回應(yīng)性監(jiān)管理論下資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管研究

李保嬋

【摘 要】 資產(chǎn)評(píng)估是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用的專業(yè)服務(wù)行業(yè)，有效的市場(chǎng)監(jiān)管能夠促進(jìn)資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)質(zhì)量提升。文章通過從資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)管主體缺乏溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)管方與被監(jiān)管方缺乏平等協(xié)商對(duì)話機(jī)制和對(duì)被監(jiān)管方主動(dòng)履行職責(zé)的激勵(lì)機(jī)制等問題，借鑒回應(yīng)性監(jiān)管理論的“回應(yīng)、塑造、協(xié)同和關(guān)系性”四個(gè)精髓，分析回應(yīng)性監(jiān)管理論在資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管的適用性，最后提出組建多元化的監(jiān)管主體、增加監(jiān)管客體履行責(zé)任的激勵(lì)措施、建立評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管的主體溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、建立監(jiān)管方與被監(jiān)管方平等的協(xié)商對(duì)話機(jī)制等完善資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管的建議。

【關(guān)鍵詞】 回應(yīng)性監(jiān)管; 資產(chǎn)評(píng)估; 服務(wù); 市場(chǎng)監(jiān)管; 協(xié)商對(duì)話

【中圖分類號(hào)】 F616.1 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2019）15-0076-04

資產(chǎn)評(píng)估是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用的專業(yè)服務(wù)行業(yè)，有效的市場(chǎng)監(jiān)管能夠促進(jìn)資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)質(zhì)量提升。《資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》（財(cái)政部令2017〔86號(hào)〕）是在政府倡導(dǎo)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”背景下發(fā)布的，該辦法提出建立“行政監(jiān)管、行業(yè)自律和機(jī)構(gòu)自主管理”相結(jié)合的管理原則[ 1 ]，并分別從資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)人員管理、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)管理（包括自主管理、備案管理）、資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)管理、財(cái)政部門監(jiān)督檢查、調(diào)查處理、法律責(zé)任等方面體現(xiàn)財(cái)政對(duì)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的監(jiān)督管理，對(duì)于評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展有著積極促進(jìn)作用。本文是在《資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》的基礎(chǔ)上，借鑒回應(yīng)性監(jiān)管理論的“回應(yīng)、塑造、協(xié)同和關(guān)系性”四個(gè)精髓，為完善資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管提供新的思路。

一、資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）按評(píng)估業(yè)務(wù)類別進(jìn)行分類監(jiān)管

目前我國有六種專業(yè)評(píng)估業(yè)務(wù)類別，分別是資產(chǎn)評(píng)估、土地評(píng)估、房地產(chǎn)評(píng)估、礦業(yè)權(quán)評(píng)估、保險(xiǎn)公估和舊機(jī)動(dòng)車評(píng)估。由于各業(yè)務(wù)專業(yè)性差異和管理部門利益博弈等原因，這六類評(píng)估業(yè)務(wù)一直是由五個(gè)部門進(jìn)行分類監(jiān)管，其中資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)由財(cái)政部監(jiān)管，土地評(píng)估和礦業(yè)權(quán)評(píng)估業(yè)務(wù)由國土資源部監(jiān)管，房地產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部監(jiān)管，保險(xiǎn)公估業(yè)務(wù)由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管，舊機(jī)動(dòng)車評(píng)估由商務(wù)部監(jiān)管。分類監(jiān)管在評(píng)估服務(wù)行業(yè)發(fā)展初期能夠有效地發(fā)揮各專業(yè)類別評(píng)估的作用。

（二）資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)管法律法規(guī)日趨完善

對(duì)于資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)監(jiān)管，《資產(chǎn)評(píng)估法》第六章為“監(jiān)督管理”。依據(jù)《資產(chǎn)評(píng)估法》財(cái)政部出臺(tái)了《資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》，中國資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)發(fā)布了《中國資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)章程》《中國資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)會(huì)員管理辦法》《中國資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)會(huì)員執(zhí)業(yè)行為自律懲戒辦法》等相關(guān)文件，這些法律法規(guī)和文件的完善能夠有針對(duì)性地從“師所”管理、會(huì)員管理對(duì)資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。

（三）資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則漸成體系

資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則是衡量資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)質(zhì)量最重要的標(biāo)準(zhǔn)。近年來，財(cái)政部和中國資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)不斷完善資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則的體系及內(nèi)容，財(cái)政部和中國資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)共同發(fā)布由基本準(zhǔn)則為基礎(chǔ)、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和職業(yè)道德準(zhǔn)則組成的準(zhǔn)則體系，截至2018年10月30日資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則共27項(xiàng)，覆蓋主要執(zhí)業(yè)流程和執(zhí)業(yè)領(lǐng)域。評(píng)估準(zhǔn)則不僅是評(píng)估專業(yè)人員職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)行為的規(guī)范，而且是執(zhí)業(yè)監(jiān)管、糾紛調(diào)處、司法仲裁的重要依據(jù)。

（四）行業(yè)協(xié)會(huì)管理越來越規(guī)范

行業(yè)協(xié)會(huì)管理主要體現(xiàn)在評(píng)估協(xié)會(huì)每年在各地推行的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查以及執(zhí)業(yè)會(huì)員年檢工作。經(jīng)過二十多年協(xié)會(huì)管理探索，執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查和執(zhí)業(yè)會(huì)員年檢制度的內(nèi)容、要求和標(biāo)準(zhǔn)越來越規(guī)范，通過執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查結(jié)果，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)評(píng)估機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制缺陷、機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)會(huì)員職業(yè)道德和專業(yè)勝任能力不足、低價(jià)打折競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)等問題，不合規(guī)者將會(huì)受到行業(yè)自律懲戒，行業(yè)協(xié)會(huì)管理在資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)監(jiān)管過程中起到良好的監(jiān)管作用。

