教育公益訴訟：受教育權司法保護的新途徑

崔玲玲

內容摘要：教育公益訴訟內在的特質決定了其可以有效地解決我國教育領域的諸多問題，促使教育法律法規的形成與完善，推動教育制度變革和促進教育制度的良性發展。目前我國設置教育公益訴訟的時機已經成熟，既有的立法基礎、司法實踐嘗試和國外的立法經驗保障了教育公益訴訟設置的可行性。教育公益訴訟應首先向義務教育權利保護領域、學校教育方式和質量領域、平等受教育權領域和社會教育培訓治理領域開放。最終通過《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《教育法》雙重規定的方式，在我國構建獨具特色的教育公益訴訟制度，有力地倒逼教育體制改革。

關鍵詞：公益訴訟 教育公益訴訟 司法途徑 教育體制改革

中圖分類號：DF71文獻標識碼：A文章編號：1674-4039-（2019）04-0138-149

一個國家教育的發達程度，直接關乎國家的發展深度與廣度;個體接受教育的狀況，直接關乎個人的發展空間與生活質量。目前，教育既是國家關心的重要事務，又是家庭關注的核心問題。然而，有關受教育權的爭議卻層出不窮。在義務教育階段，平等入學、就近入學成為受教育權問題的焦點。在高等教育階段，有關招生錄取條件、程序和資格方面的爭議則比較集中。除此之外，教育培訓隨著教育制度的不斷發展而日益興起，成為我國教育事業的重要組成部分，這有效地解決了教育資源有限供給和人民群眾多元化教育需求之間的矛盾。但是，接踵而來的問題卻帶來了教育市場的混亂，造成了各種糾紛的產生。以上種種情況表明，公民受教育權的保護形勢嚴峻。然而，目前受教育權的司法保護體系并不完善，公民個人利益遭受侵害時可尋求司法救濟的范圍較為狹窄。不但如此，由于我國現有的法律沒有明確規定教育公益訴訟，在公共利益層面的受教育權保護領域，司法救濟是缺位的。公民、社會團體和相應國家機關本可以提起公益訴訟，以此來保護處于公共利益層面的受教育權以及通過訴訟形成教育政策法規、完善受教育權保護體系的路徑被堵截，因而迫切需要設置教育公益訴訟，使其成為受教育權獲得司法保護的新途徑。

一、公益訴訟興起背景下的教育公益訴訟

（一）公益訴訟

何為公益訴訟？如果不存在一個可對比的概念，單純在理論上給出一個定義并不謹慎。如果說，由于我國目前的立法限定了公益訴訟的內涵從而可以給出一個明確的定義的話，那么在世界范圍內，公益訴訟則可能會被描述為不同的術語，最常見的有人權訴訟、戰略性訴訟、試驗性訴訟、影響性訴訟、社會利益訴訟或者社會變革訴訟等?！? 〕從概念比較角度來看，公益訴訟與私益訴訟對立存在，兩者的劃分依據在于所保護的權益的性質不同，前者致力于對個人私利益的保護，而后者著眼于對社會公共利益的保護。私益訴訟和公益訴訟的劃分產生于羅馬法時代，只是在訴訟制度的發展過程中，私益訴訟占據了絕對優勢地位，而羅馬法時期的民眾訴訟——罰金訴訟在訴訟制度的發展過程中一度沉淪?！? 〕后來，隨著社會的不斷發展，尤其是20世紀以來，社會發展重心發生了變化，開始重視對社會公共利益的保護，社會開始尋求保護公共利益新的司法途徑，公益訴訟應運而生?？梢?，公益訴訟的核心和本質在于對公共利益的保護。然而，對公益訴訟難以給出明確定義的根源恰恰在于“公共利益”。

“公共利益”是一個不確定的法律概念，這在德國理論界得到了學者們的一致認可。德國公法學者萊斯納指出，基于現代社會生活現象的多樣性，不能將公益與私益視為相反的概念，兩者應是相輔相成、并行不悖的概念。多數人的私益可以形成公益，公益由私益組成，不能絕對地排除私益。〔3 〕日本學者小島武司則將公共利益與“私益”和“國益”并列，認為“與少數人相關的‘私益受到了最大限度的保護，‘國益是依據法律受到保護，但是，‘公共利益往往被人們忽視。為了糾正這一不平衡現象，很有必要站在公共立場，大力倡導公共利益”。〔4 〕在我國，學者顏運秋認為，公益應該有兩層次的含義，第一層為社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益;第二層含義是指國家利益?！? 〕學者韓波認為，公共利益包含三個層次，一為國家利益，此乃公共利益的核心;二為不特定多數人的利益，此乃公共利益常態化的存在形式;三為須特殊保護界別的利益，此乃公共利益的特殊存在形式。〔6 〕學者肖建國認為，公益與私益也存在緊密的聯系，部分私益訴訟能夠直接實現公益目標，因而可以上升為公益訴訟?！? 〕“公共利益”這一概念之所以被視為典型的不確定法律概念，在于利益內容和受益對象兩個方面的開放性?？傊?，公益訴訟與私益訴訟相較而言，本質區別在于兩者保護的利益不同，公益訴訟所保護的對象是社會公共利益，而非私人利益。應對公共利益保護的需要，公益訴訟的構造亦不同于私益訴訟。提起公益訴訟的主體往往與所保護的利益沒有直接的利害關系，這不同于私益訴訟所要求的提起主體為直接利害關系人。并且，公益訴訟提起的前提極可能是社會公共利益已經遭受損害或即將受到損害，相對于私益訴訟而言，公益訴訟更注重對損害的防范，避免損害實際發生。

