中國共產黨執政七十年黨建經驗再思考

〔摘要〕執政黨和公權力的這種交互作用，是貫穿于執政后黨的建設理論和實踐之中的一條主線，也是黨建研究的眾多角度中一個特別重要的視角，可從黨政關系、黨內民主、基層黨建、腐敗治理四個基本方面來展開討論。黨政關系是執政黨建設要面對的首要問題，這不僅因為它關系到掌權的方式是否科學、有效，更因為它決定著黨的自身建設的目標和行為方式。發展黨內民主，不僅僅成了改善黨內政治生態和黨內關系的需要，也成了發展社會主義民主政治的切入點，這本質上是一個如何既遵循民主政治的規律、又體現中國特色的問題。我們既不能延續蘇聯模式缺乏民主的弊端，也不可能采納西方多黨制。一個合適的選項，就是在黨的領導下推進民主。改革開放后，基層黨建已經從過去的行政依附型向國家與社會結合型轉變。不過，這種轉變仍是不確定、不穩定的，有時是搖擺的。基層黨建怎樣在公權力和社會之間找到自己發揮作用的關鍵點，是一個很需要進一步深入探討的問題。對腐敗與權力之間關系的深刻認識，我們黨也經歷了一個不斷的深化過程，并逐漸用現代政治理念看待權力和腐敗的關系，提出了“把權力關進制度的籠子”的重要觀念，并對反腐敗斗爭從制度體系上進行了更為全面、深入的設計及實施，未來反腐敗體系建設任務的艱巨性和復雜性仍不可小覷。

〔關鍵詞〕執政黨;黨的建設;新中國70年;中國共產黨

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2019）04-0005-12

七十年前，中國共產黨取得了執政地位，在一個歷史悠久、人口眾多、經濟社會“一窮二白”的大國成了執政黨。全國范圍執政給黨的建設帶來了一系列深刻變化：一方面，黨要緊密圍繞執政這個新的重大課題，提升自身的水平和能力;另一方面，公權在握的現實也不可避免地影響著黨的肌體，使黨的建設面臨一系列新情況新問題。執政黨和公權力的這種交互作用，是貫穿于執政后黨的建設理論和實踐之中的一條主線，也是黨建研究的眾多角度中一個特別重要的視角。沿著這條主線，本文就執政七十年黨的建設的理論與實踐談幾點認識。

一、執政黨建設的邏輯與基礎

由領導人民為奪取政權而奮斗的黨，轉而成為執掌政權、領導人民進行社會主義建設的黨，這是這七十年黨的建設的基本背景。對這一基本背景，研究者可以從不同的角度進行解讀。譬如，可以著重放到現代化進程中去考察;可以從保持黨的先進性角度來強調;也可以從維系黨和人民群眾聯系的角度去認識;還可以從國際共產主義運動的視角來把握;等等。這些不同解讀，各有自己的道理和邏輯，都能促使我們深化對黨的建設的認識和思考。不過，從黨掌握公權力和由此產生的黨和公權力的交互作用的角度對這一問題進行的研究，總體不多，沒有得到足夠的重視。其原因大約有二。一是實踐上我們黨取得權力的方式具有特殊性，走的是一條馬克思主義普遍真理與中國革命實踐相結合的獨特道路，它使我們不容易從政治發展一般規律的角度去展開思考。二是在馬克思主義誕生之時，尚沒有一個無產階級政黨執政，因而這一理論無法對如何執政作更詳細、更具操作性的回答，更無法對黨和國家權力如何相互作用作出描述和分析。但是無論如何，這種狀況和這個問題在今天的實踐中所占的分量是不相稱的。對一個已經長期執政七十年的黨來說，忽視和回避這個問題的理由現在都已不復存在。

執政黨和公權力的交互作用有其客觀規律性，在相當的程度上不以人的主觀意志為轉移。過去我們把這個問題看得比較簡單，似乎主要是一個認識問題，只要讓大大小小的掌權者有足夠的覺悟，就能解決。其實，這個重大的課題，既關乎認識和理念，也影響行為方式，最后更落腳到制度和體制。例如，權力對掌權者有腐蝕作用。因為公權力大于個人權利，利用公權力可以做僅利用個人權利無法做到的事情，這就使任何掌權的個人都有濫用權力的可能性。無論什么階級出身的人，也無論其覺悟有多高，這種可能性始終存在。不能僅靠個人的覺悟來防止這種濫用。這一點，已經在人類政治史上得到了充分證明。要從根本上防止權力運行失范，除了對掌權者個人保持較高的要求之外，更重要的，一是對公權力有足夠的約束和監督，二是把這種約束和監督定型化為制度。這些年來，我們黨加強對權力的監督和制約，提出“把權力關進制度的籠子”，表明對這個問題已經有了十分清醒的認識。

但是，這種認識并不是執政伊始就已經確立。相反，獲得這種認識經歷了一個很長的歷史時期，其間有曲折的探索，也有沉痛的經驗和教訓。大體說來，以改革為界，我們黨執政經歷了前后兩個大的階段。在前一階段，計劃經濟作為基本體制，統御并主導著國家和社會生活的方方面面;在后一階段，計劃經濟逐步退出歷史舞臺，被社會主義市場經濟所取代。經濟基礎決定上層建筑。計劃經濟和市場經濟意味著兩種完全不同的權力配置方式。兩個階段依據的理念、理論和邏輯起點都不相同，黨的建設的理念、實踐取向和體制機制也因而有著完全不同的特點。

毋庸諱言，在改革前這一階段，仿照蘇聯和蘇共老大哥的榜樣，建立權力高度集中的政治經濟體制，是黨執政的一大特點。人們普遍把這個時期叫做“照搬照抄蘇聯模式和蘇共模式”的階段。其實這種說法不夠確切，并不能準確地描述當時體制的基本特征?？梢赃@樣說：恰恰是多元因素，而不是單元因素，塑造了我國體制的特有形態。

