可持續(xù)發(fā)展視角下長三角省市收入獲取與分成研究

章和杰 葉柱良

摘要：文章以可持續(xù)發(fā)展最優(yōu)宏觀稅負22.48%作為約束，以長三角省市作為對象探討收入獲取與分成的調(diào)整方案，以期為減稅降費提供思路參考。首先，文章對我國宏觀稅負背景及中央與地方收入獲取與分成的現(xiàn)存問題進行分析，厘清思路;其次，選取三個長三角省市作為案例進行收入獲取與分成重構的探討;最后，得出相應結(jié)論及提出調(diào)整中央與地方收入獲取與分成的政策建議。文章的創(chuàng)新之處在于以不同類型省市作為案例探討減稅降費思路，可為如何更好地實施減稅降費提供參考。

關鍵詞：減稅降費;收入獲取與分成;長三角省市;宏觀稅負

一、 前言

黨的十八屆三中全會、十九大、2019年政府工作報告都提到了減稅降費等政策內(nèi)容。尤其是2019年起，降低增值稅率（16%檔降至13%，10%檔降至9%）等，無不體現(xiàn)了政府在實施減稅降費以實現(xiàn)財政的可持續(xù)性及增強發(fā)展后勁方面的決心。此外，世界上主流發(fā)達國家如美國等在近年也出臺了大規(guī)模減稅政策，將一定程度加劇國際間減稅競爭，促使我國積極考慮減稅降費問題以提高國際競爭力。

本文在上述背景下，探討以長三角省市為代表的較發(fā)達省市收入獲取與分成的優(yōu)化方案，嘗試從收入與分成角度為如何進一步落實減稅降費提供思路，并提出相關的政策建議。

二、 中央與地方收入獲取及分成現(xiàn)存問題

1. 近年來中央與地方財權事權失衡。從支出角度看，我國地方政府是支出主力，近年來央地支出比例維持在1.5：8.5，政府支出意味著事權，可見地方政府承擔了較多的事權責任。從收入角度看，地方政府收入分成比例低于支出比例，近年來央地收入比例近年維持3：7，政府收入意味著財權，可見地方政府財權與事權不相匹配。這導致地方政府在收支上存在較大缺口，且各級政府通過層層傳遞，導致越是下級的政府支出的剛性缺口越大，產(chǎn)生各種“小馬拉大車”的情況。

2. 中央與地方稅收收入分成需要優(yōu)化。1994年分稅以來，地方稅收收入分成比例遠低于支出比例。稅收分成的不合理根源在于地方稅收立法權缺失，進而導致地方主體稅種缺失，僅依靠共享稅作為主體收入易導致地方收入不穩(wěn)定，同時我國稅收收入結(jié)構中間接稅比重過大的情況也需要調(diào)整。

（1）立法權缺失導致地方主體稅種缺失。目前我國地方政府缺乏稅收的立法權，只能在全國人大制定的稅收法律、中央政府制定的行政法規(guī)基礎上制定地方性的稅收條例和規(guī)定，缺乏自主權，使得地方稅主體稅種缺失。而我國現(xiàn)行18個稅種中，地方以8個稅種占據(jù)數(shù)量優(yōu)勢（不含共享稅），但不具備主體優(yōu)勢。以2017年為例，地方稅在全部稅收收入中所占比重僅為25.4%，這會導致地方稅源的不穩(wěn)定，無法維持正常的財政收入。

（2）地方主體稅種缺失導致地方收入過分依賴共享稅。2017年，增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅這三個共享稅在稅收收入中占比已接近70%。若將其余的共享稅種也算進去，共享稅的占比已達75%。共享稅雖然將中央與地方的利益相互綁定，但也不利于構建地方獨立的主體稅種，不利于地方財政的穩(wěn)定，地方政府無法自由調(diào)配財力分配，過分依賴共享稅。

（3）稅收收入中間接稅占比過大。以2017年為例，我國增值稅、消費稅、關稅的合計數(shù)為72 078.55億元，占稅收收入的比例高達49.7%。而發(fā)達國家稅收收入一般以直接稅如所得稅等為主，其次才是貨物與勞務稅。如2017年，美國的間接稅比例僅為15.9%，較高的英國也僅為31.5%，均遠比我國低。間接稅比重過高帶來的最為直接的兩個影響：一是由于稅基的流動性，地區(qū)之間的稅負容易轉(zhuǎn)移，加劇地區(qū)之間的不均;二是由于目前財政、經(jīng)濟增長等與政府業(yè)績考核掛鉤，只要促進投資即可增加間接稅的收入來源，容易催生盲目投資，造成產(chǎn)能過剩，不利于供給側(cè)改革等結(jié)果。

