新時期我國基層民主實踐困境與完善路徑

陳宏宇 劉學(xué)軍

〔摘要〕基層民主是我國民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)和重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要路徑。基層民主能夠為公民有序政治參與提供規(guī)范化渠道，能夠改進和提高政治決策的科學(xué)性和客觀性，能夠保持基層政權(quán)的穩(wěn)定健康與活力，同時也有利于增強社會的凝聚力和創(chuàng)造力。但是，如何平衡宏觀制度與微觀結(jié)構(gòu)、政治功能與政策功能、壓力驅(qū)動與動力激發(fā)、制度規(guī)范與程序設(shè)計等各方面關(guān)系，是基層民主在當下面臨的實踐困境。完善和發(fā)展基層民主，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，需要重視觀念轉(zhuǎn)變與制度規(guī)范相結(jié)合，頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合，存量挖掘與增量發(fā)展相結(jié)合等實踐路徑。

〔關(guān)鍵詞〕基層民主;民主;基層;基層治理

〔中圖分類號〕D62 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2019）04-0073-08

基層民主是我國民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)和重要組成部分，在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中扮演著重要角色。基層民主是民主的基礎(chǔ)形態(tài)，基層民主越深入、越發(fā)展，越有成效，較高層次的民主政治就越有可能獲得強有力的制度支撐、實踐基礎(chǔ)和觀念認同。改革開放以來，黨和國家高度重視基層民主的發(fā)展，并通過一系列的重要文件、制度和要求為發(fā)展基層民主指明了方向。十九大報告再次明確強調(diào)要“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度”〔1〕。發(fā)展基層民主既要看到已經(jīng)取得的實踐成果，也要清醒認識面臨的各種挑戰(zhàn)，并結(jié)合實際，建構(gòu)進一步完善和發(fā)展基層民主的制度路徑。

一、基層民主的邊界與特征

1.何謂基層民主？

在明確何謂基層民主之前，應(yīng)當首先認清“基層”的內(nèi)涵。“基層”作為一個帶有鮮明中國特色的概念，在理論研究中存在各種不同的理解和界定。從狹義上看，按照行政區(qū)域的劃分，“基層”就是指農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)街道。從廣義上看，“基層”是指“基層組織或基層單位”，包括我國黨政軍基層單位、企事業(yè)單位、社團和群眾組織。基層是國家、社會管理體系中的最基礎(chǔ)層級，直接與群眾相關(guān)聯(lián)，中間不存在其他的環(huán)節(jié)，由于這種直接性，更突出地體現(xiàn)了完善基層民主的必要性和重要性。從目前我國基層民主的實踐探索來看，在國家和社會高度一元化的制度環(huán)境下，不管是國家行政政權(quán)底層的基層政權(quán)，還是具有較強社會性的企業(yè)和社團，都帶有強烈的政治屬性，因此，“基層組織或基層單位”的界定更加符合“基層”的定義。

明確界定基層民主的邊界，是把握中國基層民主發(fā)展的基本前提。關(guān)于基層民主的含義，學(xué)術(shù)界有不同的界定和表述。從制度類型上來理解，“基層民主主要包括三個方面：一是以村民委員會為組織形態(tài)的農(nóng)村村民自治;二是以社區(qū)居民委員會為組織形態(tài)的城市居民自治;三是以職工代表大會為組織依托的企事業(yè)單位的職工自治”。〔2〕從制度實踐的視角來看，基層民主應(yīng)當包含基層群眾性自治組織、基層政權(quán)機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織和團體的民主，以及黨內(nèi)基層民主，“中國基層民主，更著重于在‘基層社會與基層政權(quán)范圍內(nèi)的民主選舉與民主治理（民主決策、民主管理和民主監(jiān)督）。因此，中國的基層民主內(nèi)涵廣泛，既包括城鄉(xiāng)基層群眾自治以及工廠職工自治，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及同級人大代表的選舉改革”。〔3〕 從制度形式來看，“基層民主就是存在于基層政權(quán)與基層社會的民主制度和民主生活，主要包括基層政權(quán)的民主選舉與民主管理、城市居民自治、農(nóng)村村民自治和企事業(yè)單位的民主管理制度”。〔4〕 當然，還有從制度的觀念角度來觀察的，基層民主就是一種民眾的認同、習(xí)慣和行為方式。