首先，我們黨一開始很有走出一條自己獨特道路的雄心壯志，其代表性理論即建國前就提出的“新民主主義論”。在取得抗日戰爭勝利后，我們黨朝著這個方向作出了很大的努力。即使后來國共合作破裂，陷入內戰，內戰結束后，我們黨也沒有放棄這項探索。只是后來，確定了社會主義道路之后，我們想盡快追上蘇聯，進入社會主義，頭腦不冷靜了，才開始按蘇聯模式塑造社會，塑造黨自己。

其次，不可否認，在社會主義、資本主義兩大陣營對峙、逼迫我們不得不“一邊倒”的局勢下，我們選擇加入社會主義陣營，“照搬照抄”的痕跡才越來越濃重起來。因為“一邊倒”意味著承認蘇聯是社會主義的老大哥，蘇共是共產黨的老大黨。這個老大黨又明確要求各國黨按蘇聯的模式來建設社會主義，將此作為標準來判斷各國社會主義的“成色”。在這種壓力下，合適的拿來，不合適的也不得不接受，僵化的體制得以形成。

再次，領導革命斗爭的黨在思維方式和行為方式上形成的慣性，對黨的領導方式和執政方式有著不可忽視的影響。雖然我們黨師從蘇共，建黨之初就遵守蘇共的規范，但畢竟已經通過長期的“中國化”過程在自己的土地上扎下了根，并由此形成了自己獨有的思維習慣和行為方式。這種高度集中統一的思維習慣和行為方式與蘇共所認為的社會主義有著非常高的契合度，但確實又土生土長、根深蒂固。

最后，當然還包括中國幾千年政治文化的影響。我國客觀上沒有經歷過資本主義階段，沒有經過民主、個人自由、權利的發展。包括國民黨在內，都深受這種傳統文化的影響。對此，鄧小平曾經有過尖銳批判?！?〕

在上述多元因素綜合作用之下，出現了兩種狀況：其一，從取向上講，我們想擺脫蘇聯和蘇共的影響，強調獨立自主和獨創性;其二，領導武裝斗爭的經歷和選定計劃經濟使得黨天然傾向于權力集中，因而實際上難以跳出蘇聯給定的模式。

想擺脫而又難以擺脫蘇聯模式的困境，在后來的中蘇沖突表現得最為典型。客觀地看，斯大林逝世，資歷較淺的赫魯曉夫上臺，為我們擺脫蘇聯人的控制提供了一個很好的機會，也是擺脫蘇聯模式的一次機遇。不幸的是，我們把分道揚鑣的切入點選在了“赫魯曉夫背叛斯大林”上。此時的赫魯曉夫正想通過反對斯大林來確立自己的權威。這樣一來，我們就不得不站在反對赫魯曉夫否定斯大林的立場上。我們看到，在這里出現了一個“反作用力”，這個“反作用力”把赫魯曉夫變成了想突破斯大林模式（當然他沒有成功）的人，而我們自己則成了斯大林模式的忠實捍衛者。

這種狀況，給我們黨的建設一個明確的塑形：它堅持計劃經濟為基石的蘇式社會主義，并服務于這種權力高度集中的統制型體制。這樣的黨的建設有兩個特別突出的特點。

第一，雖然已經是無可置疑的唯一的執政黨，卻對權力缺乏足夠深刻的認識，完全接受了蘇共關于權力不受約束的一整套理念。列寧有一句名言：“無產階級的革命專政是由無產階級對資產階級采用暴力手段來獲得和維持的政權，是不受任何法律約束的政權。”〔2〕毋庸說，列寧講這句話有特定的背景，不可作簡單化的理解，但確實在認識上對共產黨掌握的權力“該不該約束、如何約束”產生了較大的誤導作用。對權力應該受到約束沒有明確的態度，自然談不上建立約束權力的制度。于是，對執政過程中出現的問題，仍然習慣回到個人、思想上來解決。沿用的方式就是整風，駕輕就熟地發起一次又一次的運動。直到“文革”，反修防修，打倒走資本主義道路的當權派，并沒有跳出“運動治國”的思想藩籬。對權力的約束一直處在較低的制度化水平上。

第二，對于“社會主義=計劃經濟”的等式堅信不疑。計劃經濟模式要求事無巨細包攬一切，導致黨和權力混在一起，權力失去約束（這時候的權力濫用表現為特權）。在大包大攬的背景下，對于出現的問題，人們往往從“如何使權力更有效”的角度尋找解決辦法，尋求權力的加強、再加強，而很少相反，到“如何約束權力”中去找答案。這就不可避免地使本已存在的問題變得更加嚴重。

結果我們看到，黨手中的權力集中了，但和民眾的聯系疏遠了，黨的威信下降了。在黨的權力不斷得到加強的同時，也不得不承受由于權力過分集中帶來的一系列后果，諸如官僚主義現象、家長制現象、特權現象、干部職務終身制現象、個人迷信和個人崇拜現象等等。

正是在這樣的背景下，上個世紀70年代末期迎來了改革開放。

改革開放階段的目標實際上非常明確，就是解決前述階段出現的種種問題，而且首先針對的是計劃經濟體制的一系列弊端，興利除弊?！?〕當然，同樣非常明確的是，改革一開始就不像人們想象的只是發展經濟那么簡單。它絕不僅僅限于經濟領域，而是觸及整個體制，經濟、政治、社會乃至文化各個方面都包含其中。改革越是向縱深發展，越是如此。

