地方政府債務(wù)績(jī)效管理研究
——以上海市為例

■/張 羽 于謙龍

以績(jī)效為導(dǎo)向的地方政府債務(wù)評(píng)估有利于進(jìn)一步完善管理體制，有益于地方債“借、用、管、還”全過(guò)程的規(guī)范進(jìn)行，從而提高地方政府債務(wù)資金的質(zhì)量和使用效率，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。本文對(duì)地方政府債務(wù)績(jī)效管理機(jī)制進(jìn)行研究，結(jié)合新時(shí)代的要求，提出優(yōu)化地方政府債務(wù)績(jī)效管理的有效措施。

一、地方政府債務(wù)績(jī)效管理的理論基礎(chǔ)與前提

(一)地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵界定

考燕鳴等（2009）和金榮學(xué)、宋菲菲（2013）都認(rèn)同應(yīng)當(dāng)分別從地方政府債務(wù)和績(jī)效這兩方面對(duì)地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵進(jìn)行剖析。從地方政府債務(wù)方面，他們認(rèn)為可將其劃分為四類：直接和間接、隱性和顯性；從績(jī)效方面來(lái)看，考燕鳴等認(rèn)為應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性這四個(gè)角度展開分析；金榮學(xué)等則認(rèn)為應(yīng)從投入、使用、產(chǎn)出和社會(huì)效益這四個(gè)方面進(jìn)行研究。

李琛（2011）在將地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)與微觀經(jīng)濟(jì)組織的效益評(píng)價(jià)進(jìn)行對(duì)比后，提出地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)除了要考慮到有形的、已經(jīng)存在的投入與產(chǎn)出外，還要兼顧到那些無(wú)形的、未來(lái)的投入與產(chǎn)出。而且地方政府債務(wù)的績(jī)效除了能夠從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)方面反映出來(lái)，還要求能夠清晰地反映出它在社會(huì)和政治方面的效應(yīng)。

薛菁（2014）認(rèn)為對(duì)地方債進(jìn)行績(jī)效考核是一種地方政府關(guān)于債務(wù)統(tǒng)籌和監(jiān)管的活動(dòng)，可以有效緩解債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，提高政府償債信用，保證政府償還能力，規(guī)范政府債務(wù)管理。

（二）地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的相關(guān)研究

在構(gòu)成債務(wù)管理全過(guò)程的環(huán)節(jié)中，制定科學(xué)合理的地方債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系處于關(guān)鍵地位，它是反映債務(wù)支出績(jī)效水平并揭示其存在問(wèn)題的特定概念和量化手段，能夠衡量、檢測(cè)債務(wù)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性及有效性，是推進(jìn)債務(wù)績(jī)效管理有效進(jìn)行的基礎(chǔ)。

金榮學(xué)和宋菲菲（2013）構(gòu)建了基于“4E”理論和投入產(chǎn)出理論的績(jī)效考核指標(biāo)體系，并將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為投入、過(guò)程、結(jié)果、外部效應(yīng)這四大類。其中，投入類指標(biāo)包括結(jié)構(gòu)類和方向類，過(guò)程類指標(biāo)分為運(yùn)作過(guò)程和管理過(guò)程，結(jié)果類指標(biāo)涵蓋經(jīng)濟(jì)和效率兩方面，外部效應(yīng)類指標(biāo)包括社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)兩類。

薛菁（2014）結(jié)合“4E”理論，將地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為三類，即經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、效果性和公平性指標(biāo)，其中效率性指標(biāo)可從使用效率、管理效率和配置效率三個(gè)方面來(lái)衡量。

2018年6月15日，財(cái)政部官網(wǎng)的調(diào)查報(bào)告欄目發(fā)布了一篇簡(jiǎn)報(bào)——《建立績(jī)效導(dǎo)向下的地方政府債務(wù)管理指標(biāo)體系的思考》，該文提出了需要從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性四個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)維度出發(fā)來(lái)建立以績(jī)效為導(dǎo)向的地方政府債務(wù)管理指標(biāo)。

（三）地方政府債務(wù)績(jī)效有效管理的前提

地方政府債務(wù)績(jī)效管理工作的有效推進(jìn)需要一定的環(huán)境基礎(chǔ)，在建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系后，還需要政府預(yù)算、會(huì)計(jì)制度、信息披露、管理人員等多方面的有效配合。