總的來說，基層民主主要是指，在國家和社會的基層區(qū)域內(nèi)，體現(xiàn)民眾參與公共事務(wù)的制度規(guī)范、實踐過程和觀念文化的民主形式。基層民主與黨內(nèi)民主、選舉民主、協(xié)商民主等等各種民主形式共同構(gòu)成了我國的民主制度結(jié)構(gòu)。基層民主制度，是我國的一項基本政治制度。基層民主建設(shè)是人民群眾在改革開放中的偉大創(chuàng)舉，凝結(jié)了黨和人民的智慧與自我管理的經(jīng)驗，反映了廣大人民群眾的意愿，是我國改革開放以來取得的重大成就之一。

我國的基層民主，著重強調(diào)“基層”社會與基層政權(quán)范圍內(nèi)的民主治理。其中，既包括城鄉(xiāng)自治組織的民主，也包括城鄉(xiāng)基層政權(quán)的民主建設(shè)，還包括企事業(yè)單位的民主以及黨內(nèi)基層民主。自治組織的民主，以村民自治、社區(qū)居民自治為核心，通過組織鄉(xiāng)村農(nóng)民、城市居民圍繞公共事務(wù)和公益事業(yè)進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)活動，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。基層政權(quán)民主建設(shè)，是指基層群眾直接選舉縣鄉(xiāng)人大代表和參與基層政權(quán)管理的基層政權(quán)層面的民主，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和城市街道民主建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“公推直選”、參與式預(yù)算等創(chuàng)新，城市社區(qū)管理體制改革等實踐，進一步推進了民主選舉、決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的實踐。企事業(yè)單位實行民主管理的基本形式是職工代表大會。黨內(nèi)基層民主是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)和切入點，主要是指黨員群眾在縣及縣以下黨組織中行使民主權(quán)利的制度與實踐，目前黨內(nèi)基層民主主要表現(xiàn)在基層黨務(wù)公開、黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)決策與監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

2.基層民主的特征

（1）基層民主的主體具有廣泛性。改革開放以來，市場經(jīng)濟的發(fā)展使利益主體越來越多樣化，維護自身權(quán)利和積極參與國家政治生活的需求也逐漸上升。基層民主通過將占大多數(shù)的基層人民群眾吸納到民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的政治過程之中，體現(xiàn)了最廣大人民群眾的參與需求和我國人民民主的本質(zhì)屬性。基層民主的主體，既包括黨的基層組織，也包括國家基層政權(quán)組織，還包括群眾性自治組織、基層的企事業(yè)單位，以及作為重要參與者的個人。基層民主主體的廣泛性有助于協(xié)調(diào)基層人民的民主參與和國家政治管理之間的張力，也正是廣泛的政治動員，增強了國家的凝聚力。〔5〕基層民主作為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要實踐平臺，在不斷開創(chuàng)政治參與渠道滿足參政需求的同時，也促進了國家政治的穩(wěn)定發(fā)展。

（2）基層民主的內(nèi)容具有直接性。基層民主的內(nèi)容既包括基層組織的自我管理，也涉及基層組織選舉的推廣、基層管理機構(gòu)和制度的改革，政治參與渠道的拓展，以及基層行政與政策過程中體現(xiàn)的民主。本質(zhì)上，基層民主是一定的社會共同體中的行為者的治理實踐，他們表現(xiàn)出對基層“公共事務(wù)”和“公益事業(yè)”的關(guān)心，并積極參與各種公共活動。基層民主涉及到的事務(wù)都是具體的與老百姓切身利益直接相關(guān)的。通過參與政治生活，人民群眾能夠直接表達利益訴求，行使政治權(quán)利，參與政治決策。這種直接性有助于增強人民群眾對于黨和國家事業(yè)的信任，增強公民參政議政的信心，為民主政治向上向外的逐步擴展奠定堅實的基礎(chǔ)。