因各國的政治經濟發展狀況不同，法律傳統不同，形成了模式各異的公益訴訟。僅就訴訟具體構造而言，可以對公益訴訟的模式進行具體分類?！? 〕首先，根據程序構造尤其是啟動主體不同，世界范圍內的公益訴訟可劃分為國家訴訟（檢察機關代表國家提起訴訟）、團體訴訟、公民訴訟和相關人訴訟等。國家訴訟是由檢察機關代表國家提起的公益訴訟，團體訴訟是社會團體提起的公益訴訟，公民訴訟是公民個人提起的公益訴訟，而相關人訴訟是指與特定領域公共利益相關的人提起的公益訴訟。其次，在具有公民訴訟的國家，因是否規定公民提起公益訴訟的前置程序而形成了公民直接訴訟和前置審查起訴模式。前者是允許公民直接提起公益訴訟不需要事先告知任何國家機關或經過審批，而后者則往往需要公民提起訴訟前先告知相應責任機關，只有相應國家機關怠于行使職責時，才可以提起公益訴訟。再次，根據公益訴訟所保護的社會公共利益的受損狀態又可以劃分為事后追懲式訴訟和事前預防式訴訟模式。前者保護已經遭受損害的社會公共利益，而后者保護的社會公共利益既包括已經遭受到損害的，也可能是即將遭受到損害。

就公益訴訟的運行方式而言，體現為依靠公眾的力量將遭受損害或者有損害危險的公共利益保護請求呈現在法院面前，由法院通過查明事實、適用相關法律并作出正確的裁判，保護公眾的公共利益，并在一定領域形成健全的法律規范，推動社會制度的變革?！? 〕當民眾將公共利益保護的訴請呈現在法院面前時，實際上已清楚地展現了民眾對法律保護特定領域的公共利益的期待和對國家保護特定領域的公共利益的愿望，是一種保護社會公共利益的理性表達，是弱勢群體為解決有區別的、不公平的資源分配所產生的經濟和社會問題而借助于“法律”所作出的一種努力?！?0 〕在公益訴訟中，法院不得不放棄之前拒絕把激烈對立的價值爭議引入審判的觀念，站到了公共利益保護的舞臺，肩負著完善特定領域的法律制度、推進具體制度變革的重任，開始了與具體的公共政策法規、行政權力的碰撞。正如學者張艷蕊所言，公益訴訟作為公民共同行為的組成部分，具有三個突出特點：其一，其宗旨在于謀求推動制度改進和社會變革。其二，是一種通過法律施加壓力的活動。其三，實質為法律參與，即作為個體的公民和團體，參與和參加國家及各類共同體的活動。〔11 〕總體而言，公益訴訟保護了民眾的公共權益，并作為一種施壓機制，倒逼特定領域的制度變革。

（二）教育公益訴訟的含義

當確定了公共利益的具體內容和受益對象時，對具體領域的公益訴訟給出定義則顯得比較簡單。學者范履冰認為：“教育公益訴訟是指檢察機關、行政機關、社會組織、公民個人等對教育領域內違反教育法律法規、侵犯國家或社會公共利益以及公民受教育權等合法權益的行為，即使與自己無法律上的直接利害關系，也可依法提起訴訟的制度?！?〔12 〕可見，在這一定義中，將教育公益訴訟所保護的利益界定為教育領域內的“國家利益、社會公共利益或者公民受教育權”。表面看來，“國家利益、社會公共利益或者公民受教育權”凸顯了教育公益訴訟所保護的對象屬于公共利益的特征，然而，教育領域中的“國家利益”“社會公共利益”具體是指哪些權益？兩者與“公民受教育權”之間的關系是什么？如果不厘清這些概念之間的關系，就無法準確解讀教育公益訴訟所保護的公共利益。實質上，在教育領域，“國家利益”“社會公共利益”和“公民受教育權”并非三個獨立存在的利益類型，而是“國家利益”和“社會公共利益”存在于“公民受教育權”之中。公民接受教育不僅涉及本人的利益，也關系國家、民族和社會的整體利益。因此，對于不特定的“公民受教育權”而言，本身就承載著“國家利益”和“社會公共利益”。教育公益訴訟直接保護的是公民受教育權，并在更高層次上保護了教育領域的國家利益和社會公共利益。因此，教育公益訴訟，是指檢察機關、行政機關、社會團體或者公民個人等針對教育領域內違反教育法律法規、侵犯公民受教育權的行為，為了保護公民受教育權并進一步保障國家利益或者社會公共利益而提起的訴訟。

教育公益訴訟與教育私益訴訟的本質區別在于兩者保護的受教育權的屬性不同。教育公益訴訟所保護的是具有社會公共利益屬性的受教育權，適用于保護遭受侵害的社會民眾的受教育權而非特定主體的受教育權;教育私益訴訟所保護的是具有私人利益屬性的受教育權，適用于保護遭受侵害的個人的受教育權。由于所保護的受教育權的屬性不同，教育公益訴訟的構造亦不同于私益訴訟。提起教育公益訴訟的主體往往與所保護的利益沒有直接的利害關系。并且，提起教育公益訴訟的前提既可能是社會公共利益已經遭受到損害，也可能是即將受到損害，因為相對于私益訴訟而言，教育公益訴訟更注重對損害的防范，避免損害實際發生。

