí)用途，其具體位置和面積由市人民防空主管部門(mén)確定。2018年10月17日，海寧市不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心辦出了嘉興范圍內(nèi)第一張地下空間不動(dòng)產(chǎn)證。

四、政策扶持，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)地下空間開(kāi)發(fā)

一直以來(lái)，海寧市不斷加大對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的政策扶持，鼓勵(lì)用地單位開(kāi)發(fā)地下空間，提高利用效率。2015年，海寧市提出地下空間開(kāi)發(fā)實(shí)施差別化的土地價(jià)格。經(jīng)營(yíng)性用地其地下一層土地出讓價(jià)按基準(zhǔn)地價(jià)相對(duì)應(yīng)用途樓面地價(jià)的20%確定，地下二層的土地出讓金按地下一層標(biāo)準(zhǔn)減半確定，地下三層以下（含三層）可免收土地出讓金；劃撥用地結(jié)建地下空間不另收取劃撥價(jià)；單建地下空間按劃撥時(shí)同地段、同用途劃撥價(jià)的20%收取。同時(shí)，海寧市還鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資金參與城市地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)，對(duì)社會(huì)資金投資建設(shè)防空防災(zāi)場(chǎng)所與設(shè)施、地下停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)）、地下過(guò)街通道等地下城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，給予相關(guān)稅費(fèi)等方面的優(yōu)惠。

此外，為提升工業(yè)園區(qū)空間資源利用效率和綜合承載能力，有效緩解工業(yè)園區(qū)交通擁堵和員工停車(chē)難問(wèn)題，促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和城市可持續(xù)發(fā)展，積極引導(dǎo)工業(yè)用地進(jìn)行地下空間開(kāi)發(fā)，2019年年初，海寧市出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)地下空間開(kāi)發(fā)的實(shí)施辦法》，規(guī)定工業(yè)用地地下空間可用于配套停車(chē)、設(shè)備用房、倉(cāng)庫(kù)、車(chē)間等工業(yè)生產(chǎn)用途，并給予了五項(xiàng)優(yōu)惠政策。一是工業(yè)用地地下空間建筑面積不計(jì)入項(xiàng)目地上容積率控制指標(biāo)，并免收地下空間部分的土地出讓金和市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)；二是工業(yè)用地地下空間可進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記、可抵押融資，但不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)蝗枪I(yè)企業(yè)免交易地人防費(fèi)，工業(yè)企業(yè)同一宗地塊內(nèi)的非生產(chǎn)性建筑面積小于規(guī)定面積的（四街道范圍內(nèi)20000平方米，各鎮(zhèn)范圍內(nèi)25000平方米）無(wú)需建設(shè)地下人防設(shè)施；四是新出讓工業(yè)用地如進(jìn)行地下空間開(kāi)發(fā)的，在項(xiàng)目準(zhǔn)入時(shí)享受10%地價(jià)修正，但不得低于國(guó)家規(guī)定的工業(yè)用地最低出讓價(jià)；五是工業(yè)用地地下空間確權(quán)面積可100%折算計(jì)入地上建筑容積率，按照相關(guān)規(guī)定享受提高容積率獎(jiǎng)勵(lì)，特別是第二項(xiàng)和第四項(xiàng)優(yōu)惠政策最吸引人，有助于企業(yè)項(xiàng)目前期降低土地成本，增加融資籌碼。

▲海寧市首本地下空間不動(dòng)產(chǎn)證

五、功能完備，多模式復(fù)合利用地下空間

近年來(lái)，隨著海寧市城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快速增長(zhǎng)，地下空間開(kāi)發(fā)模式日趨多樣，功能類(lèi)型日益完備，既有人防工程、地下停車(chē)場(chǎng)，也有地下商業(yè)和正在建設(shè)中的杭海城際鐵路地下軌道交通。截至今年5月，海寧市地下空間面積已達(dá)829萬(wàn)平方米，其中中心城區(qū)地下空間面積達(dá)558萬(wàn)平方米。