（3）基層民主發(fā)展來自國家力量的主導(dǎo)。既有的民主經(jīng)驗主要體現(xiàn)為社會力量的發(fā)展和參與。我國的基層民主發(fā)展主要來自于國家建設(shè)的導(dǎo)向性和政府推動的主導(dǎo)性。“在‘基層這個層面，社會的民主沖動與國家的民主建構(gòu)之間自然會形成具有一定緊張感的微妙關(guān)系：社會力圖創(chuàng)造完全自主的空間;國家力圖將這種自主的沖動納入國家制度體系，使其在得到保障和基本滿足的同時，又能為黨和國家創(chuàng)造一定的合法性基礎(chǔ)。”〔6〕所以說，“擴大基層民主的問題，是國家與社會之間的博弈”〔7〕。國家層面推動民主制度建設(shè)的需求，需要通過發(fā)展基層民主來實現(xiàn)政治吸納、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解利益矛盾。我國的基層民主建設(shè)總是以黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策為導(dǎo)向在逐步推進。例如，十九大明確指出要“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度”，要積極推動基層協(xié)商等等。〔8〕國家主導(dǎo)是我國基層民主政治發(fā)展的前提和關(guān)鍵。

（4）基層民主實踐過程具有漸進性。我國的基層民主建設(shè)在國家的經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型的大背景下呈現(xiàn)出漸進式的發(fā)展趨向。其一，從國家層面對基層民主的定義來看，基層民主逐漸由民主工具轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰魇侄魏湍康牡慕Y(jié)合，這意味著我們國家對基層民主的定義越來越清晰和科學(xué)。其二，基層民主的組織構(gòu)建是由局部到全部、由個別到整體，逐步健全的過程。其三，基層民主制度體現(xiàn)出逐漸制度化、法律化、民主化的特征。其四，人民群眾運用民主權(quán)利、掌握民主能力、適應(yīng)并創(chuàng)造民主程序、形成民主精神也是一個漸進發(fā)展的過程。〔9〕漸進式的發(fā)展模式，一方面能夠給予基層民主足夠的內(nèi)生力，另一方面也使得國家與社會之間的緊張關(guān)系不至于影響政治秩序的穩(wěn)定。基層民主的漸進性發(fā)展，符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，在一定程度促進了社會自治和現(xiàn)代民主的發(fā)展。漸進式的民主建設(shè)，有利于民主制度、程序和文化的整體推進。

二、基層民主的實踐探索

人們常說，理論指導(dǎo)實踐，實踐豐富和發(fā)展理論。在我國的基層民主實踐中，更多的是實踐為理論研究和創(chuàng)新提供了新鮮資源。不管是村民自治，還是社區(qū)自治，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉，以及科學(xué)民主決策等等，實踐走在了前面，而且為經(jīng)驗總結(jié)、理論提升奠定了堅實的基礎(chǔ)。

1.基層民主實踐探索的主要方面

（1）觀念的變革。雖然表現(xiàn)形式不同，但是，基層政治一直是我國政治傳統(tǒng)中的重要組成部分。改革開放以后，市場經(jīng)濟的發(fā)展一方面促進了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，另一方面也推動了社會結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)的巨大變革。“經(jīng)濟的發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型也逐步帶來了基層治理的深刻變革以及社會治理觀念與制度的全面轉(zhuǎn)換。”〔10〕“由資源汲取向資源輸入的轉(zhuǎn)型意味著國家權(quán)力以一種全新的方式切入鄉(xiāng)村社會，意味著鄉(xiāng)村治理革命的到來。在新的模式下，鄉(xiāng)村不再是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的（階段性） 手段，而是發(fā)展目標本身。”〔11〕十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是最鮮明的體現(xiàn)。圍繞基層民眾的觀念變革，首先，市場經(jīng)濟發(fā)展使民眾更加重視自己的權(quán)利，積極要求參與政治生活，伴隨著民主意識、法治意識的萌芽和發(fā)展，基層民眾對參與基層治理的熱情空前高漲，推動了基層治理的觀念變革和制度轉(zhuǎn)型。其次，在基層民主的參與實踐中，廣大群眾逐漸顯示出自主性，作為自身的代理人，他們充分發(fā)揮能動性，創(chuàng)新了一系列具有特色的基層治理模式，并在實踐中探索科學(xué)的、理性的、規(guī)范的治理方式。再次，國家越來越重視協(xié)商民主在基層的作用，基層政權(quán)將管理者與服務(wù)者有機融合在一起，更加重視協(xié)商、討論和回應(yīng)，這種轉(zhuǎn)變來自于民眾觀念的變革，也是由國家的政策引導(dǎo)的。