按照所針對的違反教育法律法規的行為不同，教育公益訴訟又可分為教育民事公益訴訟和教育行政公益訴訟。前者解決的是教育民事爭議，提起公益訴訟的主體對抗的是直接損害公民受教育權的民事主體，保證受教育權的完滿實現。后者解決的是教育行政爭議，檢察機關、社會團體或者公民個人提起訴訟，糾正教育行政機關的行政違法行為，保障公民的受教育權。教育公益訴訟可以有效地保證公民或社會團體參與受教育權保護領域，直接糾正教育行政機關的違法行為或者解決因教育行政機關怠于行使教育監管職責而導致的受教育權被學校、社會和個人肆意損害的情形。

（三）教育公益訴訟的價值

教育公益訴訟在保護公民的受教育權領域具有獨特的價值?？傮w而言，教育公益訴訟激發了公民、社會團體保護受教育權的積極性，以此為突破口，來推動我國教育領域的制度改革，從而全面保護公民的受教育權。具體而言，教育公益訴訟的價值體現在以下三個方面：

第一，揭示制度缺陷，推動教育制度變革。任何社會制度皆要經歷一定的變革過程方能走向完善，教育制度的完善亦是如此。教育制度在自身的發展過程中，囿于各方面的限制，往往會存在諸多不完善之處。教育制度的變革方式很多，既可以自上而下，也可以自下而上。當人類社會由社會管理走向國家管理，國家在社會各個制度構建領域開始發揮著越來越重要的作用。時至今日，在各社會制度的形成過程中，顯現出來的制度構建主體往往是國家。但從本質要求來看，教育制度只有自下而上進行制度改革，切實反映公民的教育需求，才能真正得到發展和完善。賦予公民和社會團體等提起公益訴訟保護遭受侵犯的受教育權，可以司法的方式揭示出目前教育制度的缺陷，以保護教育公共利益的判決結果指引更合理的教育行為模式和教育制度的建立，實現教育制度的不斷變革。

第二，公開施壓，促進教育法律法規的形成與完善。教育公益訴訟不同于私益訴訟之處在于其保護的是具有社會公共利益屬性的受教育權，其提起的目的不在于保護對遭受侵害之個人的受教育權，而是社會民眾普遍的受教育權，其關注的是一定范圍內受教育群體的利益。教育公益訴訟的保護方式不在于對具體權利的直接救濟，而是謀求受教育權的法律法規的形成或者改變，通過形成有效的教育政策來保護整個受教育群體的受教育權。目前，關乎社會公共利益的受教育權爭議往往源于教育法律法規的不合理或者不完善，而教育公益訴訟則通過揭示教育法律法規的不合理或者不完善之處，推動符合受教育保護需求的教育法律法規的形成。在一定程度上，教育公益訴訟實質上是一種有效的要求教育法律法規改變的施壓方式，通過訴訟清晰地反映民眾對受教育權保護的需求和態度，推進教育法律法規完善。

第三，多方監管，促進我國教育制度的良性發展。目前，我國教育制度的發展主要依靠政府的政策推動和監督管理，具體來說，由教育行政機關具體管理教育事業。僅由教育行政機關進行監督管理缺陷十分明顯：教育行政機關的行政管理方式過于單一，難以深入而有效地解決教育制度發展的所有問題;如果教育行政機關怠于行使教育監管職責，教育制度則發展緩慢;如果教育行政機關行為違法或不當，教育制度則發展受阻。在這種情況下，構建多方監管的體系，對我國教育制度的良性發展極為必要。所謂多方監督，就是要發揮社會民眾、社會團體、行業自治組織和教育行政機關的力量，全方位對教育發展進行監督。但是，目前，除教育行政機關之外的其他主體欲對教育發展進行切實有效的監督并不容易，主要原因在于缺乏有效的監督方式，往往最終依然需要通過教育行政機關的行政行為進行規范和管理。然而，一旦設置教育公益訴訟，賦予以上主體提起訴訟的原告資格，則可以保障社會民眾、社會團體、行業自治組織通過司法方式進行監管，促進我國教育制度的良性發展。

（四）教育公益訴訟的立法模式

就教育公益訴訟的立法模式而言，各國的立法不盡相同。總體而言，世界范圍內的教育公益訴訟的立法模式有兩種：

第一種是以單獨立法的方式規定教育公益訴訟，即在教育法中明確規定教育公益訴訟?！抖砹_斯聯邦教育法》第49條第1款規定：“國家教育管理機關作為國家的全權代表，對經國家評估確認資格的教育機構畢業生培養工作質量低下者，有權對該機構提起訴訟，要求其補償在其他教育機構重新培養這些學生所需的補充經費?！逼浯_立了國家教育管理機關直接針對學校教育機構提起教育公益訴訟的法律資格。巴西1996年制定的《全國教育方針與基礎法》第5條規定：“參加基礎教育是客觀公共權利，任何公民、公民團體、地方社團、工會組織、學生團體或其他合法組建的團體，甚至檢察院均可狀告政府要求獲得此項權利?！痹摋l第2款規定：“本條款所述各方均有權要求司法部門，免費地通過訴訟程序采取有關法律行動?！?〔13 〕

