地方政府債務績效管理研究
——以上海市為例

■/張 羽 于謙龍

以績效為導向的地方政府債務評估有利于進一步完善管理體制，有益于地方債“借、用、管、還”全過程的規范進行，從而提高地方政府債務資金的質量和使用效率，積極發揮政府規范舉債作用，促進經濟社會的健康穩定持續發展。本文對地方政府債務績效管理機制進行研究，結合新時代的要求，提出優化地方政府債務績效管理的有效措施。

一、地方政府債務績效管理的理論基礎與前提

(一)地方政府債務績效評價的內涵界定

考燕鳴等（2009）和金榮學、宋菲菲（2013）都認同應當分別從地方政府債務和績效這兩方面對地方政府債務績效評價的內涵進行剖析。從地方政府債務方面，他們認為可將其劃分為四類：直接和間接、隱性和顯性；從績效方面來看，考燕鳴等認為應該從經濟性、效率性、有效性和公平性這四個角度展開分析；金榮學等則認為應從投入、使用、產出和社會效益這四個方面進行研究。

李琛（2011）在將地方政府債務績效評價與微觀經濟組織的效益評價進行對比后，提出地方政府債務績效評價除了要考慮到有形的、已經存在的投入與產出外，還要兼顧到那些無形的、未來的投入與產出。而且地方政府債務的績效除了能夠從經濟效應方面反映出來，還要求能夠清晰地反映出它在社會和政治方面的效應。

薛菁（2014）認為對地方債進行績效考核是一種地方政府關于債務統籌和監管的活動，可以有效緩解債務違約風險，提高政府償債信用，保證政府償還能力，規范政府債務管理。

（二）地方政府債務績效評價指標體系的相關研究

在構成債務管理全過程的環節中，制定科學合理的地方債務績效評價指標體系處于關鍵地位，它是反映債務支出績效水平并揭示其存在問題的特定概念和量化手段，能夠衡量、檢測債務支出的經濟性、效率性及有效性，是推進債務績效管理有效進行的基礎。

金榮學和宋菲菲（2013）構建了基于“4E”理論和投入產出理論的績效考核指標體系，并將績效評價指標分為投入、過程、結果、外部效應這四大類。其中，投入類指標包括結構類和方向類，過程類指標分為運作過程和管理過程，結果類指標涵蓋經濟和效率兩方面，外部效應類指標包括社會效應和經濟效應兩類。

薛菁（2014）結合“4E”理論，將地方政府債務績效評價指標分為三類，即經濟性指標、效率性指標、效果性和公平性指標，其中效率性指標可從使用效率、管理效率和配置效率三個方面來衡量。

2018年6月15日，財政部官網的調查報告欄目發布了一篇簡報——《建立績效導向下的地方政府債務管理指標體系的思考》，該文提出了需要從經濟性、效率性、效果性和公平性四個績效評價維度出發來建立以績效為導向的地方政府債務管理指標。

（三）地方政府債務績效有效管理的前提

地方政府債務績效管理工作的有效推進需要一定的環境基礎，在建立科學合理的績效評價指標體系后，還需要政府預算、會計制度、信息披露、管理人員等多方面的有效配合。

首先，政府債務應當納入政府預算進行統一管理。政府債務是財政收入的重要途徑，因此必須通過預算工具使地方政府明確自身資產負債狀況，提高自身債務使用效率。

其次，完善規范政府債務會計制度。績效導向下的地方政府債務管理要以地方政府債務會計制度為基礎，通過制度的不斷完善建立良好的財務信息平臺，為績效治理的實現提供保障。

第三，建立地方政府債務管理信息披露制度。目前我國地方政府一般僅公布基本財政數據，信息披露不夠全面；且不同地區的地方政府預算公開進度不一，財政體制與管理、財政預算與執行、債務口徑與統計等方面的透明度不夠。建立完善債務管理信息披露制度有益于債務預算績效體系的高質量發展。