（2）制度的設(shè)計。改革開放以來，我國的基層民主制度正在逐步走向制度化、規(guī)范化、程序化。基層民主制度在健全基層選舉機制、促進基層民主決策、建立社會監(jiān)督與問責(zé)機制、保障群眾民主權(quán)利、協(xié)調(diào)各種社會力量參與公共決策、實施公共政策、提供公共服務(wù)等方面日益發(fā)揮著不可替代的功能。基層民主的制度設(shè)計包含內(nèi)容廣泛、層次多樣。在國家層面有《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國居民委員會組織法》和各種指導(dǎo)意見等等。在基層各地的創(chuàng)造中，“海選”“兩票制”“兩推一選”“公推直選”等選舉制度，讓人民群眾真正地參與選舉。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選大體經(jīng)歷了從直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長到直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，從人民民主到黨內(nèi)民主的發(fā)展歷程。”〔12〕懇談制度、社情民意反映制度、專家咨詢制度、社會聽證制度、民主懇談制度、代表議事會、民主評議、廠務(wù)公開等制度，充分發(fā)揮了鼓勵基層群眾參與決策的作用。質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等，村務(wù)管理制度、村務(wù)監(jiān)督制度，網(wǎng)絡(luò)議事平臺等，既擴大人民群眾對公共事務(wù)的參與，也在一定程度上起到了監(jiān)督權(quán)力的作用。

（3）實踐模式。20世紀80年代以來，基層政權(quán)重新得到確立，基層民主的實踐也越來越普遍，各個地方都產(chǎn)生了具有地方特色的實踐模式。盡管各地的實踐探索存在著一些差異，但總體來看，還是具有一定的共性。民主選舉的實踐模式有：四川省遂寧市步云鄉(xiāng)的“鄉(xiāng)長直選”、四川南部縣的“公推公選”、廣東省深圳市大鵬鎮(zhèn)的“兩推一選”等。這些選舉模式的共同特點是：都是在堅持和完善黨的執(zhí)政地位前提下進行的，是“黨管干部”原則在新形勢下的新實踐;都是在村民自治的基礎(chǔ)上朝著更高層次的發(fā)展;都是在現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上努力尋求新的制度構(gòu)建。民主決策效果顯著的實踐模式有：以民主懇談為前提下的“澤國模式”“新河模式”，“主要是在協(xié)商代表的產(chǎn)生程序上存在不同，澤國鎮(zhèn)采用的抽樣方法產(chǎn)生參會代表，新河鎮(zhèn)是以自愿參加方式產(chǎn)生代表”。〔13〕通過召開協(xié)商民主懇談會，認真聽取全鎮(zhèn)居民的意見，坦誠交流，積極磋商，進而做出討論和決策。兩種模式都強調(diào)在多元主體的基礎(chǔ)上進行對話、討論和協(xié)商，強調(diào)參與者的理性，尤其是公共理性。民主監(jiān)督的實踐模式：貴州遵義市的“村務(wù)點題公開”制度、浙江武義縣“村務(wù)監(jiān)督委員會”、廣東佛山市的社會中介組織參與村級財務(wù)管理制度等。“村民議事會……通過將監(jiān)督工作分解到公共事務(wù)的事前、事中和事后等每一個環(huán)節(jié)，使村干部在公共項目建設(shè)中的工作狀況，能夠做到及時公開和透明化。”〔14〕民主監(jiān)督的前提是黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)、廠務(wù)的公開，信息公開既有助于決策的科學(xué)化、民主化，也有助于擴大監(jiān)管范圍，加大監(jiān)管力度。

（4）績效評估。為了不斷提高基層民主治理的績效，逐漸開始形成了相應(yīng)的績效評估體系。績效評估就是引導(dǎo)行為主體通過科學(xué)的衡量標準和指標體系對政治行為等進行規(guī)范評估的方式。其主旨在于發(fā)揮導(dǎo)向作用和激勵作用。基層民主的實踐探索，無論是村級自治組織還是城市的社區(qū)治理都開始建立績效評估體系，從績效評估的基本思路，到評估主體、評估內(nèi)容、評估方式，以及評估結(jié)果的運用等一系列環(huán)節(jié)，逐步實現(xiàn)治理績效評估的規(guī)范化、制度化，帶動政府整體的治理改革和績效提升。“與政府治理現(xiàn)代化的目標要求相適應(yīng)，要把當前階段以上級對下級目標考核為主的基層政府考核轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾卫砜冃橹鞯恼w性評估，實現(xiàn)治理績效評估的制度化和法治化。”〔15〕“績效考核作為一個相互聯(lián)系的動態(tài)過程，必須通過建立動態(tài)化、民主化的績效評價機制，對整個考核過程進行規(guī)劃，才能得到精準化的考核結(jié)果。”〔16〕具體到績效評估的指標設(shè)計，要符合評估的對象，體現(xiàn)評估主體的客觀需求，實現(xiàn)評估的基本原則，還要適當?shù)厝诤厦裰髦卫砜冃У南嚓P(guān)影響因素。績效評估是最能檢驗基層治理成效的工具，也是完善基層民主建設(shè)的必然。