第二種是以統一規定的方式，將教育公益訴訟作為公益訴訟的一種，統一在訴訟法中予以規定。這種立法方式較為普遍，其理論前提是受教育權特有的公共利益屬性決定了可以將其納入公益訴訟的保護范圍之內。公共利益的特質決定了無法明確規定其具體范圍，因此，各國在設置公益訴訟時往往采取了開放式規定的模式。隨著各國公共利益范圍的不斷擴大，受教育權也逐漸被納入公益訴訟保護范圍內。究其根源，在于受教育權的公共利益屬性不斷得到彰顯，人們越來越意識到傳統理論將行政機關作為唯一的受教育權這一公共利益的保護人和代表人已經不能滿足受教育權保護的需要，因此，要求不斷擴大適格原告的范圍，確保公民和社會力量通過訴諸法院保護具有公共利益屬性的受教育權。目前，對于沒有直接在教育法中規定教育公益訴訟的國家而言，一般依據既有的公益訴訟的規定來開展教育領域的公益訴訟，具有代表性的國家是美國。

二、將教育公益訴訟作為教育體制改革途徑的可行性

從目前我國受教育權的保護形勢來看，教育公益訴訟設置的必要性顯而易見。受教育權保護形勢嚴峻，義務教育階段的受教育權公平問題、高等教育階段的招生條件平等問題、受教育權被剝奪情況等問題叢生，受教育權的爭議不再局限于具體個人，而影響到大范圍的社會群體。2018年，西部省會城市X市教育問政時，市民僅給出了21.89分，問政過程中X市市民集中反映了七個民眾所關注的受教育權問題，即“不上奧數就上不了名校”，“教育掮客畸形怪胎，家長花了錢卻上當”，“公辦民辦實力不均衡、民辦學校嚴重‘掐尖”，“空巢教室、超載校園冰火兩重天”，“公建配套被遺忘、學前普惠難體現”，“普惠性學前教育收費標準遲遲難以出臺”和“難以確保小升初搖號公平公正”。但由于此類受教育權糾紛往往不是具體個人的受教育權遭受損害，現有私益訴訟難以有效滿足受教育權保護的需要。純粹寄希望于行政機關，卻又因行政管理手段單一、效果有限甚至行政不作為而難以有效保護社會公眾的受教育權。與此相對應的另一面，是公眾、社會組織參與受教育權保護積極性高漲，迫切希望通過有效的方式參與受教育權保護，積極促進相應教育法律法規和政策的形成，尤其實現教育資源與教育需求的協調。從青島三名考生提起行政訴訟狀告教育部到畫家嚴某某以行政不作為起訴浙江省臺州市椒江區文化局等，足見民眾通過教育公益訴訟保護受教育權的積極性?，F階段提出通過教育公益訴訟保護受教育權，不但具有必要性，同時亦具有可行性。

（一）既有的公益訴訟的立法基礎

2012年《中華人民共和國民事訴訟法》（以下稱《民事訴訟法》）修改之時，在新增加的第55條中規定了公益訴訟，賦予了社會組織、國家有關機關針對環境保護領域和消費者權益保護領域的公共利益保護提起公益訴訟。之后，單行法對公益訴訟進行了明確規定，相應司法解釋對公益訴訟的具體制度構造進行了規定。盡管法律僅明確規定了兩個領域的公益訴訟，但是《民事訴訟法》第55條采用概括性、指引性的立法方式，這實際上是一個宣示性條款，構建了一個開放式的公益訴訟制度體系，為在其他領域通過單行法的方式設置公益訴訟奠定了基礎。

2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，就《民事訴訟法》的修改進一步明確了人民檢察院作為民事公益訴訟的原告資格，而對《行政訴訟法》的修改則主要是在第25條中增加一款，作為第4款規定了行政公益訴訟。《行政訴訟法》第25條同樣采用概括性、指引性的立法方式，構建了一個開放式的公益訴訟制度體系，為在其他領域通過單行法的方式設置公益訴訟奠定了基礎。

總之，目前民事公益訴訟和行政公益訴訟的立法為教育公益訴訟的設置打下了堅實的制度構建的基礎，從公益訴訟到教育公益訴訟道路既不崎嶇，也不漫長。

（二）已有的教育公益訴訟司法實踐

盡管目前法律并沒有明確規定教育公益訴訟，但在我國司法實踐中早就有相應主體提起保護受教育權的公益訴訟。最開始，司法實踐中的教育公益訴訟主要是針對義務教育階段學生的輟學問題提起。據《中國教育報》1992年2月28日的報道，貴州修文縣大石鄉人民政府因八名輟學兒童的家長不送孩子上學而起訴到人民法院?！?4 〕1998年4月，湖北省團林鎮陳家坪小學兩名學生（姐弟）輟學回家，因家長拒不送其子女上學，學校遂將其父母告到法院。〔15 〕1997年5月15日，四川省瀘縣得勝鎮初級中學起訴五名學生家長違反《義務教育法》，侵犯了子女接受教育的權利?！?6 〕2007年新疆阿克蘇地區鄉政府訴學生家長侵犯子女受教育權案和2014年新疆和田市拉斯奎鎮政府訴阿某侵犯學齡兒童受教育權案則以鄉政府為原告提起民事訴訟?！?7 〕以上公益訴訟原告的訴訟請求均得到了支持，法庭作出了“被告將其子女送入學校”的判決。面對拒不執行法院判決的家長，則通過強制執行的方式予以實現。之所以在司法實踐中最先提起有關輟學兒童受教育權保護的公益訴訟，在于義務教育權是受教育權的基礎內容。