改革時代的特點和計劃經濟時代的特點一樣鮮明。計劃經濟體制的最突出弊端是權力過度集中，統得過死。其他弊端也由此而來。在計劃經濟體制下，經濟發展緩慢，社會缺乏生機，民眾缺乏主人翁精神，原因在于利益機制沒有建立起來，導致動力不足。改革從釋放人們的利益追求開始。利益的背后是權利。所以，改革本質上是一個權利和公權力你退我進、彼此消長的過程。我們看到，改革恰恰是從權力和計劃控制最弱的邊緣地帶發端，故被獲得諾貝爾獎的美國經濟學家科斯準確地稱為“邊緣革命”〔4〕。從權力配置的角度講，改革開放意味著開始改變權力沒有邊界地包攬一切的狀態，從不受約束逐步進入有邊界、受約束，從無限退向有限的過程。

這種狀況，自然對于黨的建設有新的要求，促使黨的建設的理念發生變化。在黨中央文件和領導人的講話中，開始“堅持和改善”黨的領導并提，“加強和改進”黨的建設并提，就是其中最為顯著的標志之一。鄧小平的說法最為明確：黨的領導和黨的建設要堅持和加強，但必須改善和改進;只有不斷改善和改進，才能真正得到堅持和加強。〔5〕

黨的建設的變化自然絕不僅僅表現在理念上。改革的取舍往往與觀念的轉變、體制的轉型交織在一起，既互相促進，又互相掣肘，呈現出十分復雜的局面。與公權力的變革一樣，黨的建設自身的變革實際上也經歷著若干不同階段：先是在經濟改革壓力下被動退讓、放松管制，讓渡出一部分權力;爾后是在思想解放、觀念轉變的前提下，為了適應市場經濟的發展進行主動探索;再后來，權力背后的利益浮出水面，在探索過程中利益越來越強地影響著權衡選擇，改革出現膠著、博弈狀態;再后來，黨的領導和黨的建設在“全面加強黨的領導”的要求下得到強化。我們還可以觀察到這樣的情況：由于長期以來黨和政府的權力彼此沒有明確的界限，下放和讓渡權力也通常與“加強還是削弱黨的領導”的命題糾纏在一起，這往往使爭辯動輒上升為政治問題，使得探索本身包含著越來越高的政治風險，事實上逐漸變成了禁區。這是改革進入深水區的一個突出特征。

沿著黨建和公權力交互作用的主線，讓我們從黨政關系、黨內民主、基層黨建、腐敗治理四個基本方面作一下更加具體、深入的考察。

二、黨政關系

黨政關系是執政黨建設要面對的首要問題。這不僅因為它關系到掌權的方式是否科學、有效，更因為它決定著黨的自身建設的目標和行為方式。

新中國成立之初，在黨政關系問題上，我們認同馬克思主義政黨的普遍觀點，這種觀點來自列寧。列寧強調，黨要對國家進行領導，但黨的領導是總的領導，不能代替和包辦政府的工作?！包h努力領導蘇維埃的工作，但不是代替蘇維埃。”〔6〕需要強調指出的是，我們黨對這個問題的認識并不單純是受了蘇共觀點的影響，有相當一部分認識來自黨在局部執政時的經驗。早在井岡山革命根據地時期，毛澤東就指出：“以后黨要執行領導政府的任務;黨的主張辦法，除宣傳外，執行的時候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的。”〔7〕鄧小平在他的著名文章《黨與抗日民主政權》中也強調：“黨的指導機關只有命令政府中黨團和黨員的權力，只有于有必要時用黨的名義向政府提出建議的權力，絕對沒有命令政府的權力。”他把以“黨權”代替“政權”痛斥為“國民黨遺毒”。〔8〕在全國執政之后，黨的領導人普遍保持了“黨不能包辦政府”的清醒認識?！?〕

不過，事實上，在高度集中統一的計劃經濟體制下，避免“以黨代政”是不可能的。我們知道，從列寧到斯大林再到赫魯曉夫，一直到戈爾巴喬夫改革前（后來戈爾巴喬夫改革、蘇共失去執政地位另當別論），蘇共都始終未能解決好黨政關系問題。計劃經濟體制的基本運行方式就是黨和政府事無巨細包攬一切。每個環節都是總計劃的有機組成部分，是實現整個計劃的根本保證。所以，在執政狀態下，只要接受了蘇聯計劃經濟模式，就不可避免地要采納蘇共的領導模式。在實踐中我們看到，在我國，從1953年新稅制事件之后，黨政關系朝著越來越混淆不清的方向發展。其間輔之以若干思想整頓運動，到1958年正式確立了黨政不分的一元化領導模式。〔10〕

以黨代政，必然導致權力過度集中。權力過度集中是我國體制各種弊端的總病根?！?1〕鄧小平的這個“總病根”的提法，十分尖銳，一語中的。改革首先會觸及到這個總病根?？梢哉f，鄧小平1980年8月的《黨和國家領導制度的改革》一文，就是針對這個總病根來的，被當之無愧地稱為政治體制改革的綱領性文件。在鄧小平和當時黨的其他領導人的推動下，上個世紀80年代上半葉，成為理順黨政關系的探討最為全面、系統、深入的時期。

可以看出，隨著探討深入，對這個問題的認識是在向前發展的。解決黨政不分、以黨代政現象的辦法，自然是黨政有所區分。最初，這種區分被稱作“黨政分工”。這個概念容易被接受，因為它的直接含義，是指黨組織不要包攬那么多權力，而應在掌握主要權力的前提下，把一部分相對次要的、執行性的權力交給政府。它所涉及的內容，更多在權力的操作層面，不會引起政治問題，但也意味著，黨組織仍然保留了大量原本屬于政府的權力。這對于正在開始擺脫計劃經濟模式的改革而言，顯然是不夠的。在這種情況下，“黨政分開”的概念開始流行。