2.基層民主實踐的基本經(jīng)驗

2005年10月，國務(wù)院新聞辦公室授權(quán)發(fā)布《中國的民主政治建設(shè)》白皮書，其中將城鄉(xiāng)基層民主作為“當代中國最直接、最廣泛的民主實踐”，是完善發(fā)展中國特色社會主義民主政治的必然趨勢和重要基礎(chǔ)。自改革開放以來，我國基層民主政治建設(shè)創(chuàng)造了獨具中國特色的一系列經(jīng)驗。

（1）始終堅持將黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾的創(chuàng)造相結(jié)合。我國社會主義民主政治是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國三者的有機統(tǒng)一。“黨的領(lǐng)導(dǎo)是具有中國特色的政治和理論概念，它指的是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨在政治、思想、組織等方面如何處理與國家、社會和群眾的關(guān)系。”〔17〕 在當代中國，執(zhí)政黨高度重視基層民主建設(shè)，積極引導(dǎo)、推進各種形式的基層民主實踐。善于把人民群眾的智慧和經(jīng)驗融入到政策、法律、法規(guī)之中，真實體現(xiàn)基層群眾的創(chuàng)造性經(jīng)驗。從根本上講，我國的基層民主是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)有效的自我決策、自我管理和自我監(jiān)督，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當家作主相統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保基層民主始終沿著正確的政治方向發(fā)展，才能切實做到有效保證人民的政治權(quán)益，才能不斷鞏固黨的執(zhí)政地位和社會主義政權(quán)的社會基礎(chǔ)。而歷史是由人民創(chuàng)造的，人民群眾的智慧不可忽視，堅持群眾路線是我們黨執(zhí)政以來的關(guān)鍵法寶，“從群眾中來到群眾中去”要求在基層民主建設(shè)的各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)人民群眾的主人翁地位。

（2）始終注重制度建設(shè)和法律規(guī)范。“我國基層民主建設(shè)的發(fā)展歷程，有一條清晰的發(fā)展路徑：先農(nóng)村，后城市，再政府，最后擴展到社會，但是立法始終貫穿于基層民主建設(shè)的進程。”〔18〕依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，也是發(fā)展基層民主必須堅持的重要原則。民主實踐表明，民主應(yīng)當是民眾理性、有序地參與。改革開放以來，黨和國家強調(diào)要逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化、程序化，使基層民主的實踐在各個場域內(nèi)有序且有效地運行。我們把基層民主建設(shè)的好做法、好經(jīng)驗用法律的形式固定下來，并予以推廣，為基層民主發(fā)展提供了法律依據(jù)和保障。

（3）始終堅持人民主體地位。在基層民主實踐中，尊重人民的創(chuàng)造性、獨立性和自覺性，堅持以最廣大人民的根本利益為本，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。社會主義民主的本質(zhì)是人民當家作主，人民群眾可以通過參加國家政權(quán)建設(shè)管理國家和社會事務(wù)，也可以在基層以群眾自治等方式直接行使民主權(quán)利，依法管理自身事務(wù)。隨著基層民主實踐的逐步推進，原本由基層政府負責(zé)的事項逐漸讓位于基層的自治性組織，并最終由基層群眾決定。沒有什么能比人民群眾自己管理自身事務(wù)更民主的形式了，可以說，基層民主建設(shè)是最能體現(xiàn)社會主義民主，體現(xiàn)人民主體地位的政治舉措。