此后，司法實踐中的教育公益訴訟的適用范圍不斷擴大，尤其是針對行政教育機關行政行為的教育行政公益訴訟被陸續提起。比如，2001年山東青島三名考生以教育部為被告向最高人民法院提起行政訴訟，訴教育部作出的2001年全國普通高校高等教育招生計劃侵犯了其平等受教育權?！?8 〕盡管最高人民法院以不屬于行政案件受案范圍為由作出了不予受理的裁定，但該案件卻開啟了教育行政公益訴訟的先河。

可見，盡管目前立法并沒有明確規定開放教育領域的公益訴訟，但教育公益訴訟長期以來存在司法實踐之中，尤其是針對輟學問題提起的教育公益訴訟大量存在，起到了良好的司法效果和社會效果。盡管面對針對教育公平問題提起的教育公益訴訟，由于涉及教育法律法規和政策等問題，因此在法律沒有明確規定的情況下法院不敢貿然受理，但已有經驗卻為目前開放教育公益訴訟打下了良好的司法實踐基礎。

（三）國外教育公益訴訟的立法與司法經驗

如前所述，目前針對教育公益訴訟主要有兩種模式，既有單獨在教育法中明確規定教育公益訴訟的模式，也有依據既有的公益訴訟的法律規定來開展教育公益訴訟的模式。其中，第二種立法方式比較常見，且與我國目前的立法狀況相符。

1.美國的教育公益訴訟

美國作為公益訴訟設置最為完善的國家，其教育公益訴訟同樣十分發達。美國的教育公益訴訟的開展是一個循序漸進的過程。針對公共教育資源分配、種族歧視等有關法律平等保護受教育權問題，美國陸續出現了種族隔離訴訟、教育經費訴訟和教師任期訴訟等?！?9 〕

種族隔離訴訟在美國教育公益訴訟歷史上具有里程碑意義是Brown v. Board of Education案，該案打響了美國教育公益訴訟的第一槍。就該案，1954年美國最高法院作出裁判，認為“獨立但平等”的規定違反了《美國聯邦憲法》第十四修正案第61條中的平等保護條款，并下令學校合并?！?0 〕在布朗案之后的幾十年里，因種族隔離提起的教育公益訴訟案件不斷出現，尤其是在1955年至1973年，種族隔離訴訟處于膨脹期。

教育經費訴訟除了種族隔離訴訟案件之外，針對公立院校提起的教育經費訴訟成為另一種重要的公益訴訟。美國的教育經費訴訟經歷了三次浪潮：〔21 〕第一次浪潮（1970—1973年），聯邦平等權保護訴訟階段。早期的教育經費訴訟試圖依據《美國聯邦憲法》中規定的平等權來尋求教育經費的平等，認為學生的教育經費不應該因所在學區的財政狀況不同而有所不同。但在San Antonio V. Rodriguez一案中，美國最高法院拒絕參與到教育經費領域從而否定了這一訴訟。〔22 〕之后，民眾開始將視線轉向本州的憲法規定。第二次浪潮（1973—1989年），州平等權保護訴訟階段。在美國最高法對San Antonio V. Rodriguez宣判后僅13天，新澤西州高級法院受理了Robinson v. Cahill案，開啟了教育經費訴訟的第二次浪潮。在康涅狄格州，Horton v. Meskill被作為早期教育經費公益訴訟的范例。1974年，康涅狄格州的坎頓市學校的學生起訴了康涅狄格州，質疑康涅狄格州對公共教育的資金分配政策的規定。按照當時的規定，70%的公共學區的教育資金來自地方財政，而20%至25%的資金來自于州政府財政。這導致學校經費嚴重依賴地方財政，而地方財政的不均衡導致對每個學生的教育經費支出不一致，原告認為這造成了受教育權的不平等，往往地方財政狀況良好的學區的學生的教育質量更高。1977年，康涅狄格州高級法院推翻了這一教育經費分配體制，推進了本州教育體制改革?！?3 〕后來，美國的教育經費公益訴訟關注的焦點開始從教育經費的平等轉向教育經費的充足。第三次浪潮（1989年至今），教育充分訴訟。該訴訟秉持的理論是，“充分性”作為分配原則，不同于“教育機會均等”，充分性的教育意味著一種具體的教育資源水平，“適當”代表教育成果的特定質量水平，如果以教育成果為基準，則應該是為了得到一定的、基于外部和固定標準評判的教育成果而應該提供的具體的教育資源水平?！?4 〕目前，教育充分訴訟在美國的各州普遍存在并在推動教育體制改革方面發揮著重要的作用?！?5 〕

近期，美國教育公益訴訟發生了新的變化，出現了教師任期訴訟。在Vergara v.California一案中，9名加州公立學校學生對五項有關教師任期的法規提出質疑，稱其違反了州議會的平等保護規定?！?6 〕該法規規定了教師終身制，原告認為法律將少數族裔和低收入學生交給了“極低效率的教師”。該案最終導致教師終身制的改革，并起到了潛在的啟示作用。事實上，紐約已經面臨著對其教師終身制法規的后續訴訟?！?7 〕