黨的十三大明確接受了這一概念，并把黨政分開解釋為“黨政職能分開”?！奥毮堋焙苋菀鬃屓寺撓氲健肮δ堋?。從功能上去區分黨和政府，把這種區分作為解決黨政關系的依據，邁出的是很大的一步。十三大確立了處理黨政關系的基本內容和基本原則。這些原則，集當時對該問題探索之大成，是那一階段改革的重要成果。所以，當后來有人對十三大報告的政治體制改革設想提出質疑時，鄧小平明確表示，十三大報告“一個字都不能動”〔12〕。

在后來的實踐中，有些方面出現了更加激進的提法。例如，有人認為提“黨政分開”也還不夠，應當提“黨政分家”或“黨政分離”。還有的人則主張“寓黨于政”。不過，這些觀點顯然缺乏內涵，也不準確，未能得到人們的普遍認可。在另一些方面，由于舊的做法被停止，新的措施卻沒有跟上，改革出現了一些消極后果。例如，90%的黨組被取消，各行其是的現象突出出來;不少黨組織習慣于過去靠權力開展工作，現在沒有了權力，工作失去了抓手，形同虛設;黨組織不再掌握行政權力，黨員和黨務工作者有明顯的失落感;等等。人們很容易把這些現象與“放棄”或“削弱”黨的領導掛鉤。因此，在發生了1989年“政治風波”、加強黨的領導和黨的建設的要求重又強化之后，對“黨政分開”的探索實際上逐漸停了下來。再后來，雖然鄧小平“南方談話”啟動了新一輪改革，建立社會主義市場經濟體制的明確目標客觀上也促動著對黨政關系的新一輪探討，但由于種種原因，這項改革始終沒有回到已有的起點。

“分開”的路沒有走通，還普遍出現了黨政不協調、相互扯皮、彼此打架的現象，這對于實現黨的領導顯然是不利的。鑒于此，黨的十八大明確不再沿著這個思路繼續探索，而是提出了加強黨的全面領導的要求。為落實這一要求，十八大以來陸續出臺了一些新舉措。加強黨的全面領導成為今天我們黨處理黨政關系的一個重要遵循。在強調“加強”同時，中央也明確指出，“全面領導”，“黨領導一切”，并非主張黨政不分，也絕不是回到黨政合一。顯而易見，對黨政關系來說，這是一個與過去有很大不同的空間和平臺，需要進行更加深入的探索。無論如何，黨政關系都仍然是一個有待在理論上和實踐上進一步研究的重大課題。

黨政關系問題之難以解決，原因在它的極端復雜性。說它復雜，是因為就本質而言，它必須同時回答好政治學的兩個重大命題：一是如何提高執政的有效性，二是如何增強執政的合法性。這兩個重大命題相互聯系，相輔相成，同時相互之間又有一定的張力，十分難以拿捏。

理順黨政關系，首先要解決的是執政有效性或科學性問題。堅持黨的領導，目的在于保證政權運行能夠不折不扣地體現黨的路線方針政策，體現黨領導的政府給人民提供的是最優質的服務。但是，客觀上，在我們這樣的體制中，黨的系統和政府系統同時獨立存在、同時運行，兩者共同行使同一套公權力，相互之間不可避免地會產生摩擦和掣肘。如何把這種摩擦和掣肘降至最小，使公權力的效能得到最大化的發揮，是黨政關系是否科學的一個重要評價標準。政治系統只有健康有效地運行，黨對政權的領導才能顯示出其意義。

黨政關系的處理，同時又與執政合法性問題密切聯系著。黨政關系是否科學要用執政的有效性來判斷，但效能卻不是處理黨政關系的唯一標準。如果僅僅落腳在效能上，那么，完全可以把黨和政合為一體，集所有權力于黨組織，從而從根本上杜絕職責不清、推諉扯皮、政出多門的現象。但是，為什么從列寧開始，共產黨執政都一直強調黨不能和政府混淆，不能包攬政府事務？道理在于，政黨和政府是兩種不同性質的組織，職責、功能、權屬關系都完全不同?，F代政府屬于權力組織，是公權力的合法載體。根據民主政治的原理，公權力系由民眾為自身的生存和發展讓渡出一部分權力集合而成。掌權者依照由此衍生的程序和規則得到權力、掌握權力，才能取得人們的認同，人們才肯服從。這就是我們所說政治學意義的合法性。政黨則是有共同政治價值追求的人們自愿組成的社會政治組織。它和一般社會組織相區別，只是因為它不是一般性地以捍衛自己的利益為目標，而是把掌握公權力或對公權力運行施加影響作為目標，來追求某種價值（其中也包括利益）的實現。政黨按照自己的這些邏輯和功能發展自身、開展活動。政黨完全融入政府，政黨就不再是政黨，就會國家化、行政化、官僚化;政府按照政黨的邏輯運行，同樣會使民眾和公權力之間的特定關系出現紊亂。所以，政黨既要介入和影響公權力的運行，又不能因這種介入而扭曲公權力運行的邏輯，使民眾和公權力的特定關系發生脫節，才可在民眾廣泛認同的基礎上執政。這是執政合法性對黨政關系的要求，也是理順黨政關系的難點所在。

理順黨政關系的實踐可以有階段性的劃分和偏好。針對存在的問題，這一階段可能重點關注效能問題（例如近兩年推進的黨和國家機構改革），那一階段可能執政合法性問題又突出出來，成為關注的重點。這種階段性特點和偏好是允許的。但是，從長遠看，執政合法性和科學性互為基礎、相互支撐、相輔相成。良好的制度化的黨政關系只能在執政合法性和執政科學性有機結合的基礎上產生。