（4）始終堅持學(xué)習(xí)借鑒與獨立探索有機結(jié)合。民主的原則是普遍的，但民主的實踐是具體的。基層民主是應(yīng)用于具體環(huán)境和空間的治理實踐，探索適合不同實際的不同模式，具有重要意義。實現(xiàn)民主需要具備相應(yīng)的經(jīng)濟、政治和文化基礎(chǔ)，在不同的背景下，應(yīng)當有不同的民主方式和制度，因此，基層民主建設(shè)必須從實際出發(fā)，充分尊重歷史和現(xiàn)實，堅持與社會發(fā)展同步進行，與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，與基層民主發(fā)展環(huán)境相協(xié)調(diào)。同時，基層民主是一種學(xué)習(xí)借鑒的過程，學(xué)習(xí)人類文明的共同成果，有利于啟發(fā)我們基層民主實踐的發(fā)展選擇和路徑。在獨立探索具有中國特色的基層民主道路的同時，也要放眼全球，以開放和寬容的心態(tài)看待世界，學(xué)習(xí)和借鑒有利于我們發(fā)展自身的文明成果。

三、基層民主的實踐困境

雖然我國的基層民主取得了一定的成就，但是，中國特色社會主義進入新時代，也同時對基層民主提出了新的要求。因此，我國的基層民主，一方面要適應(yīng)新要求，另一方面也要解決既有體制機制積累的問題，這些問題有的來自基層本身，有的來自制度和政策，也有的是源自更為深層的歷史文化傳統(tǒng)。

1.如何實現(xiàn)政治功能和政策功能的平衡？更多的時候，基層民主被看作是一種公共參與機制、利益表達和維護機制、科學(xué)民主決策機制。隨著社會轉(zhuǎn)型的深入，基層民主一方面因為與人民群眾息息相關(guān)從而能吸引人們參與政治生活，又因為基層民主涉及各種利益訴求的博弈，從而使得基層民主的基本內(nèi)容是協(xié)商、議事和妥協(xié)，在一定程度上有助于提高人民群眾的民主意識。另一方面，它在中國政治的轉(zhuǎn)型期，將人民群眾吸納到政治體系中來，以便緩解因轉(zhuǎn)型和改革而產(chǎn)生的各種矛盾，使多元主體充分溝通，化解糾紛，實現(xiàn)政治穩(wěn)定和利益共贏。那么，這樣的一種體現(xiàn)政策功能的界定，能否通過自下而上的路徑承擔(dān)起推動整個中國民主政治進程的政治功能呢？基層民主在取得初步進展后，遭遇到了嚴重的體制性和機制性障礙。“當前，基層民主在實踐中率先從民主選舉突破，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻未能及時跟進，人們在選舉之后，很難在基層公共事務(wù)治理中實際行使參與的民主權(quán)利，使基層民主運轉(zhuǎn)遭遇到疲軟乏力的難題”。〔19〕也有學(xué)者認為中國是民主發(fā)展的關(guān)鍵在高層，而不在基層。〔20〕 基層社會是國家政權(quán)的根基，國家政權(quán)又是基層社會發(fā)展的保證。如何實現(xiàn)二者的平衡，既考驗理論，也挑戰(zhàn)實踐。

2.如何實現(xiàn)宏觀制度與微觀結(jié)構(gòu)的平衡？以村民自治為例。“兩委”矛盾在村民自治之前并不明顯。村民選舉實踐之后，村委會與黨支部就成為農(nóng)村的兩個權(quán)力中心，圍繞村務(wù)管理權(quán)展開博弈和斗爭。村委會不服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，黨支部則強調(diào)其領(lǐng)導(dǎo)核心，兩者職權(quán)交錯、責(zé)任不清，沒有明確分工。〔21〕從深層次來看，這實際上是國家宏觀制度的黨政關(guān)系在基層微觀結(jié)構(gòu)中的反映。基層民主治理是否又必要復(fù)制國家制度結(jié)構(gòu)？當然取決于基層民主治理的目標和路徑。以鄉(xiāng)村治理為例，其困境在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間基于自治權(quán)和行政權(quán)的矛盾。在壓力型行政體制下，村干部既是國家權(quán)力機關(guān)的代理人，又是自治的村民，既要完成鄉(xiāng)政府分配的工作，又要處理本村內(nèi)部的公共事務(wù)。村委會的雙重身份使其承擔(dān)著延伸國家行政權(quán)力和行使村民自治的雙種功能。在這種情況下難免會有矛盾發(fā)生。城市社區(qū)的民主治理也面臨著同樣的問題。“制度只有在實踐中才能夠?qū)崿F(xiàn)其規(guī)范、約束、激勵、懲戒等價值。制度不與實踐或制度對象建立其關(guān)聯(lián)，那么制度的權(quán)威性和可持續(xù)性就會受到挑戰(zhàn)。”〔22〕