2.其他國家的教育公益訴訟

在英國，存在公法救濟，在涉及對教育領域的公共利益進行保護時，公法救濟起到了重要的作用。在R.v.BrentLBCexp.Gunning一案中，地方教育當局沒有充分征詢家長意見就著手對一學校進行重新組建，而按照慣例，這類情況需要征詢家長的意見。在該案中，法院已證明地方教育當局的計劃不符合法律，法院在一所受影響學校的校長的要求下，下達了禁制令，并認定：該校校長對守法與該校的關系有足夠的利害關系?！?8 〕

在日本，也存在大量教育公益訴訟，比如，1974年6月18日“關于停止執行廢除公立小學處分的事件—富山縣立町立小學事件”一案，申請人原富山縣立山町立小學學齡兒童的父母接到轉學到綜合小學就學的通知。學生家長最終通過訴訟的方式使得立町教育委員會停止執行廢除原學校的決定。又比如，秋田縣居民訴縣教育官員開支太大，造成政府教育資金的大量流失。1990年6月25日，法院作出判決，最終支持了原告的請求，判決要求被告將多開支的錢退回來，歸還縣政府?！?9 〕

就立法體例來說，目前我國的立法狀況與第二種立法體例更為類似，《民事訴訟法》第55條采用概括性、指引性的立法方式，構建了一個開放式的公益訴訟制度體系，已經為我國教育公益訴訟制度的構建打下了堅實的立法基礎。需要指出的是，教育公益訴訟的兩種立法模式并非涇渭分明，亦非僅能擇一而取。實際上，我國目前明確規定的環境公益訴訟和消費者權益保護公益訴訟皆采取了“基本法（《民事訴訟法》《行政訴訟法》）+單行法（《環境保護法》《消費者權益保護法》）”的立法方式。對于教育公益訴訟而言，現存的兩種立法體例完全可以混合運用，在原有的《民事訴訟法》規定公益訴訟的基礎上，在《教育法》中進一步明確規定教育公益訴訟。就教育公益訴訟的具體開展而言，各國尤其是美國的教育公益訴訟的司法實踐，為我國教育公益訴訟的開展樹立了典范。誠然，由于各國司法體制不同，我國教育公益訴訟無法采取憲法訴訟的方式，無法直接否定不合理的教育法律法規，但當地方教育政策侵犯社會公眾的受教育權時，教育公益訴訟則有極大的用武之地，從而可以起到完善教育法律法規、推進教育制度改革的重要作用。

三、當前教育公益訴訟保護受教育權的適當范圍

恰當確定所保護的受教育權的范圍，是教育公益訴訟運行的核心問題，直接決定著我國的教育公益訴訟的可行程度和作用發揮的水平。我國教育公益訴訟的設置，應該充分考慮我國教育發展狀況，逐漸放開公益訴訟所保護的受教育權的范圍。

（一）接受義務教育的權利

接受義務教育權利保護問題集中在家長、學校或教育行政機關不履行義務教育法規定而侵犯兒童受教育權的行為。針對家長不履行義務教育法的規定、侵犯兒童受教育權的行為提起的公益訴訟在我國司法實踐中存在已久，理應是目前公益訴訟設置之后首要囊括的受案范圍。然而，隨著我國教育的不斷發展，因家長不履行義務教育法的規定而侵犯兒童受教育權的行為日益少見，如果將公益訴訟解決接受義務教育權保護問題僅限于此，則限定了教育公益訴訟發揮作用的范圍。教育公益訴訟所保護的接受義務教育的權利，目前應該集中在針對學校和教育行政機關以作為或者不作為的方式侵害兒童接受義務教育的行為。具體而言，當學校不履行義務教育法的規定而實施侵犯兒童受教育權的行為時，有關主體可以提起教育民事公益訴訟將學校起訴到法院，要求其履行教育義務。當教育行政機關怠于履行監管義務，導致兒童的受教育權遭受侵犯，或者教育行政機關的行政行為侵犯了兒童的受教育權，則可以由相關主體提起教育行政公益訴訟，糾正教育行政機關的違法行為。

（二）學校的教育方式和質量

教育公益訴訟不僅應該保障受教育者有接受教育的機會，亦應該保障受教育者接受科學的教育方式和良好的教育質量?？茖W的教育方式一直是受教育權真正得到實現的重要保障，是提高教育質量的重要途徑。

按照我國目前教育改革的方針，大力推行素質教育，并不斷強調減輕中小學生的課業負擔。但是由于目前的教育體制沒有發生根本性改變，素質教育推行的制度障礙依然存在，以應試為目的的教育方式依然比較普遍，中小學生學習超負荷的狀況沒有得到根本性轉變。盡管國家教育政策引導推行素質教育，教育行政機關亦不斷加強對學校教育方式的監督，但政策引導缺乏強制性，教育行政管理方式單一，難以全面監管。如此，應當發揮學生、家長、家長委員會、社會團體和有關部門的能動性，允許其提起教育民事公益訴訟，對學校教育方式進行有效監督，對不當教育行為及時進行糾正，切實推動教育方式的改革。

同時，面對學校提供教育質量過低的情況，相關主體依然有權提起民事公益訴訟。比如，目前中小學普遍存在的大班額、大校額學校等未按照國家規定班額標準招生的情況，難以保障日常的教學質量。此時，可由相關主體提起民事公益訴訟，對學校的教育質量進行監督，促進教學質量的不斷提高。同時，通過教育公益訴訟的教育作用引導學校嚴格控制存在大班額、大校額學校的招生計劃，合理分流學生，確保義務教育階段學校按照國家規定班額標準招生。