三、黨內民主

共產黨的根本組織原則和組織制度是民主集中制。從理論上說，民主集中制有健全的內容：既有民主，又有集中，實行民主基礎上的集中，集中指導下的民主。但在運行中，民主集中制的實際效果與政治體制、執政方式的關聯，比之與理論闡述的關聯要大得多。在適應領導軍事斗爭和計劃經濟需要的高度集中體制下，民主往往缺位或先天不足。在已經執政的條件下，民主長期缺位的結果，必然是權力過度集中。我們看到，無論蘇共，還是中共，或是其他共產黨，執政之后無一例外地都出現了集中過度、民主不足的弊端。因此，可以說，發展黨內民主不僅是共產黨自身可持續發展必須解決的問題，也是掌好權要面對的亟需回答的問題。

執政之初，我們黨對發展黨內民主的探索曾經有一個熱潮。這個熱潮形成的淵源有三。一是在剛獲得政權的情況下，我們對如何“為人民掌權”不太托底，很需要在“如何實行民主”的問題上集思廣益。毛澤東的“進京趕考”說實際上就是這種心態的具體體現。這就客觀上為開展黨內民主提供了有利條件。二是蘇共影響。實行“一邊倒”政策后，我國和蘇聯的關系進入蜜月期，加上本來就采用了蘇聯模式，我們和蘇聯走得很近。隨著赫魯曉夫上臺反省斯大林過度集權的模式，黨內民主和人民民主也成為我們黨內普遍關心的話題。三是過去既有的中央統一指揮、又分頭主持軍事斗爭的成功模式延續下來，客觀上促成了黨內大事共商的氛圍。

這個熱潮的集中表現是黨的八大。八大召開的整個過程，就是一個很好的實踐黨內民主的過程。對于八大擬制定的文件，在會前一年多的時間里即以各種形式在黨內廣泛征求意見，真正成了一次劉少奇所說的“集體創作”〔13〕。八大期間，68人作大會發言，45人書面發言，對發言的要求是“要有批評，要有豐富的批評”〔14〕。大會的信息是開放的，新聞及時報道，報告、發言及時登報。八大形成的成果更是突出了黨內民主：第一次規定了黨員的七項權利;尖銳批判了斯大林個人迷信，向全黨提出了反對個人崇拜的歷史任務;強調堅持黨的集體領導制度;決定實行黨代表大會常任制;等等。

遺憾的是，在這之后，黨的建設實踐很快離開了八大展現出來的黨內民主進程。其中的原因非常復雜，我們在這里不一一分析。但一個不容忽視的方面，就是對巨大的權力有可能給黨、特別是給黨的領袖帶來的扭曲力量警惕不夠，沒有用強有力的制度為黨內民主建立保障，使大量好的傳統難以得到延續。我們看到，從此領袖的個人專斷愈演愈烈，以致最后出現了“文革”這樣的災難性后果。

所以，進入改革開放時期，痛定思痛，黨的建設方面一項最重要的任務，就是針對黨和國家政治生活中缺乏民主的現象，強調黨內民主。

對于黨內民主，全黨在認識上是不斷提高、不斷深化的。鄧小平一針見血地指出，從黨的歷史上看，民主遭到破壞，往往與權力過分集中有關?！?5〕因此，在他本人支持、時任總書記胡耀邦堅決貫徹下，首先恢復了黨的集體領導制度，對中央機構進行了相應改革，并于1983年制定了《關于黨內政治生活若干準則》，把包括反對個人崇拜、反對家長制、廢除終身制、提倡“三不主義”（不抓辮子、不扣帽子、不打棍子）、保障黨員權利等與黨內民主相關的大量內容納入其中。2002年黨的十六大更是提出“黨內民主是黨的生命”的重大命題，使黨內民主在全黨心目中的地位大大提高，這直接激發了各級黨組織、特別是地方和基層黨組織探索黨內民主實現方式的積極性。2004年十六屆四中全會進一步把黨內民主與人民民主、政治體制改革聯系起來，強調發展黨內民主是政治體制改革和政治文明建設的重要內容。黨的十七大報告在上述認識基礎上，歸納出了“以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧”的任務和要求。

對黨內民主的這些新認識十分重要。發展民主的路徑是可以選擇的。我們既不能延續蘇聯模式缺乏民主的弊端，也不可能采納西方多黨制。一個合適的選項，就是在黨的領導下推進民主。這樣，黨內民主的內涵拓展了，發展黨內民主不僅僅成了改善黨內政治生態和黨內關系的需要，也成了發展社會主義民主政治的切入點。這本質上是一個如何既遵循民主政治的規律、又體現中國特色的問題。

與思想認識深化、觀念更新相應，在實踐上，黨內民主在黨內權力運行的各個環節上也不同程度地有所推進。例如，在授權民主方面，中央對改革完善黨內選舉制度、擴大選舉中的民主和發揮黨代表大會的作用等都提出了明確的要求。在決策民主方面，重視發揮各級黨委全體會議的作用，推行全委會票決制。在監督方面，針對各級領導機關、領導干部這些重點對象，出臺了若干規定和條例，要求各級地方黨委領導班子向同級黨委全委會述職和報告工作，接受全委會的監督。同時逐步推行黨務公開，建立和完善黨內情況通報、重大決策征求意見、領導干部重大事項報告和收入申報等制度。

當然，這一時期的黨內民主總體上處在探索過程中，在發展中還存在不少問題。概括起來，主要問題有：

（一）仍以“外圍戰”“運動戰”為主，“攻堅戰”尚未開始。表現在，我們對一些與傳統的原則和做法沒有直接沖突的問題探索較多，如常委會向全委會報告，改主要領導個人說了算為全委會票決制，進行黨代會常任制試點，實行巡視制度等。而對于一些容易和傳統觀念發生矛盾、但又是改革不得不面對的深層次問題，則往往避重就輕，甚至繞著走。如黨的代表大會和黨的委員會應該哪個權力更大的問題，“黨管干部”該不該以剝奪黨員、群眾、代表的選擇權為前提等。有的不敢去觸及，有的淺嘗輒止，稍有觸及便馬上叫?；蛲嘶?。