3. 稅收返還及轉(zhuǎn)移支付效率不高無法有效緩解中央與地方分成失衡。目前的稅收返還及轉(zhuǎn)移支付制度在解決央地收支失衡問題上不盡如人意，表現(xiàn)為地方政府過度依賴轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付效率低下，無法有效解決地方收支缺口問題。

現(xiàn)行稅收返還主要采用“基數(shù)法”，返還額以各地上劃中央“兩稅”收入增長率為基礎逐年遞增。然而增長率越高的地方，也正是收入水平較高的地區(qū)，這就使得稅收返還主要有利于富裕地區(qū)，不利于各地區(qū)的平衡（袁晉華、彭振江，2013）。另一方面地方政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較高，在中央財政支出中轉(zhuǎn)移支付支出占比一直高于50%，而地方財政支出中轉(zhuǎn)移支付的占比也很高，平均維持在30%以上，曾一度接近40%。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大降低了資金的使用效率，不利于節(jié)約資金;而且轉(zhuǎn)移支付在缺乏有效監(jiān)管的情況下還容易在中央與地方之間滋生權力尋租行為。

4. 稅收分成失衡進一步促使廣義非稅收入規(guī)模加大，催生土地財政。稅收分成受限，地方政府積極謀求廣義非稅收入（狹義非稅收入僅指一般公共預算中的非稅收入部分）增長以彌補支出缺口。正是因為稅收收入受到制約，地方政府在巨大支出壓力之下不得不開辟各類收費及預算外收入等，導致了“土地財政”等情況的出現(xiàn)，無形中加重了國民的負擔。近年來，國有土地收益基金和國有土地使用權出讓兩項“土地相關”收入占全國政府性基金收入的比例超過70%，而在地方上，這兩項收入的占比更是超過80%，在2017年該比例甚至達到了89.8%。

“土地財政”帶來不良后果。地方政府迫于考核壓力過度依賴“土地財政”，推高了房價，加重了人民的生活負擔，這是宏觀稅負過高的一個重要原因;同時在對待“土地財政”問題上，地方政府與中央政府利益相悖，使得中央關于房地產(chǎn)的調(diào)控政策遲遲不能見效。

分稅制后中央與地方政府財權事權失衡，同時現(xiàn)行稅收收入分成的安排也存在不合理之處，再加上目前稅收返還及轉(zhuǎn)移支付制度無法有效解決地方政府的收支缺口，使得地方政府面對收支失衡問題時不得不積極“開拓”廣義的非稅收入，催生了“土地財政”等問題，使得我國中央與地方政府收入獲取與分成的體系存在較大的弊病，既加重了宏觀稅負，又不利于解決財權與事權失衡等問題。

為此，本文以22.48%這一能夠同時滿足經(jīng)濟增長和轉(zhuǎn)型升級的大口徑宏觀稅負作為可持續(xù)發(fā)展的前提條件，以長三角較發(fā)達的三省市作為案例探討政府各項收入的調(diào)減方案，通過重新構建收入獲取與分成的比例來達到約束宏觀稅負的目的，并在調(diào)減稅收收入時著重調(diào)整稅收分成的結(jié)構，以解決前述問題。

三、 長三角省市收入獲取與分成的探討

1. 上海市。2017年上海市的GDP為30 632.99億元，可持續(xù)發(fā)展宏觀稅負下的政府收入理論值應為6 886.30億元，而2017年上海市政府實際收入為23 967.37億元，理論減負值應為17 081.07億元。

上海市屬于宏觀稅負畸高（高出最優(yōu)值50%），且其中稅收收入和社會保險基金收入畸高的省市。2017年上海市整體宏觀稅負高達78.2%，其中稅收收入占GDP比為48.51%，政府性基金收入占GDP比為6.46%，社會保險基金收入占GDP比為15.34%，非稅收入和國有資本經(jīng)營收入占GDP比為2.93%，預算外收入占GDP比約為5%。

首先應調(diào)減稅收收入。其中，上海市2017年增值稅（含營業(yè)稅）、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅四個主要稅種合計占據(jù)當年稅收收入的87.3%，因此優(yōu)先從主要稅種開展調(diào)減。將增值稅（含營業(yè)稅）、消費稅在原有基礎上調(diào)減90%，企業(yè)所得稅及個人所得稅則調(diào)減80%，且著重調(diào)減中央獲取部分，以達到平衡央地收入差的目的，同時嘗試將增值稅調(diào)整為中央稅、所得稅調(diào)整為地方稅。如增值稅應調(diào)減的6 041.11億元，先全額調(diào)減地方的2 461.02億元，再從中央獲取部分調(diào)減3 580.09億元，則不僅可以使上海市增值稅在總體稅收結(jié)構中的占比從45.29%下降為18.09%，且可實現(xiàn)增值稅調(diào)整為中央稅的目的。而企業(yè)所得稅則采取相反思路，在調(diào)減時先全額調(diào)減中央所獲取部分，剩余差額再由地方調(diào)減，即可實現(xiàn)總體目標。經(jīng)調(diào)整后上海市四個主要稅種的地方分成占比從原來的30.2%調(diào)整為28.7%，但中央從57.1%下降為20.5%。