3.如何實現(xiàn)從壓力型民主發(fā)展走向動力型民主發(fā)展，進而實現(xiàn)基層民主的日常化、生活化、規(guī)范化。推進基層民主是我國民主政治建設(shè)的重要切入點。即使在市場經(jīng)濟改革推動下人們的民主觀念和意識逐步增強，但是，基層民主的實踐依然是壓力型的發(fā)展模式，國家權(quán)力時刻在影響、推動、規(guī)范著基層民主的方向、目標、重點和路徑。社會力量的培育和發(fā)展不足以為基層民主治理提供堅強的支撐，基層民主的基礎(chǔ)還是比較脆弱的。基層民主已經(jīng)取得較大的成果，基層民主制度體系也初具規(guī)模，但實際上基層民主創(chuàng)新的最大動力還是政績驅(qū)動和地方政治精英的個人偏好，以及國家的政策導(dǎo)向和政府的有限維護。依靠民間力量自發(fā)地組織和參與管理自身事務(wù)的案例很少，一方面是因為體制壓力的影響，另一方面是基層民主治理的內(nèi)生革新動力不足。如何增強基層民主的內(nèi)生力和創(chuàng)新驅(qū)動力從而走向動力型民主發(fā)展仍然是一個值得研究的難題。

4.如何解決基層民主制度建設(shè)的程序性不足。“中國的基層民主難以突破‘制度壁壘的陷阱，民主前途不容樂觀。”〔23〕雖然各地圍繞基層民主進行了許多創(chuàng)新，但這些探索還是處于起步階段，而且比較粗糙，缺乏具體的、針對性的、細節(jié)的程序和方法，民主的制度創(chuàng)新會因為缺乏支撐而無法持續(xù)和深化。制度化困境一方面是因為我國是一個超大國家，各地情況千差萬別，要建立一套既有統(tǒng)一規(guī)定，又有因地制宜的地方實施方案的基層民主制度體系是非常困難的。另外，基層民主的發(fā)展還需要國家政權(quán)層面給予一定的發(fā)展空間，否則基層民主的發(fā)展會因為缺乏自主性而流于形式，很難制度化、規(guī)范化、日常化。

5.如何解決制度鎖定和路徑依賴的問題。從文化層面來看，幾千年來的專制文化影響依然存在，基層的一些領(lǐng)導(dǎo)干部還不善于主動接受和適應(yīng)基層民主生活的變化，習(xí)慣于用單一的行政手段、命令強制手段來應(yīng)對群眾的訴求和利益表達，這種現(xiàn)象在缺乏制度制約的情況下更為突出。普通民眾中也有不少人還不善于運用自己的民主權(quán)利來合法、合理地表達自身利益需求。這就造成了一種對于過去舊的治理方式的路徑依賴。另外，一個非常現(xiàn)實的問題是目前基層民主政治生活已經(jīng)與民眾的切身利益出現(xiàn)了疏離的傾向。在農(nóng)村，有大批的外出務(wù)工人員，他們的利益指向已經(jīng)遠離農(nóng)村，而與城市息息相關(guān)。在城市，城市居民的利益也已經(jīng)超越社區(qū)，逐漸市場化、社會化了，因此基層民主制度還需要不斷的革新和完善，來適應(yīng)這種變化，從而獲得新的發(fā)展動力。

四、走出基層民主困境的路徑選擇

基層民主是當代中國最直接、最廣泛的民主實踐，改革開放40年的發(fā)展積累了豐富的經(jīng)驗和成果。適應(yīng)中國特色社會主義進入新時代的實際，積極克服基層民主治理面臨的挑戰(zhàn)，不斷推進國家治理現(xiàn)代化，從總體上講，需要重視觀念轉(zhuǎn)變與制度規(guī)范相結(jié)合，頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合，存量挖掘與增量發(fā)展相結(jié)合。具體的制度、政策和措施，則需因時因地因勢而宜。