（二）總體思路仍需要進一步明確。改革越向前發展，越需要對改革有整體的構想。缺乏總體設計，不但使得同一層次的各個環節之間缺乏連接，而且在上下之間缺乏配合、配套，反而相互掣肘，形成了許多瓶頸，使改革難以推進。甚至一些地方已有的探索，也由于無法突破舊的體制而停止下來，成果難以保留，有的干脆退回到改革前的狀態。一些實行鄉鎮領導班子公推直選的地方，都遇到了這種情況。

（三）黨內民主的發展不均衡。如果參照一般民主，把黨內民主相應地劃分為授權民主、決策民主、參與民主、民主監督等若干環節，可以發現，在后幾個環節，黨內民主展開得要多一些，而在作為民主邏輯起點的授權民主方面，則相對滯后。這種情況，往往使后面環節的改革也難以取得成果，即使取得成果，也難以定型，出現“天花板效應”。

（四）既得利益越來越對黨內民主的發展起阻礙作用。民主的本質是多元主體之間的權力再分配。不科學的體制和機制造成的不只是運轉不暢，而且往往因為權力配置不均衡，形成了一些部門、群體的既得利益。推動黨內民主，本質上是這些既得利益逐漸消失或被限制的過程，遇到阻抗很自然。在實踐中我們不難看到這樣的現象：如果發展黨內民主意味著地方和基層在得到權力的同時也承攬了更多的責任，這種改革往往比較順利;如果更多意味著部門失去原來的權力，或者是原來的權力被限制和削弱，那么，這種改革往往會遇到各種阻礙。只有打破利益固化的藩籬，黨內民主才能向縱深發展。毋庸諱言，在這方面，我們仍然面臨艱巨的任務。

四、基層黨建

黨內民主的探索，大量是在地方和基層。因此，黨內民主同時也是基層黨的建設的主要內容和重點。然而，基層黨建卻不僅僅包括黨內民主。在黨全面領導國家和社會建設的條件下，基層黨建所承載的內容還要廣泛而深刻得多。

政黨是居于國家和社會之間的政治組織，擔負著把國家和社會聯系起來的功能。一方面，政黨負責把民眾的訴求聚合起來，變成政策主張，對公權力的行為施加影響;另一方面，政黨通過掌握權力，按照國家意志對社會進行領導和管理。事實上，這兩個方面對政黨而言都是不可或缺的。只不過政黨體制不同，政黨的地位不同，側重也不同。在多黨制國家，未執政的黨會把大量的精力投入到利益聚合和向公權力施壓方面，執政黨則自然會把重心放在掌好權力、保證國家權力運行上。而在馬克思主義政黨執政的國家，執政黨同時承攬著這兩方面的功能。執政黨的基層黨建，便圍繞這兩個方面的要求而展開。

基層黨建橫跨政府與社會的這種特性，本身就顯示出它在實際運行中的難度，并非始終能很好地承擔起自己的功能。基層黨的工作，究竟被人們看作只是公權力的延伸，還是助推社會發展，或是二者的有機結合，在很大程度上要受當時政治體制的左右。

在計劃經濟條件下，基層黨建聚合民意的功能服從于全面控制整個國家和社會的需要。由于社會被納入國家行政管理，成了國家的附屬物，社會是發育不良的。這種情況下的基層黨組織更像是行政組織，主要用來傳遞公權力對社會的要求和管束，對公權力有強烈的依附性，在權力的神經末梢代行公權力的管理功能。

進入改革開放時期后，這種狀況開始出現根本性變化。市場經濟把利益追求的正當化作為基礎，促發了一系列新情況新變革。個人的利益逐漸從集體利益和國家利益中析分出來，市場和社會也逐漸獲得了相對于政府的自主性。這樣一來，社會建設問題變得重要起來。社會的發展給執政黨帶來兩個問題：一方面，它的發育成長將為執政黨提供新的更堅實的執政基礎;另一方面，它不可避免地沖擊原有的社會格局，對基層黨建形成新的挑戰。我們黨對這個問題的認識是清醒的，適時提出了加強社會建設的要求，確立了建設社會主義和諧社會的目標。這不但意味著社會建設提上黨的日程，而且也意味著基層黨建必須創新，才能適應時代變化的新的更高要求。

在中央的明確號召下，相當一部分地方和基層黨組織非常積極、主動地回應了基層黨建創新的要求。其原因，除了長期教育形成的黨組織和黨員、干部的責任心外，經濟建設為中心下出現的基層黨的活動的邊緣化帶來的危機意識，也是重要的動力源。“基礎不牢，地動山搖” ，直接影響黨的執政地位。扭轉基層黨組織渙散、無力的局面，通過轉變功能來恢復和增強它們的活力，在許多地方都成為重要的創新點之一。那種過時的、按單位和區域建立黨組織來指揮、命令、督促和監督黨員執行上級機關指示的模式顯然亟需改變。