二、資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管存在的問題

（一）評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管的主體缺乏溝通協(xié)調(diào)

由于評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)采用分類監(jiān)管，財(cái)政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部和保監(jiān)會(huì)五個(gè)監(jiān)管主體都自行制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)規(guī)范。隨著資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)發(fā)展，各類評(píng)估業(yè)務(wù)相互交融，評(píng)估質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一和監(jiān)管差異，監(jiān)管主體之間缺乏協(xié)調(diào)，反而阻礙了各類評(píng)估公司業(yè)務(wù)綜合性發(fā)展，《資產(chǎn)評(píng)估法》體現(xiàn)了財(cái)政部門希望以立法形式將不同專業(yè)評(píng)估管理統(tǒng)一在同一部法律內(nèi)容的初衷。

（二）監(jiān)管方與被監(jiān)管方缺乏平等的協(xié)商對(duì)話機(jī)制

盡管財(cái)政部和中評(píng)協(xié)在發(fā)布或修訂與監(jiān)管相關(guān)的管理辦法時(shí)都會(huì)先發(fā)布征求意見稿，征求廣大會(huì)員的意見，但是在制定相關(guān)管理辦法之前缺乏與被監(jiān)管方代表、其他利益相關(guān)組織進(jìn)行實(shí)質(zhì)性討論協(xié)商，使得協(xié)商對(duì)話表面化。依據(jù)《中國資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)會(huì)員申訴管理辦法》，如果執(zhí)業(yè)會(huì)員和評(píng)估機(jī)構(gòu)會(huì)員對(duì)中評(píng)協(xié)自律懲戒處理有異議可以提出申訴，該辦法列明的申訴申請(qǐng)、受理、處理及決定等程序都體現(xiàn)出監(jiān)管方處于強(qiáng)勢(shì)地位，對(duì)話雙方的地位不平等，缺少監(jiān)管方與被監(jiān)管方協(xié)調(diào)溝通的內(nèi)容。

（三）缺乏對(duì)被監(jiān)管者主動(dòng)履行職責(zé)的激勵(lì)機(jī)制

現(xiàn)有的資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管辦法均是突出強(qiáng)調(diào)被監(jiān)管方的責(zé)任和義務(wù)，在會(huì)員管理辦法中沒有提到被監(jiān)管方的權(quán)利，缺乏對(duì)被監(jiān)管方的激勵(lì)措施，比如表揚(yáng)、支持等具體舉措，只有被監(jiān)管方愿意主動(dòng)承擔(dān)在執(zhí)業(yè)過程中的責(zé)任和義務(wù)時(shí)，財(cái)政部門和協(xié)會(huì)的監(jiān)管措施才能真正落到實(shí)處。

三、回應(yīng)性監(jiān)管理論及其在資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管的適用性分析

（一）回應(yīng)性監(jiān)管理論及其實(shí)踐

1.回應(yīng)性監(jiān)管理論基本內(nèi)容

“回應(yīng)性監(jiān)管”理論最早由伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特于1992年提出[ 2 ]，該理論的內(nèi)容集中在四個(gè)方面：回應(yīng)、塑造、協(xié)同和關(guān)系性[ 3 ]。“回應(yīng)”要求監(jiān)管者應(yīng)針對(duì)被監(jiān)管者的主觀動(dòng)機(jī)去采取相應(yīng)監(jiān)管措施和處罰辦法，并且應(yīng)對(duì)被監(jiān)管者采取必要激勵(lì)措施，鼓勵(lì)被監(jiān)管者積極主動(dòng)地去接受監(jiān)管，對(duì)于超出貢獻(xiàn)的被監(jiān)管者給予額外獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于破壞市場(chǎng)規(guī)則的被監(jiān)管者必須給予額外懲罰[ 4 ]。“塑造”是指塑造積極的主體意識(shí)和能力[ 5 ]，政府應(yīng)塑造多元化的監(jiān)管主體，培養(yǎng)其監(jiān)管他人與監(jiān)管自身的能力，監(jiān)管措施不僅包括處罰強(qiáng)制措施，而且包括表揚(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)、批評(píng)等，只有在積極責(zé)任無法發(fā)揮作用時(shí)才啟動(dòng)消極責(zé)任[ 6 ]。“協(xié)同”包括監(jiān)管者與被監(jiān)管者協(xié)商對(duì)話、多元化監(jiān)管者協(xié)商合作和協(xié)調(diào)各種監(jiān)管策略的內(nèi)容[ 3 ]，協(xié)同不僅強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者與被監(jiān)管者的民主對(duì)話，而且關(guān)注于影響監(jiān)管效果的各相關(guān)方進(jìn)行溝通合作。“關(guān)系性”指的是監(jiān)管方應(yīng)與被監(jiān)管方建立緊密關(guān)系，布雷斯維特認(rèn)為關(guān)系性（relational）是回應(yīng)性監(jiān)管的核心要素[ 7 ]，關(guān)系性要求監(jiān)管者與被監(jiān)管者要注重信息溝通，重視近距離和實(shí)質(zhì)性交流。