最后，確立多元化績效管理主體。要同時引入社會公眾及各方組織的共同參與，綜合考慮多方評價，使評價結果更加公正客觀。

二、國內地方政府債務績效管理的典型實踐

隨著我國各級地方政府債務規模的不斷擴大，構建科學合理的績效評價指標體系并制定防范和改進措施，全面客觀評價地方債務績效，不僅成為研究人員，也成為政府相關人員極為關注的熱點。一些省份已經率先啟動地方政府債務管理績效評價工作，為我國地方債務績效評價工作開辟道路，提供經驗。

（一）安徽省的《關于開展2015年度新增地方政府債券資金績效評價工作的通知》解析

這是安徽省首次且是在全國率先開展對新增地方債資金進行全面績效評價工作。安徽省財政廳制定《關于開展2015年度新增地方政府債券資金績效評價工作的通知》，明確了績效評價范圍為市、縣(區)使用2015年度新增地方政府債券資金組織實施的項目；評價內容主要包括項目進展、管理措施、完成投資額、資金到位和項目產出及效果等情況。

（二）河北省的《省對市、縣政府債務管理工作績效評價辦法（試行）（冀財債〔2016〕38號）》解析

為加強地方政府債務管理，切實提高資金使用效益，2016年，河北省財政廳印發《省對市、縣政府債務管理工作績效評價辦法（試行）（冀財債[2016]38號）》，對政府債務限額管理、債券資金管理、債券項目管理等六方面設定了指標進行評價，并對政府債務余額突破限額、違規違法舉借債務、未按規定范圍使用債券資金等六類嚴重違反政府債務管理政策的問題實行“一票否決”。

（三）陜西省的《陜西省政府債務管理績效評價暫行辦法（陜財辦預〔2018〕109號）》解析

2018年，陜西省財政廳發布了《陜西省政府債務管理績效評價暫行辦法》（陜財辦預〔2018〕109號），啟動了地方債務績效評。主要從建立規范的政府舉債融資機制、政府債務限額管理和預算管理等七個方面進行評價。

三、上海市政府債務績效管理機制的構建

（一）上海市債務管理的相關文件解析

上海市為貫徹落實國發（2014）43號文精神，結合財政部《預算績效評價共性指標體系框架（財預〔2013〕53號）》中項目評價的設計理念，以及《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知（財預〔2017〕50號）》、《財政支出（項目支出）績效評價操作指引(試行)》的通知（中評協〔2014〕70號）》等規章制度，按照中央要求，加強上海市政府性債務實施規范管理，先后出臺了《上海市預算績效管理實施辦法（滬財績〔2014〕22號）》、《上海市政府關于進一步加強本市政府性債務管理若干意見的通知（滬府〔2014〕44號）》等規則制度，建立起地方政府性債務風險應急處置預案，不斷構建并完善地方政府性債務管理體系。

根據績效評價指標設置的相關性、重要性、系統性和經濟性四項原則，考慮到不同部門、不同項目的適用性和可比性，市財政局制訂了《上海市財政支出績效評價指標框架》，其中一級指標適用于所有評價對象，二級指標根據評價對象具體情況可做局部調整，三級指標由績效評價組織者根據評價對象的實際情況進行具體設定。

（二）上海市債務績效評價指標體系的構建

上海市政府債務績效管理，是指政府結合其所擁有的資源及產出績效水平，對所承擔的債務進行有效的風險防控，以最大程度減少債務風險損失，從而提高政府融資計劃可靠性、債務規模合理性、債務償還及時性，保證政府可持續發展的一種管理活動。

1.上海市政府債務績效管理評價指標體系。依據系統性原則、科學性原則、導向性原則、可行性原則及成本最小化原則，按照“4E”理論中的經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)、公平性(Equality)理念，借鑒相關學者與陜西省（陜財辦預〔2018〕109號）等各地債務績效管理實踐經驗，設計出上海市政府債務績效管理評價指標體系。具體如表1所示。