在黨的十六大、十七大這段時間，特別是黨的十六屆六中全會作出《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、黨的十七大把社會建設納入中國特色社會主義建設總體布局之后， 基層黨建的探索，可以用熱火朝天來形容。在實踐中我們看到，基層黨建創新做得好的，往往是那些能夠把來自執政的要求和來自民眾的訴求兩個方面比較好地結合起來的黨組織。至于在探索過程中出現的各種各樣的新方式、新做法，由于類型眾多，這里很難一一列出，僅舉幾種。例如，在基層黨組織的組建方式上，有的地方打破過去地區或單位的局限，以樓宇為單位建立黨組織展開活動。類似的聯合支部在一些地方也出現在若干個規模較小的企業之間。有的地方某種產業發展形成規模，原有的行政區劃已經不能容納人們之間出現的新的聯系。根據這種情況，有的地方進行了把黨組織建在產業鏈上的嘗試。還有的把黨的工作與農業的規模經營相連接，把黨的工作落到了合作社、專業協會等新的農業經濟組織載體上。在基層黨組織的活動內容上，有的黨組織著眼于改變過去長期形成的行政化傾向，把黨的活動與社區服務中心相結合，開發為公眾服務的功能，建設“服務型黨組織”。有的黨組織著力于在企業中協調企業各種利益關系，建設企業文化，增強企業軟實力。諸如此類的內容，還有很多。

總體地看，這一階段基層黨建的探索和創新，雖然顯示了基層黨組織的活力，卻也存在不少問題。其中比較突出的，就是強勢的對基層黨組織行政式要求和由社會自身發展的推動而來的基層黨建探索如何有機結合的問題。由于責任不同，角度不同，當然也不能否認，還有些是部門既得利益的權衡，相對的上與下之間是存在矛盾的。處在這種狀態下的來自地方和基層的創新成果，有的被棄之不用、遭到冷落，有的被明確叫停，有的悄然消失、無疾而終，能確定下來的比較成功、成熟、定型的不多。舊的方法已不管用、卻沒有新的方法來替代的現象，較為普遍地存在著。

正因為此，黨的十八大以后，在繼續鼓勵基層黨建創新的同時，中央把整飭黨組織、加強紀律性、提升組織活動力突出作為基層黨建的重點。黨的十八大以前，中央為扭轉基層黨組織長期以來黨的領導弱化、黨的建設缺失、治黨不力的狀況做了不少努力，但收效甚微，關鍵是沒有找到好的路徑和抓手。十八大后的新一屆黨中央聚焦群眾深惡痛絕、反映最強烈的作風方面的突出問題，以作風建設為突破口和切入點，從改進工作作風、出臺密切聯系群眾的八項規定開始，開展以反對“四風”即反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風為重點的黨的群眾路線教育實踐活動，進而落到“三嚴三實”專題教育到“兩學一做”學習教育并把學習教育常態化制度化，極大地促進了黨的各級組織精神面貌和工作面貌的變化，黨的凝聚力、戰斗力和領導力、號召力大大加強，黨風政風顯著改變。

整飭黨的隊伍的一系列舉措，最終都以制度的形式固定下來。例如，單獨提出黨的紀律建設，把黨的紀律和規矩挺在前面，首先把黨的紀律和規矩立起來、嚴起來，執行到位;責任落地，加大督促檢查的力度，一系列黨建工作被納入各級領導班子和領導干部的考核指標體系;建立巡視制度、黨建約談、函詢制度，對不重視黨建、工作不落實的及時約談提醒;等等。僅黨的十八大至十九大期間出臺或修訂的黨內法規就有近80部之多。我們看到，基層黨組織作為執政黨執政體系的神經末梢，其存在感確實大大加強了。

縱觀整個改革開放時期，不可否認，基層黨建已經從過去的行政依附型向國家與社會結合型轉變。不過，這種轉變仍是不確定、不穩定的，有時是搖擺的。似乎存在這樣的規律性：當強調基層黨組織建設與社會建設的任務相適應、鼓勵創新的時候，基層黨組織的創新舉措往往取向于擺脫過去的行政依附模式，但同時也往往容易發生“除舊未迎新”、黨的建設弱化的狀況;當強調強化黨組織的政治功能、強調基層黨建為貫徹黨的自上而下的統一意志服務的時候，基層黨組織的活動則往往容易回歸行政取向，雖然黨組織活動起來了，但也常常是就黨建抓黨建，與黨建新情況新要求相脫節。甚至還會有少數黨組織重返行政命令型活動方式，把管控社會當作自己的主要乃至唯一職責，置百姓于自己的對立面，使自己成了國家與社會不協調、政府與民眾矛盾沖突的焦點，導致黨群關系緊張。這種狀況，明顯和基層黨建應達到的目標背道而馳。它表明，基層黨建怎樣在公權力和社會之間找到自己發揮作用的關鍵點的問題，仍不能說已經很好解決，是一個很需要進一步深入探討的問題。

五、腐敗治理

在黨的建設遇到的諸多問題中，沒有哪一個問題比腐敗與權力的聯系更加密切了。權力失去約束，必然導致權力的濫用。而權力濫用達到最極端狀態，便是腐敗。

不過，我們黨對腐敗與權力之間關系的深刻認識，顯然也經歷了一個不斷的深化過程。實事求是地說，在執政之初，盡管很快遇到了劉青山、張子善這樣的事件，我們并沒有把問題與權力聯系起來。按照當時流行的理論邏輯，權力有強烈的階級性，只有掌握在剝削階級手中的權力才會腐敗。由此推理，如果黨掌握的權力也出現了某種腐敗現象，那一定是個別的、非典型的，一定是掌權者個人受到了剝削階級思想的腐蝕，發生變質。所以，在整個計劃經濟時代，直到改革開放最初十年，中央正式文件中都沒有“腐敗”和類似的提法。即便后來出現了“消極腐敗現象”的概念，腐敗與權力之間似乎也沒有必然的關聯。消除腐敗的方法，很自然地被歸結到了干部個人的思想改造、理論武裝、黨性修養上。顯然，在這樣的認識誤區里，對腐敗現象的清除和打擊，都缺乏足夠的力度。

