安徽省城市總體規劃編制改革創新研究

蘇 娟 （安徽省城鄉規劃設計研究院，安徽 合肥 230000）

在空間規劃體系建立之前，我國在城市總體層面進行了一系列的實踐探索，有多規合一、城市總體規劃改革與試點?！耙粡埶{圖”統籌、事權劃分、剛性傳遞等做法已達成共識。如今在“多規合一”、事權整合的背景下，應該摒棄門戶之見，重新考慮城市總體規劃（或為城鄉總體層面的空間規劃）的轉型。

1 現狀問題

長期以來，城市規劃積累了許多矛盾和問題。規劃理念上，缺乏對人實際需求的考慮，忽視城市歷史文化、風貌特色和生態環境，走精英模式，信息公開和公眾參與流于表面化；事權劃分上，多方事權干預導致強制性內容落實和監督困難，分級審批制度與地方事權不協調，缺乏與其他相關部門的協調，導致規劃編制內容矛盾且缺乏銜接；技術方法方面，編制與實施脫節，剛性管控內容過多，內容不清、難以落實；規劃制度方面，編制內容繁雜，弱化了可行性，審批、修改程序冗長，缺乏規劃評估和動態維護機制，實施監督機制不健全等。這些問題影響了城市總體規劃的全局性、科學性和權威性，需要順應時代要求，以全新的視角對城市總體規劃進行改革研究。

2 編制理念

2.1 底線控制，生態融城

2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出，“生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計?！鄙鷳B環境保護成為一切社會、經濟發展的前提和基礎。在規劃過程中，要始終帶著“底線思維”，發揮規劃的剛性控制作用。統籌城鄉山水綠地系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，劃定不可逾越的資源環境底線與上限。“生態融城”理念提出了以生態來溶解城市，通過促進兩者在空間關系上的生長和演進，推進城市與生態的包容發展。在規劃過程中要遵循“生態融城”理念，遵循城市有機生長與生態自然演進之規律。

2.2 文脈傳承，文化自信

2018年10月，習近平總書記在視察廣東時來到廣州市西關歷史文化街區考察歷史文化保護工作。他強調，城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續，留下記憶和鄉愁。就我省而言，對歷史文化的保護是未來城市空間規劃中不可或缺的內容，而歷史文化保護規劃的核心內容就是保護范圍的劃定和管控。在當前機構改革、規劃體系重構的大背景下，我們要堅定文脈傳承、文化自信的理念，切實保護城市歷史文化遺存，延續城市歷史文脈，促進城市高質量發展。

2.3 品質提升，彰顯特色

城市特色營建是我國新型城鎮化發展的重要內容，對增強中華民族偉大復興具有積極意義。經過多年發展，我國城市建設雖初見成效，但“千城一面”、“文脈斷裂”、“追大求洋”等現象依然嚴峻。2015年中央城市工作會議中提出“建設和諧宜居、富有活力、各具特色現代化城市”。2017年，住建部發布《城市設計管理辦法》，為提高城市建設水平，塑造城市風貌特色，推進城市設計工作，完善城市規劃與建設管理提供依據。在城市風貌特色塑造得到國家層面更大關注的背景下，“保護青山綠水、延續歷史文脈、塑造城市特色”成為城市空間建設的主要原則之一，所以在總體規劃改革探索的過程中，如何彰顯城市特色顯得尤為必要。

3 編制思路與方法

3.1 編制內容的創新

城市總體規劃的作用體現在戰略引領和剛性管控兩個方面，編制的重點內容即空間戰略和空間管控（見圖1）?？臻g戰略的重點就是解決城市的區域定位、競爭力優勢、產業發展定位和策略、空間結構形態、空間功能關系、城市空間發展方向、土地利用空間協調、道路交通建設協調、基礎設施空間建設協調、城市風貌特色保護、歷史文化保護等重大城市空間發展問題。每個城市要根據自身的特點展開專題研究?？臻g管控的重點主要是禁建區、限建區的劃定，生態保護紅線、永久性基本農田保護紅線、城市增長邊界的劃定。最后還要明確規劃實施要點。