2.對于債券使用資金項目的績效評價。使用債券資金項目績效評價為事中或事后評價，主要以項目立項時設定的目標為衡量標準，通過核查項目實際完成情況來進行評定。評價過程中，可通過查閱相關資料、現場調研等方式，了解項目實施情況，客觀判斷項目的立項、過程、產出、效益等方面的情況。使用債券資金的項目績效評價的指標體系包括投入、過程、產出、效果4個一級指標，一級指標下設項目立項、資金落實、業務管理、財務管理、項目產出、項目效益6個二級指標，二級指標又細分為立項規范度、績效目標合理度等23個三級指標。涉及債券的指標可以考慮以下指標：債券資金成本率的水平；資金使用合規度；債券風險；債券資金供給與使用銜接的匹配性；專項債券本息的實際覆蓋率等。

四、完善地方債務績效管理機制的相關措施

由于我國地方債績效管理還處于興起階段，發展尚未成熟，難免存在諸如績效法律保障不足、相關制度建設不夠完善等問題。要完善地方債務績效管理機制，就要從多方面著手，通過對債務管理情況的綜合評定，完善舉債融資機制的規范化，切實防范金融風險，不斷發現并糾正績效中存在的問題，推動政府債務管理工作的持續改進。

（一）完善地方債績效管理機制的相關措施

1.對地方債績效管理要有明確目標。明確合理的目標是建立完善全過程績效管理鏈條的基礎與前提。開展績效目標管理，把地方債管理部門的職能和戰略目標轉換成明確具體、可衡量的績效目標，加強事前評估，為績效管理全過程奠定基礎。

2.對地方債績效運行全程監控。實行跟蹤監控是貫穿績效管理鏈條全過程的重要要求。對績效目標完成情況進行實時跟蹤管理，可以及時發現并糾正績效運行中存在的問題。對績效目標實現程度和預算管理運行實行全程監控，形成債務風險預警、績效糾偏等跟蹤機制，可以有效促進管理績效目標的如期實現。

3.對地方債績效運行要有客觀評價。制定科學合理的績效指標，是推進債務績效管理有效進行的基礎，是預算績效管理的關鍵。通過對地方債績效管理過程和結果進行分析與評價，可以衡量地方債是否發揮了應有的經濟效益、社會效益，是否達到預期的政策目標。

表1 上海市政府債務管理績效評價表

4.對地方債績效評價結果要有充分應用。績效評價結果的應用是績效管理全過程的落腳點。評價結束后，把評級結果及時反饋給各利益相關方，從而形成地方債績效管理的事前評估、事中監控及事后控制的閉環系統。要從掛鉤機制、獎懲機制等方面，加大績效評價結果應用力度。

（二）對債務資金使用項目加強績效管理的措施

基于重實效導向原則，在經歷了制度規范化和管理規范化的發展階段后，地方政府可以將重點放在債務資金所產生的社會效果方面，將債務資金投資項目實效作為管理的重點，提升債務資金使用效率，并對經濟社會的持續發展產生引導示范作用。

1.一般債券資金使用的全過程績效管理。加強一般債券使用項目的全過程績效管理。嚴格債券資金撥付及使用流程。加強支出管理，強化撥付流程，建立債券資金支出月報制，實時監管債券資金的使用情況，嚴禁任何單位及個人強行擠占、截留或移用債券資金，確保債券資金發揮其應有效益。結合“財政預算績效評價共性指標體系框架”，細化四級及以下指標，強化債券資金績效評價，提高防范債務風險的能力。通過財政部門具體實施或委托第三方機構獨立評價，扎實開展新增一般債券資金績效評價工作。

加強一般債券使用項目的主管部門（單位）的考核和績效問責。并針對在債務資金績效評價過程中發現的問題，下發專門文件，要求有關責任單位限期整改落實到位。

2.專項債券資金的使用的全過程績效管理。參照專項資金管理特點，按照723國常會提到的“通過地方專項債推動基礎設施建設”的要求，避免必要在建項目爛尾等問題，明確專項債券使用項目的管理績效目標和項目績效目標，根據專項債券項目必須有盈利的特點，考察項目實施的內控管理和保障度。

加強專項債券使用項目的跟蹤評價，保證定期有規律跟蹤，反饋跟蹤評價結果，限時應用整改。確保專項債券使用項目的評價工作納入到政府預算部門的重點評價項目內，并定期跟蹤完成再評價工作。強化專項債券使用項目單位自評與財政再評結果的反饋、上報、公開工作。