首先，政府債務(wù)應(yīng)當(dāng)納入政府預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理。政府債務(wù)是財(cái)政收入的重要途徑，因此必須通過(guò)預(yù)算工具使地方政府明確自身資產(chǎn)負(fù)債狀況，提高自身債務(wù)使用效率。

其次，完善規(guī)范政府債務(wù)會(huì)計(jì)制度。績(jī)效導(dǎo)向下的地方政府債務(wù)管理要以地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)制度為基礎(chǔ)，通過(guò)制度的不斷完善建立良好的財(cái)務(wù)信息平臺(tái)，為績(jī)效治理的實(shí)現(xiàn)提供保障。

第三，建立地方政府債務(wù)管理信息披露制度。目前我國(guó)地方政府一般僅公布基本財(cái)政數(shù)據(jù)，信息披露不夠全面；且不同地區(qū)的地方政府預(yù)算公開進(jìn)度不一，財(cái)政體制與管理、財(cái)政預(yù)算與執(zhí)行、債務(wù)口徑與統(tǒng)計(jì)等方面的透明度不夠。建立完善債務(wù)管理信息披露制度有益于債務(wù)預(yù)算績(jī)效體系的高質(zhì)量發(fā)展。

最后，確立多元化績(jī)效管理主體。要同時(shí)引入社會(huì)公眾及各方組織的共同參與，綜合考慮多方評(píng)價(jià)，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加公正客觀。

二、國(guó)內(nèi)地方政府債務(wù)績(jī)效管理的典型實(shí)踐

隨著我國(guó)各級(jí)地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并制定防范和改進(jìn)措施，全面客觀評(píng)價(jià)地方債務(wù)績(jī)效，不僅成為研究人員，也成為政府相關(guān)人員極為關(guān)注的熱點(diǎn)。一些省份已經(jīng)率先啟動(dòng)地方政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作，為我國(guó)地方債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作開辟道路，提供經(jīng)驗(yàn)。

（一）安徽省的《關(guān)于開展2015年度新增地方政府債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》解析

這是安徽省首次且是在全國(guó)率先開展對(duì)新增地方債資金進(jìn)行全面績(jī)效評(píng)價(jià)工作。安徽省財(cái)政廳制定《關(guān)于開展2015年度新增地方政府債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》，明確了績(jī)效評(píng)價(jià)范圍為市、縣(區(qū))使用2015年度新增地方政府債券資金組織實(shí)施的項(xiàng)目；評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括項(xiàng)目進(jìn)展、管理措施、完成投資額、資金到位和項(xiàng)目產(chǎn)出及效果等情況。

（二）河北省的《省對(duì)市、縣政府債務(wù)管理工作績(jī)效評(píng)價(jià)辦法（試行）（冀財(cái)債〔2016〕38號(hào)）》解析

為加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，切實(shí)提高資金使用效益，2016年，河北省財(cái)政廳印發(fā)《省對(duì)市、縣政府債務(wù)管理工作績(jī)效評(píng)價(jià)辦法（試行）（冀財(cái)債[2016]38號(hào)）》，對(duì)政府債務(wù)限額管理、債券資金管理、債券項(xiàng)目管理等六方面設(shè)定了指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)政府債務(wù)余額突破限額、違規(guī)違法舉借債務(wù)、未按規(guī)定范圍使用債券資金等六類嚴(yán)重違反政府債務(wù)管理政策的問(wèn)題實(shí)行“一票否決”。

（三）陜西省的《陜西省政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法（陜財(cái)辦預(yù)〔2018〕109號(hào)）》解析

2018年，陜西省財(cái)政廳發(fā)布了《陜西省政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》（陜財(cái)辦預(yù)〔2018〕109號(hào)），啟動(dòng)了地方債務(wù)績(jī)效評(píng)。主要從建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制、政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理等七個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