其次扣減社會保險基金收入的70%，預算外收入也應扣減，則剩余的理論減負值可在政府性基金收入、非稅收入及國有資本經(jīng)營收入中按比例消化。

則經(jīng)上述調(diào)減后，2017年北京市的宏觀稅負可接近最優(yōu)值22.48%，其中稅收收入占比12.16%，政府性基金收入占比3.94%，社會保險基金收入占比4.6%，非稅收入和國有資本經(jīng)營收入占比1.78%。

2. 浙江省。2017年浙江省的GDP為51 768.26億元，可持續(xù)發(fā)展宏觀稅負下的政府收入理論值應為11 637.50億元，而2017年浙江省政府實際收入為23 108.79億元，理論減負值應為11 471.29億元。

浙江省屬于宏觀稅負高（高出最優(yōu)值超20%）且政府性基金收入過高省市。浙江2017年整體宏觀稅負為44.6%，其中稅收收入占比為16.3%，政府性基金收入占比為12.7%，社會保險基金收入占比為8.8%，非稅收入及國有資本經(jīng)營收入占比為1.8%，預算外收入占比約為5%。

首先，將政府性基金收入減去80%，即5 268.4億元。對過高的政府性基金收入進行調(diào)減，能夠以此抑制浙江省近年來國有土地使用權出讓金收入的迅速增長。

其次，為了調(diào)整稅收收入結(jié)構，擬將增值稅調(diào)減80%，即2 543.55億元，其中地方獲取的2 208.64億元全部調(diào)減，剩余的334.91億元從中央獲取部分調(diào)減。為了平衡央地之間的稅收收入分成，考慮將企業(yè)所得稅中央獲取的1 226.24億元調(diào)整為地方收入。在原稅收收入結(jié)構中，浙江省增值稅收入占比偏高，為37.6%，且地方分成占比約70%，比例畸高。增值稅屬于間接稅，不應在稅收收入結(jié)構中占比過高，且應由中央政府征收管理，經(jīng)調(diào)減可將總體的增值稅占比控制在10.8%的水平。經(jīng)調(diào)整后在增值稅、消費稅、所得稅三類稅收入中，中央收入占比可從原來的39.2降到了29.7%，地方占比從原來的39.9%微調(diào)至40.5%，能夠有效平衡央地稅收收入之間的關系。

最后，再減預算外收入，剩余的1 070.93億元的理論減負值可在社會保險基金收入、非稅收入及國有資本經(jīng)營收入中按比例調(diào)減。

經(jīng)過調(diào)整后，可以將浙江省總體宏觀稅負控制在22.46%水平，其中稅收收入占比11.4%，政府性基金收入占比2.54%，社會保險基金收入占比7.06%，非稅收入及國有資本經(jīng)營收入占比1.46%。

3. 江蘇省。2017年江蘇省的GDP為85 869.76億元，可持續(xù)發(fā)展宏觀稅負下的政府收入理論值應為19 303.52億元，而2017年江蘇省政府實際收入為30 263.36億元，理論減負值應為10 959.84億元。

江蘇省屬于宏觀稅負偏高（高出最優(yōu)值超10%）但各項收入比例較均衡，政府性基金收入絕對值較高的省市。江蘇2017年宏觀稅負35.2%，其中稅收收入占比為13.68%，政府性基金收入占比為8.16%，社會保險基金收入占比為6.24%，非稅收入及國有資本經(jīng)營收入占比為2.16%，預算外收入占比約為5%。雖然政府性基金收入占比沒有浙江高，但其7 005.80億元的收入?yún)s在全國各省市中為最高。

首先，調(diào)減政府性基金收入的50%，即3 502.9億元。江蘇省近年來國有土地使用權出讓金收入較高，存在“土地財政”現(xiàn)象，因此需要通過調(diào)減政府性基金收入以適當控制該情況。