“地鐵+地下商業(yè)”開(kāi)發(fā)模式。海寧市在地下空間開(kāi)發(fā)方面的一個(gè)亮點(diǎn)就是結(jié)合杭海城際鐵路軌道交通站點(diǎn)建設(shè)地下商業(yè)設(shè)施，構(gòu)成多種業(yè)態(tài)活躍的地下商業(yè)設(shè)施空間。今年2月22日，海寧市成功掛牌出讓嘉興首宗單建式經(jīng)營(yíng)性地下空間使用權(quán)，該宗地下空間位于海寧市區(qū)海州西路南側(cè)、廣順路兩側(cè)，土地面積29畝，空間范圍是以±0以下深度不大于10米的空間范圍，土地用途為商業(yè)用地配套兼容社會(huì)公共停車(chē)場(chǎng)，地下商業(yè)容積率不大于0.7。摘牌的海寧皮革時(shí)尚小鎮(zhèn)投資開(kāi)發(fā)有限公司將打造成地下一層商業(yè)約12000平方米和地下二層車(chē)庫(kù)共400余個(gè)停車(chē)位，今后作為連接杭海城際鐵路站點(diǎn)和皮革城商業(yè)圈的重要樞紐。此外，2018年以來(lái)，海寧市已有9宗出讓土地設(shè)定地下商業(yè)容積率，將建設(shè)約55000平方米的地下商業(yè)設(shè)施，鹽官古城音樂(lè)小鎮(zhèn)、杭海萬(wàn)朵城等項(xiàng)目都將實(shí)施地下商業(yè)開(kāi)發(fā)。

“公建配套+地下停車(chē)”開(kāi)發(fā)模式。海寧市首創(chuàng)“綠地+停車(chē)場(chǎng)”模式，即地面建街心公園，地下建停車(chē)場(chǎng)，合理利用土地資源，緩解停車(chē)難。如海寧市塘橋南堍地下停車(chē)場(chǎng)原先是一個(gè)汽修廠，如今已建成全市首個(gè)街心公園和地下停車(chē)相結(jié)合的停車(chē)場(chǎng)。另外，海寧市區(qū)桃園幼兒園北側(cè)地下停車(chē)場(chǎng)、西山北坡地下停車(chē)場(chǎng)、長(zhǎng)安公園廣場(chǎng)地下空間開(kāi)發(fā)等一批項(xiàng)目相繼完工，提供地下車(chē)位200余個(gè)。

“工業(yè)用地+地下空間”開(kāi)發(fā)模式。在政策激勵(lì)和積極引導(dǎo)下，當(dāng)前海寧市工業(yè)企業(yè)實(shí)施地下空間的勢(shì)頭正猛。2018年以來(lái)，海寧市省級(jí)工業(yè)園區(qū)海寧經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)就有6宗出讓的工業(yè)用地在土地出讓合同中明確要求配建地下泊位數(shù)不少于機(jī)動(dòng)車(chē)總泊位數(shù)的70%。對(duì)小微企業(yè)孵化器、創(chuàng)業(yè)園、標(biāo)準(zhǔn)廠房等項(xiàng)目，都要求配建地下停車(chē)設(shè)施，緩解園區(qū)交通擁堵和員工停車(chē)難問(wèn)題。位于海寧市許村鎮(zhèn)前進(jìn)東西大道南側(cè)的浙江伍德服飾有限公司，在取得53畝土地時(shí)就規(guī)劃在廠房下建一個(gè)25000多平方的地下停車(chē)，目前已建成地下空間27000多平方米。

當(dāng)然，對(duì)比國(guó)內(nèi)外先驅(qū)城市，海寧市地下空間開(kāi)發(fā)利用還有不少問(wèn)題需要綜合考量和合理推進(jìn)。海寧市在接下來(lái)的發(fā)展中，將綜合考慮城市遠(yuǎn)景，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)城市的成功經(jīng)驗(yàn)，預(yù)留和控制有關(guān)地下空間，實(shí)現(xiàn)地下地表聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，緩解城市交通壓力，預(yù)防“城市病”，推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。