（三）平等的受教育權

受教育權公平的本質在于教育資源的公平配置，然而，受我國教育發展水平的制約，教育資源的分配僅在機會層面保持公平，而無法實現實質的平等。對處于接受教育弱勢地位的群體，教育資源機會的公平實質上流于形式。大到城鄉差異、省際差異，小至學區差異等，皆會影響受教育權的公平享有。目前，教育法律法規尤其是教育政策皆關注受教育權的公平享有問題，教育部公布的《關于做好2018年普通中小學招生入學工作的通知》（以下稱為《通知》）在整體謀劃普通中小學招生入學工作方面提出了“三個統籌”，即“統籌制訂招生入學辦法”，“統籌保障不同群體入學”，“統籌做好教育資源配置”，不斷實現教育資源的合理配置。應該認識到，國家教育法律法規和政策推動普通中小學教育資源公平分配的步伐在不斷加快，但在該過程中，學校違背教育政策，不合理分配教育資源情況在一段時間內依然存在。比如，學校通過校外培訓機構提前招生、通過特長生招生優先錄取等，既滋生了中小學招生腐敗問題，又加劇了家庭經濟條件差異帶來的教育不公平問題，違背國家的教育政策方針。此時，相關主體可將學校作為被告提起教育民事公益訴訟，糾正其違反教育政策法規的行為。再比如，按照《通知》要求，應推進融合教育，依法保障能夠接受普通教育的適齡殘疾兒童少年就近就便隨班就讀。如果學校違背該項規定、拒絕接受適齡殘疾兒童少年入學，則相關主體可以提起民事公益訴訟，請求法院責令學校接受等。

教育行政機關怠于對教育公平配置進行積極管理，甚至進行有違教育公平的行政行為也可能依然存在。比如，按照《通知》要求，各地教育行政機關要加快建立以居住證為主要依據的義務教育隨遷子女入學政策，切實簡化入學流程和證明要求，合理確定入學條件，確保符合條件的應入盡入，不得隨意提高入學門檻。又比如，《通知》要求依據區域內城鄉人口流動、學齡人口變化趨勢，合理規劃布局中小學校，加快學校建設，保障足夠學位供給。再比如，要求統籌城鄉師資配置，全面推進教師“縣管校聘”改革，著力解決當前鄉村教師結構性缺員和城鎮師資不足問題等。一旦教育行政機關怠于對教育公平配置進行積極管理甚至進行有違教育公平的行政行為，則相關主體可以提起行政公益訴訟，糾正教育行政機關的違法行為，積極發揮其教育監管職責。

（四）社會教育培訓治理

目前，法律對社會教育培訓機構的定性十分模糊，整個教育培訓行業的準入門檻偏低，再加上市場監管缺位，最終導致教育品質良莠不齊。從目前社會教育機構的設置來看，主要有四種類型：一是經人力資源和社會保障部門許可設立的職業技能類培訓機構。二是以個人或企業作為出資人，在教育行政部門注冊從而取得相應辦學資質并在民政部門登記的民辦學校。三是以私人為主體出資舉辦，未經任何政府部門許可，在相對固定的場所開展有償教學培訓活動的事實性機構。四是經工商部門注冊成立的經營性教育咨詢類公司，不具備辦學資質卻實際上舉辦各種培訓項目，開展相應的教學活動?！?0 〕前兩種類型的社會教育培訓機構有比較完善的教育法律法規進行規范，且在教育行政部門和相關部門的嚴格監管之下，因此當前存在的問題并不突出。而后兩種類型則是導致目前社會教育培訓市場混亂的主要原因。由于目前沒有直接針對后兩種教育培訓機構開展教育活動的教育法律法規，教育行政部門的監督難度大，監督不夠深入，無法從教育培訓機構的設立、運行和教育質量進行全面監督，加上各行政監督部門沒有形成有效的聯合監督體系，導致目前教育培訓機構應有的作用無法發揮。不但如此，對教育機構缺乏監督、規范和整治，導致教育機構干擾了正常的學校教學秩序，阻礙了我國教育制度的正常發展。

針對目前社會教育市場的混亂局面，有學者提出對此要“標”“本”兼治。其中，“本”治即教育機構內在的自律和良性發展，“標”治即政府的行政管理和社會與家長的監督。〔31 〕這也得到了學者們的一致認可，進一步指出針對社會教育培訓需要構建社會公眾、行業組織和行政機關三元一體的多元監督治理模式。〔32 〕然而，三元一體的多元監督治理模式存在實際操作的難題，如果局限于目前法律規定的監督方式，三元一體的監督治理模式難以真正深入發揮作用。增設教育公益訴訟則可以直接解決這一問題。從各國立法經驗和我國目前公益訴訟的原告規定來看，我國教育公益訴訟設置之后具有原告資格的主體包括社會團體、行業組織、人民檢察院、行政機關等，與目前三元一體的監督治理模式相符，但增加了法律監督機關——人民檢察院，進一步強化了監督治理體系。具體而言，針對教育培訓機構的教育違法和不當行為，除了行政機關可以行使教育行政管理權進行監督和行業自治組織進行行業監督之外，社會團體、行業組織、人民檢察院、行政機關則可以提起教育民事公益訴訟，用訴訟的方式糾正教育培訓機構的違法和不當行為。其中，社會團體主要是指與教育行業有關的相應團體。除此之外，在教育行政機關怠于履行監督職責時，社會團體、行業組織、人民檢察院皆可以提起教育行政公益訴訟，督促教育行政機關積極履行監督職責。可見，設置教育公益訴訟可有效地保證三元一體的監督治理體系的有效運行，切實有效地治理和規范社會教育培訓市場。