其次，調(diào)減稅收收入2 868.08億元。其中，為了調(diào)整稅收收入結(jié)構，將地方的增值稅收入2 868.08億元全部調(diào)減，將中央收取的企業(yè)所得稅1 703.57億元及個人所得稅580.24億元劃歸地方收入，則可以使增值稅在稅收收入中的占比從41.69%下降為22.79%。在稅收收入結(jié)構中，江蘇省增值稅占比也偏高，增值稅占比高達41.6%，因此通過調(diào)減將總體的增值稅結(jié)構占比控制在了22.79%的水平，并全部調(diào)減地方增值稅收入，將中央獲取的企業(yè)所得稅和個人所得稅全部劃歸地方。經(jīng)過調(diào)整，四個主要稅種的地方分成占比從原來的37.0%調(diào)整為42.4%，中央從42.7%下降為30.8%。

最后，全額調(diào)減預算外收入4 293.49億元，剩余的295.37億元的理論減負值可在社會保險基金收入、非稅收入及國有資本經(jīng)營收入中按比例消化。

通過對江蘇省收入結(jié)構的調(diào)整，可以將總體宏觀稅負控制在22.52%水平，其中稅收收入占比10.34%，政府性基金收入占比4.08%，社會保險基金收入占比6.0%，非稅收入及國有資本經(jīng)營收入占比2.1%。

四、 結(jié)論及政策建議

1. 研究結(jié)論。由前分析可得，上海市應調(diào)減約75%的稅收收入、80%政府性基金收入、及70%的社會保險基金收入;浙江省應調(diào)減約30%稅收收入、80%政府性基金收入;江蘇省應調(diào)減約25%稅收收入、50%政府性基金收入。

經(jīng)過對上述案例進行演算，可證明我國能通過調(diào)減稅收與政府性基金等收入獲取與分成的比例來實現(xiàn)減稅降費、優(yōu)化收入結(jié)構以及改善中央與地方財權與事權失衡狀況這三個目標。盡管各省市之間的收入結(jié)構千差萬別，但可通過實施差異化方案以減少調(diào)整帶來的沖擊，有助于深化財政體制改革。

2. 政策建議。基于前述分析和演算，本文認為要達到減稅降費目的，政府應該從以下四個方面著手展開改革：

（1）建立穩(wěn)定的地方稅收體系。通過稅收立法完善地方稅收體系，如設立更適合地方的主體稅種等。形成地方主體稅種可穩(wěn)定擴展地方政府的收入，可提高地方政府應對收支失衡時自我調(diào)節(jié)的能力，有利于提高地方政府稅收體系的穩(wěn)定性，這是解決中央與地方政府收入獲取與分成失衡的一個關鍵舉措。

（2）減征增值稅并將其設置為中央稅。增值稅收入目前在我國稅收收入中占比很高，是稅收收入獲取與分成中要調(diào)整的關鍵稅種，2019年政府提出的降稅2萬億的目標就是主要通過降低增值稅稅率來實現(xiàn)。增值稅作為間接稅容易將稅負轉(zhuǎn)嫁給消費者，不宜占比過大;而且因為其稅基的流動性較大，若作為共享稅，容易使地方政府盲目加大投資，加劇地區(qū)間稅收競爭，因此建議在減征增值稅的同時將增值稅調(diào)整為中央稅。

（3）將所得稅設置為地方稅。目前地方政府稅收收入主要來源于增值稅、所得稅等共享稅種，地方主體稅種缺失，不利于地方穩(wěn)定稅收來源。而所得稅作為直接稅，稅基較大，具有稅負不易轉(zhuǎn)嫁，可作為地方主體稅種等優(yōu)勢，若將所得稅調(diào)整為地方稅，能有效地構建地方政府的主體稅種，穩(wěn)定地方政府稅收收入來源。

（4）深化稅費改革以控制廣義非稅收入的增長勢頭。將各類“費”改“稅”，把各類受約束程度較低的費用收入納入稅收體系進行預算管理，有助于控制各類費用盲目增長、劇烈波動的趨勢。如將地方政府收入自由度較大的政府性基金大幅調(diào)減，并將諸如國有土地使用權出讓金等收費通過稅收立法規(guī)范起來，以達到控制“土地財政”的目的，給過熱的房地產(chǎn)市場降溫。

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作者簡介：章和杰（1958-），男，漢族，山東省陵縣人，浙江工業(yè)大學經(jīng)濟學院教授，中央黨校哲學碩士，浙江大學管理學博士，研究方向為金融創(chuàng)新及可持續(xù)發(fā)展、宏觀經(jīng)濟、財政學等;葉柱良（1992-），男，漢族，廣西壯族自治區(qū)梧州市人，浙江工業(yè)大學經(jīng)濟學院碩士生，研究方向為金融創(chuàng)新及可持續(xù)發(fā)展、財政學等。

收稿日期：2019-04-12。