因此，我們可以看到，隨著改革開放和經濟的發展，腐敗現象也迅速蔓延。在實踐中，腐敗現象滋生和發展的曲線是與權力可以支配的資源相聯系的。在計劃經濟年代，雖然對權力幾乎未設邊界，但經濟落后使權力能夠支配的資源有限，加上計劃體制已將這些資源事無巨細地統管起來，腐敗缺乏發展空間，至多只是掌權者擁有一些特權而已。到了市場經濟階段，情況就不一樣了。雖然總體說來權力的邊界在收縮，但市場經濟帶來的物質財富極大增長不僅使得權力可支配的資源大大增加，而且也為權力與利益的交易提供了平臺，這是計劃經濟時期所沒有的。于是，消極腐敗現象逐漸嚴重起來。由此可以理解，為什么上個世紀80年代實行雙軌制時期消極腐敗現象會如此泛濫、如此猖獗。后來的情況也同樣：每當我們需要加強權力的介入而又對權錢交易的空間缺乏限制的時候，都會出現腐敗現象的密集爆發。

盡管腐敗現象隨著改革深入而不斷花樣翻新，復雜程度也越來越高，但腐敗對黨的執政合法性的損害始終同樣嚴重，人們的感受日益深切。這促使我們對腐敗現象的危害和反腐敗斗爭重要性的認識不斷深化。早在80年代，我們黨就明確強調，執政黨的黨風關系黨的生死存亡。黨內外日益認識到腐敗現象與權力使用密不可分，逐漸形成了腐敗本質上是權力缺乏約束、是權力濫用的普遍共識。在此基礎上，黨的十六大正式明確提出要“建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”，強調“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”。這表明，我們已經在用現代政治理念看待權力和腐敗的關系。

以習近平為核心的黨中央進一步提出了“把權力關進制度的籠子”的重要觀念，并對反腐敗斗爭從制度體系上進行了更為全面、深入的設計。國家監察體制的改革即為其中之一。不過，黨的十八大以來最突出、最受人們關注的，還是拿出前所未有的勇氣和決心，把懲治腐敗和消除腐敗現象落到實處，并有了建立從不敢腐到不能腐再到不想腐的機制的明確目標。從十八大、十九大到今天，反腐敗所具有的空前強度為人們所公認。黨毫不動搖地堅持反腐敗“無禁區、全覆蓋、零容忍”的理念，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，沒有例外。如今，反腐繼續保持高壓態勢，并持續強化這一高壓態勢的制度保證。其中，加強紀委在反腐敗中的主導作用，充分發揮巡視的作用，都是靠制度取得反腐敗實效的決定性環節。這些年來，通過對腐敗強力、持續的打擊，腐敗現象難以遏制的狀況終于得到改變。黨的十九大報告對此做出的評價是準確、中肯的：“不敢腐的目標初步實現，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構筑，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展。”〔16〕2018年12月中共中央政治局會議對這些年的反腐敗斗爭作出了很高的評價，認為黨的十九大以來，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，全面從嚴治黨取得重大成果?！?7〕

盡管如此，未來反腐敗體系建設任務的艱巨性和復雜性仍不可小覷。這不僅是指一般意義上，腐敗與反腐敗還會借助日益精細的現代科學技術手段進行此消彼長、“道高一尺魔高一丈”的博弈，而且還指，由于歷史欠賬，大量與此相關的基礎性制度建設也還有待進一步完善。例如，權力只有透明運行，才能有更多主體參與監督。僅從陽光政府和領導干部財產公示方面已經邁出的步伐，就知道我們仍然有不小的距離。又如，只有堅定不移地推動干部選拔任用制度科學化，才能最大限度地防止用人腐敗和權力任性。在實踐中我們看到，一段時間里盛行的干部以票取人、唯票取人的現象克服了，卻又出現了一把手權力過大、個人說了算的現象，與此相聯系的攀附、人身依附等不正常的政治生態有所發展。再如，在監督方面，這些年監督體制健全起來，監督機構獨立辦事大大提高了監督的有效性，但同時也不難發現存在某種不平衡的狀況：我們主要依靠的是黨內監督和自上而下的監督，黨外監督、自下而上的監督仍明顯偏弱。這些基本方面的不足，表明反腐敗和權力約束機制的基礎設施仍不完善。對此，我們應該有足夠的緊迫感。

六、結語

從黨的建設與公權力交互作用的角度考察執政黨建設，可以得出如下基本結論：

第一， 執政之后，權力會給黨帶來全面而重大的影響，甚至存在使黨發生異變的危險。這種影響不以我們的主觀意志為轉移。對此，執政黨必須始終予以高度重視和警惕，并始終把降低這種危險作為黨的建設的重點。

第二， 共產黨執政的一個最基本職責是在運用權力的同時約束權力，二者不可偏廢。執政黨要確立權力必須受到約束的理念，必須明確，黨的建設圍繞黨的中心工作展開，也意味著要圍繞這一根本職責來展開。

第三， 在黨單獨執政條件下，約束權力就是約束黨自己，這是除共產黨之外的其他國家和政黨所沒有的一個嶄新課題，也是幾乎所有這些政黨都沒有解決的課題。這個課題一旦解決，必定成為我們對于人類政治文明的最杰出貢獻之一。

第四， 約束自己的權力是一場艱巨、痛苦的自我革命，既需要高超的把控水平和能力，更需要轉變觀念，拿出決心和勇氣，不斷解放思想，擺脫既得利益的束縛。簡言之，它是執政黨的自我超越。保證今后繼續長期執政，在此一舉。

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〔17〕分析研究2019年經濟工作 研究部署黨風廉政建設和反腐敗工作〔N〕.人民日報，2018-12-14.

【責任編輯：劉彥武】