（五）其他侵犯受教育權的問題

除以上迫切需要教育公益訴訟介入受教育權保護的領域之外，教育公益訴訟還可以適用于公民個人行為或者個體經營戶、公司法人的經營行為或者社會組織的不當行為等擾亂正常的教學秩序和教學環境之時，又或者承擔教育義務的圖書館、博物館、文化館等違反教育法律法規的行為等。但需要指出的是，教育公益訴訟保護受教育權的范圍應該逐漸放開，因此，涉及國家層面的教育公平的法律法規等問題時，教育公益訴訟暫時不適合放開。

四、教育公益訴訟的制度初運行時的幾個問題

我國教育公益訴訟初設之時，在恰當確定所保護的受教育權的范圍之后，應解決教育公益訴訟的立法方式、提起主體和提起條件問題，確立教育公益訴訟的基本框架，構建符合我國教育發展實際需求的教育公益訴訟。

（一）立法方式

教育公益訴訟設置時首要解決的是立法方式。如前所述，我國的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》明確規定了環境污染、產品質量等領域的公益訴訟，而未直接放開至教育領域。但是，兩部訴訟法采取的開放式立法方式為教育公益訴訟奠定了良好的基礎。因此，我國的教育公益訴訟立法適合采取訴訟法和教育法同時規定的模式。以司法解釋的方式將《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中的公益訴訟的保護范圍擴大至受教育權，設立教育公益訴訟的基本程序框架。同時，在《教育法》中直接規定教育公訴訟，并根據教育公益訴訟的自身特點，細化規定教育公益訴訟的原告范圍、所保護的受教育權的范圍等。

（二）提起主體

如前所述，因各國的公益訴訟自身構造尤其是啟動主體不同，世界范圍內的公益訴訟可劃分為國家訴訟（檢察機關代表國家提起訴訟）、團體訴訟、公民訴訟和相關人訴訟等。我國在確定教育公益訴訟的原告資格之時，既需要考慮目前《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定的原告類型，又需要結合教育公益訴訟自身的特點來專門規定。具體而言，教育公益訴訟的原告除了與一般公益訴訟的原告（社會團體、行政機關和人民檢察院）一致之外，還可以將教育行業自治組織和一定范圍內的公民納入進來。其中，行業自治組織因與社會團體類似，允許其提起教育公益訴訟。但是，賦予一定范圍內的公民享有提起教育公益訴訟的權利則需要謹慎對待。我國設置公益訴訟之時未將公民納入原告范圍之內，主要考慮公民隨意提起公益訴訟造成的濫訴等問題，事后發現該顧慮其實并不完全切合實際，為了公共利益而提起訴訟的公民并不多見，即便賦予公民提起公益訴訟的資格，真正提起公益訴訟的公民往往也是直接的私人利益受害者，在提起私益訴訟的同時提起公益訴訟?；诖?，為了教育公益訴訟真正發揮保護受教育權、促進教育體制改革的作用，賦予一定范圍內的公民提起教育公益訴訟的前提是必要的，且以將該范圍內的公民界定為私人利益同時遭受到侵害的學生和家長為宜。

（三）提起條件

在具有公民訴訟的國家，因是否規定公民提起公益訴訟的前置程序而形成了公民直接訴訟和前置審查起訴兩種模式。前者是允許公民直接提起公益訴訟，不需要事先告知任何國家機關或經過審批，而后者往往需要公民提起訴訟前先告知相應責任機關，待相應國家機關怠于行使職責時，則可以提起公益訴訟。之所以限定提起公益訴訟的條件，主要是為了協調公民提起公益訴訟糾正違法行為和有關行政主管機關調查處理違法行為之間的關系，同時避免司法權與行政權的界限模糊。就我國設置教育公益訴訟而言，應該采取前置審查起訴模式，在法律允許的公民和社會組織以及教育行業自治組織提起教育公益訴訟之前，應該書面通知教育行政機關，在教育行政機關30日內沒有回復或者拒絕行使教育監督職權時，可提起教育公益訴訟。

結語

從目前我國受教育權保護的嚴峻形勢來看，設置教育公益訴訟的必要性顯而易見。同時，現有的公益訴訟立法基礎、既有的教育公益訴訟實踐和國外豐富的立法與司法經驗，為我國教育公益訴訟的開展奠定了堅實的基礎?？梢云诖氖?，教育公益訴訟在推動教育制度變革、促使教育法律法規的形成與完善以及監管教育制度的良性發展方面將發揮重要作用。當然，教育公益訴訟初運行階段，不宜將與受教育權有關的問題全部納入，而應該限于現階段亟待解決且教育公益訴訟可以有效解決的問題。但是，隨著教育公益訴訟的司法實踐的不斷深入，有關教育公平的問題最終會慢慢納入公益訴訟的范圍，以期教育公益訴訟在更大范圍內保護民眾的受教育權，在更高層面上推動教育體制改革，在更大程度上促進我國教育事業的發展。