圖1 城市總體規劃編制內容框架

通過將傳統的過細難落實的用地布局圖轉變為用地功能規劃圖以發揮規劃的引導作用。功能用地分類結合北京、廣州、上海的經驗和安徽省實際情況，建議分為居住生活用地、工業倉儲用地、商業辦公用地、公共服務設施用地、公用基礎設施用地、大型公園綠地、生態保護區、基本農田集中區、綠化隔離區、預留白地10類（見表1）。在剛性管控方面，針對安徽省明確與事權相對應的強制性內容，提出三類空間劃定、城市開發邊界劃定方法。在此基礎上，采用與審批事權相對應的縱向分級管控方式，以實現剛性管控的有效傳遞。

3.2 關鍵技術的創新

依循突出“生態、文化、特色”這三大理念，重點解決生態網絡下的城市空間形態優化、歷史文化傳承下的紫線劃定及管控、城市特色風貌體系構筑三大關鍵技術創新。首先，以城市生態網絡的構建為基點，深入探討城市綠地生態空間與城市建設空間的高度耦合，將城市空間形態優化及結構提升與生態空間體系的塑造高度協同并統籌布局，強調從非建設用地著手，建構建設用地的良好結構與形態，推進城市與生態的融合發展。其次，進行城市紫線劃定和管控。針對我省城市紫線劃定與管控的現狀問題，如重物質，缺乏法定化路徑，體制機制待優化等，明確紫線的概念內涵，提出構建指標體系—典型區域識別—空間分析評價—驗證及優化—多方共同參與—申報及審批六大步驟，通過GIS手段來科學劃定紫線。并提出構建兩級兩類的管控體系，兩級即核心保護范圍與建設控制地帶，兩類即歷史文化街區、歷史地段與文物保護單位、歷史建筑。最后，構筑城市風貌規劃。先厘清城市特色風貌構筑與各個層級規劃的關系，將城市特色風貌體系分為總體城市風貌設計、重點區段城市風貌設計、專項城市風貌設計三個層次，對應總規、控規和專項三個規劃層次。在識別和調查城市特色風貌要素的基礎上形成評價體系，按資源客觀評價和特色認知評價兩個方面進行綜合評價。植入“管控導向”的工作思路，實際管控過程中，建議實行“通則式管理”+“個性化管理”的管控方式。

3.3 成果表達的創新

對應縱向的剛性傳導體系，建議大城市的編制成果體系可形成“總體規劃—分區規劃（編制單元）—專項規劃—重大項目實施清單”的成果體系；中小城市可形成“總體規劃—專項規劃—重大項目實施清單”的成果體系。并且提出編制成果應該對應上級政府事權和地方事權的劃分相對應，與審批事權相對應。城市總體規劃的編制成果應該從“文本＋說明書＋圖集”的方式向“文本＋條文說明＋圖集（圖紙＋數據庫）”的方式轉變，編制成果的內容上也應該突出地域特色。在規劃圖集繪制時，應該采用GIS等軟件制作，可由圖紙和數據庫組成。為滿足政府、公眾的需要，可做到“一個規劃，多種表達”，既有面向政府的政策性成果表達，又有面向公眾的通俗易懂的宣傳式表達。

3.4 實施管理的創新

首先，建立多規合一的全域空間管控體系，實現一張藍圖管到底；其次，建立統一的政務協同平臺，讓建設單位“只進一扇門”，政府推進項目精準落地；還要建立針對安徽省不同市縣的考核指標體系，實現常態化評估機制，開展規劃動態維護，提高規劃實施的科學性和有效性；通過編制建設項目規劃使用性質正面和負面清單，落實總體規劃的戰略要求，增強總體規劃的實效性；建立全過程的公眾參與長效機制，尊重市民對城市規劃的知情權、參與權和監督權，調動各方面參與和監督規劃實施的積極性、主動性和創造性。運用城鄉規劃實施管控審計手段，實施監督問責制度，維護規劃的嚴肅性和權威性。

4 結論

隨著空間規劃體系改革的深入，城市總體規劃以其全局性、戰略性、綜合性的特點決定了其在空間發展中的統籌地位。針對目前總體規劃編制存在的問題，必須轉變城市總體規劃的編制思路。城市總體規劃應該加強與相關規劃、相關專業的銜接，轉變規劃理念，創新編制方法，為城鄉發展、國土空間提供有力的戰略部署與管控。