三、上海市政府債務(wù)績(jī)效管理機(jī)制的構(gòu)建

（一）上海市債務(wù)管理的相關(guān)文件解析

上海市為貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)（2014）43號(hào)文精神，結(jié)合財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架（財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)）》中項(xiàng)目評(píng)價(jià)的設(shè)計(jì)理念，以及《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）》、《財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引(試行)》的通知（中評(píng)協(xié)〔2014〕70號(hào)）》等規(guī)章制度，按照中央要求，加強(qiáng)上海市政府性債務(wù)實(shí)施規(guī)范管理，先后出臺(tái)了《上海市預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施辦法（滬財(cái)績(jī)〔2014〕22號(hào)）》、《上海市政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市政府性債務(wù)管理若干意見的通知（滬府〔2014〕44號(hào)）》等規(guī)則制度，建立起地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，不斷構(gòu)建并完善地方政府性債務(wù)管理體系。

根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性四項(xiàng)原則，考慮到不同部門、不同項(xiàng)目的適用性和可比性，市財(cái)政局制訂了《上海市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架》，其中一級(jí)指標(biāo)適用于所有評(píng)價(jià)對(duì)象，二級(jí)指標(biāo)根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象具體情況可做局部調(diào)整，三級(jí)指標(biāo)由績(jī)效評(píng)價(jià)組織者根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的實(shí)際情況進(jìn)行具體設(shè)定。

（二）上海市債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

上海市政府債務(wù)績(jī)效管理，是指政府結(jié)合其所擁有的資源及產(chǎn)出績(jī)效水平，對(duì)所承擔(dān)的債務(wù)進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)防控，以最大程度減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)損失，從而提高政府融資計(jì)劃可靠性、債務(wù)規(guī)模合理性、債務(wù)償還及時(shí)性，保證政府可持續(xù)發(fā)展的一種管理活動(dòng)。

1.上海市政府債務(wù)績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。依據(jù)系統(tǒng)性原則、科學(xué)性原則、導(dǎo)向性原則、可行性原則及成本最小化原則，按照“4E”理論中的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)、公平性(Equality)理念，借鑒相關(guān)學(xué)者與陜西省（陜財(cái)辦預(yù)〔2018〕109號(hào)）等各地債務(wù)績(jī)效管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出上海市政府債務(wù)績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。具體如表1所示。

2.對(duì)于債券使用資金項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。使用債券資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為事中或事后評(píng)價(jià)，主要以項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)設(shè)定的目標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)核查項(xiàng)目實(shí)際完成情況來(lái)進(jìn)行評(píng)定。評(píng)價(jià)過(guò)程中，可通過(guò)查閱相關(guān)資料、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研等方式，了解項(xiàng)目實(shí)施情況，客觀判斷項(xiàng)目的立項(xiàng)、過(guò)程、產(chǎn)出、效益等方面的情況。使用債券資金的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系包括投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)下設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、資金落實(shí)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)又細(xì)分為立項(xiàng)規(guī)范度、績(jī)效目標(biāo)合理度等23個(gè)三級(jí)指標(biāo)。涉及債券的指標(biāo)可以考慮以下指標(biāo)：債券資金成本率的水平；資金使用合規(guī)度；債券風(fēng)險(xiǎn)；債券資金供給與使用銜接的匹配性；專項(xiàng)債券本息的實(shí)際覆蓋率等。

四、完善地方債務(wù)績(jī)效管理機(jī)制的相關(guān)措施

由于我國(guó)地方債績(jī)效管理還處于興起階段，發(fā)展尚未成熟，難免存在諸如績(jī)效法律保障不足、相關(guān)制度建設(shè)不夠完善等問(wèn)題。要完善地方債務(wù)績(jī)效管理機(jī)制，就要從多方面著手，通過(guò)對(duì)債務(wù)管理情況的綜合評(píng)定，完善舉債融資機(jī)制的規(guī)范化，切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)，不斷發(fā)現(xiàn)并糾正績(jī)效中存在的問(wèn)題，推動(dòng)政府債務(wù)管理工作的持續(xù)改進(jìn)。

（一）完善地方債績(jī)效管理機(jī)制的相關(guān)措施

1.對(duì)地方債績(jī)效管理要有明確目標(biāo)。明確合理的目標(biāo)是建立完善全過(guò)程績(jī)效管理鏈條的基礎(chǔ)與前提。開展績(jī)效目標(biāo)管理，把地方債管理部門的職能和戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)換成明確具體、可衡量的績(jī)效目標(biāo)，加強(qiáng)事前評(píng)估，為績(jī)效管理全過(guò)程奠定基礎(chǔ)。