1.要正確處理好民主建設(shè)與發(fā)展的關(guān)系，為基層民主發(fā)展創(chuàng)造更大的空間。馬克思主義認為，歷史過程中的決定性因素歸根到底是現(xiàn)實生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)，經(jīng)濟因素是起著決定性作用的。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)在，我們要繼續(xù)深化市場經(jīng)濟改革，以取得更深厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)。同時，“需要積極穩(wěn)妥的推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結(jié)的政治局面。”〔24〕以政治建設(shè)保證經(jīng)濟發(fā)展成就。基層民主治理的前提和基礎(chǔ)，要根據(jù)新時代的實際，積極推動脫貧攻堅，積極推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，合理規(guī)范基層利益結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系。在發(fā)展中推進民主，通過基層民主保障經(jīng)濟社會發(fā)展。

同時，由于我國單一制的結(jié)構(gòu)特征，基層民主的發(fā)展又需要得到中央及各層級政權(quán)機構(gòu)的授權(quán)和支持。缺乏權(quán)力與社會資源的支撐，基層民主的民主空間是極為有限的。基層民主與國家民主既有相輔相成的一面，也存在一定的張力。基礎(chǔ)不牢，地動山搖。從整體和長遠來看，需要及時給予基層民主必要的支持、寬容和空間，“在社會變革的關(guān)鍵時期，特別是改革遇到巨大阻力的時候，中央高層必須果斷地出臺改革措施，才能振奮底層公眾的信心，讓人們重新看到改革的希望，積極地投身于新的改革之中。”〔25〕 基層民主發(fā)展到一定階段，就需要更高層級民主制度的實踐創(chuàng)新，這樣，才能夠有利于整體的發(fā)展與穩(wěn)定。

2.注重頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合，不斷鞏固和深化基層民主建設(shè)，推進基層民主的制度化、規(guī)范化和程序化。“制度化是指群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程”。〔26〕改革開放以來，我國的基層民主建設(shè)已經(jīng)有了很多成功的經(jīng)驗和案例，我們要從實際出發(fā)，適時將一些在實踐過程中被證明效果比較好、容易被基層群眾接受的做法制度化、程序化，即不斷完善基層的創(chuàng)新性做法，將成熟的做法上升為經(jīng)驗，使成熟的經(jīng)驗上升為政策，使成熟的政策上升為國家法律，使基層民主各方面的制度更加成熟更加定型，最終在基層形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。〔27〕 要實現(xiàn)制度化發(fā)展，就需要將頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新結(jié)合起來。一方面是在不斷創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，進行頂層設(shè)計，避免“單兵突進”，注重整體推進，強調(diào)基層民主政治建設(shè)各部門的銜接與整合。〔28〕 另一方面，鼓勵和激發(fā)基層創(chuàng)新的活力，用不斷發(fā)展的增量發(fā)展，鞏固基層民主的成果，防止基層民主“剎車”和“倒車”。同時，可以有針對性地選擇適當切入點，在破除弊端、克服困難方面實現(xiàn)新進展。例如“基層自治組織和黨內(nèi)基層組織開展的競爭性選舉，是否升級到地方黨委政府進行試點，基層人大的自主參選現(xiàn)象，是否應(yīng)該得到認可和吸納等，這些都需要頂層的制度設(shè)計加以引導(dǎo)”。〔29〕

3.始終堅持以人民為中心，不斷擴大參與渠道，為基層民主持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造最根本的動力機制。基層民主說到底是基層人民群眾參與公共事務(wù)，維護自身權(quán)益，促進共同發(fā)展，實現(xiàn)自我管理的民主形式。基層廣大人民群眾是基層民主建設(shè)中的利益主體、參與主體和建設(shè)主體。因此，必須始終堅持以人民為中心，通過切實的民主參與實踐，在基層形成濃厚的公民意識、公益精神、民主理念等基本的民主價值觀，最終構(gòu)建一個良性參與的基層民主治理模式。除此之外，還應(yīng)在行政權(quán)和自治權(quán)之間構(gòu)建一種協(xié)作互補的關(guān)系，從而自下而上地激發(fā)公民自覺參與的力量，實現(xiàn)從“層層傳導(dǎo)壓力”到“層層激發(fā)動力”轉(zhuǎn)變。這就要求政府暢通參政渠道，創(chuàng)新參政方式，既能制約行政權(quán)力的膨脹，又充分發(fā)揮公民的參與，使基層民主逐漸內(nèi)化成為一種信念，成為人們的一種日常生活。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】