2.對(duì)地方債績(jī)效運(yùn)行全程監(jiān)控。實(shí)行跟蹤監(jiān)控是貫穿績(jī)效管理鏈條全過(guò)程的重要要求。對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤管理，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正績(jī)效運(yùn)行中存在的問(wèn)題。對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算管理運(yùn)行實(shí)行全程監(jiān)控，形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、績(jī)效糾偏等跟蹤機(jī)制，可以有效促進(jìn)管理績(jī)效目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

3.對(duì)地方債績(jī)效運(yùn)行要有客觀評(píng)價(jià)。制定科學(xué)合理的績(jī)效指標(biāo)，是推進(jìn)債務(wù)績(jī)效管理有效進(jìn)行的基礎(chǔ)，是預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。通過(guò)對(duì)地方債績(jī)效管理過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，可以衡量地方債是否發(fā)揮了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，是否達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。

表1 上海市政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)表

4.對(duì)地方債績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要有充分應(yīng)用?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是績(jī)效管理全過(guò)程的落腳點(diǎn)。評(píng)價(jià)結(jié)束后，把評(píng)級(jí)結(jié)果及時(shí)反饋給各利益相關(guān)方，從而形成地方債績(jī)效管理的事前評(píng)估、事中監(jiān)控及事后控制的閉環(huán)系統(tǒng)。要從掛鉤機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制等方面，加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用力度。

（二）對(duì)債務(wù)資金使用項(xiàng)目加強(qiáng)績(jī)效管理的措施

基于重實(shí)效導(dǎo)向原則，在經(jīng)歷了制度規(guī)范化和管理規(guī)范化的發(fā)展階段后，地方政府可以將重點(diǎn)放在債務(wù)資金所產(chǎn)生的社會(huì)效果方面，將債務(wù)資金投資項(xiàng)目實(shí)效作為管理的重點(diǎn)，提升債務(wù)資金使用效率，并對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生引導(dǎo)示范作用。

1.一般債券資金使用的全過(guò)程績(jī)效管理。加強(qiáng)一般債券使用項(xiàng)目的全過(guò)程績(jī)效管理。嚴(yán)格債券資金撥付及使用流程。加強(qiáng)支出管理，強(qiáng)化撥付流程，建立債券資金支出月報(bào)制，實(shí)時(shí)監(jiān)管債券資金的使用情況，嚴(yán)禁任何單位及個(gè)人強(qiáng)行擠占、截留或移用債券資金，確保債券資金發(fā)揮其應(yīng)有效益。結(jié)合“財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架”，細(xì)化四級(jí)及以下指標(biāo)，強(qiáng)化債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)，提高防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。通過(guò)財(cái)政部門具體實(shí)施或委托第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)價(jià)，扎實(shí)開展新增一般債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

加強(qiáng)一般債券使用項(xiàng)目的主管部門（單位）的考核和績(jī)效問(wèn)責(zé)。并針對(duì)在債務(wù)資金績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，下發(fā)專門文件，要求有關(guān)責(zé)任單位限期整改落實(shí)到位。

2.專項(xiàng)債券資金的使用的全過(guò)程績(jī)效管理。參照專項(xiàng)資金管理特點(diǎn)，按照723國(guó)常會(huì)提到的“通過(guò)地方專項(xiàng)債推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的要求，避免必要在建項(xiàng)目爛尾等問(wèn)題，明確專項(xiàng)債券使用項(xiàng)目的管理績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)專項(xiàng)債券項(xiàng)目必須有盈利的特點(diǎn)，考察項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)控管理和保障度。

加強(qiáng)專項(xiàng)債券使用項(xiàng)目的跟蹤評(píng)價(jià)，保證定期有規(guī)律跟蹤，反饋跟蹤評(píng)價(jià)結(jié)果，限時(shí)應(yīng)用整改。確保專項(xiàng)債券使用項(xiàng)目的評(píng)價(jià)工作納入到政府預(yù)算部門的重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目?jī)?nèi)，并定期跟蹤完成再評(píng)價(jià)工作。強(qiáng)化專項(xiàng)債券使用項(xiàng)目單位自評(píng)與財(cái)政再評(píng)結(jié)果的反饋、上報(bào)、公開工作。