回應性監管理論下資產評估服務市場監管研究

李保嬋

【摘 要】 資產評估是現代市場經濟中發揮基礎作用的專業服務行業，有效的市場監管能夠促進資產評估服務質量提升。文章通過從資產評估服務市場監管現狀出發，發現存在監管主體缺乏溝通協調、監管方與被監管方缺乏平等協商對話機制和對被監管方主動履行職責的激勵機制等問題，借鑒回應性監管理論的“回應、塑造、協同和關系性”四個精髓，分析回應性監管理論在資產評估服務市場監管的適用性，最后提出組建多元化的監管主體、增加監管客體履行責任的激勵措施、建立評估服務市場監管的主體溝通協調機制、建立監管方與被監管方平等的協商對話機制等完善資產評估服務市場監管的建議。

【關鍵詞】 回應性監管; 資產評估; 服務; 市場監管; 協商對話

【中圖分類號】 F616.1 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）15-0076-04

資產評估是現代市場經濟中發揮基礎作用的專業服務行業，有效的市場監管能夠促進資產評估服務質量提升?！顿Y產評估行業財政監督管理辦法》（財政部令2017〔86號〕）是在政府倡導“簡政放權、放管結合”背景下發布的，該辦法提出建立“行政監管、行業自律和機構自主管理”相結合的管理原則[ 1 ]，并分別從資產評估專業人員管理、資產評估機構管理（包括自主管理、備案管理）、資產評估協會管理、財政部門監督檢查、調查處理、法律責任等方面體現財政對資產評估行業的監督管理，對于評估服務市場協調發展有著積極促進作用。本文是在《資產評估行業財政監督管理辦法》的基礎上，借鑒回應性監管理論的“回應、塑造、協同和關系性”四個精髓，為完善資產評估服務市場監管提供新的思路。

一、資產評估服務市場監管現狀

（一）按評估業務類別進行分類監管

目前我國有六種專業評估業務類別，分別是資產評估、土地評估、房地產評估、礦業權評估、保險公估和舊機動車評估。由于各業務專業性差異和管理部門利益博弈等原因，這六類評估業務一直是由五個部門進行分類監管，其中資產評估業務由財政部監管，土地評估和礦業權評估業務由國土資源部監管，房地產評估業務由住房和城鄉建設部監管，保險公估業務由保監會監管，舊機動車評估由商務部監管。分類監管在評估服務行業發展初期能夠有效地發揮各專業類別評估的作用。

（二）資產評估監管法律法規日趨完善

對于資產評估服務監管，《資產評估法》第六章為“監督管理”。依據《資產評估法》財政部出臺了《資產評估行業財政監督管理辦法》，中國資產評估協會發布了《中國資產評估協會章程》《中國資產評估協會會員管理辦法》《中國資產評估協會會員執業行為自律懲戒辦法》等相關文件，這些法律法規和文件的完善能夠有針對性地從“師所”管理、會員管理對資產評估服務市場進行監管。

（三）資產評估準則漸成體系

資產評估準則是衡量資產評估服務質量最重要的標準。近年來，財政部和中國資產評估協會不斷完善資產評估準則的體系及內容，財政部和中國資產評估協會共同發布由基本準則為基礎、執業準則和職業道德準則組成的準則體系，截至2018年10月30日資產評估準則共27項，覆蓋主要執業流程和執業領域。評估準則不僅是評估專業人員職業道德和執業行為的規范，而且是執業監管、糾紛調處、司法仲裁的重要依據。

（四）行業協會管理越來越規范

行業協會管理主要體現在評估協會每年在各地推行的執業質量檢查以及執業會員年檢工作。經過二十多年協會管理探索，執業質量檢查和執業會員年檢制度的內容、要求和標準越來越規范，通過執業質量檢查結果，能夠及時發現評估機構內部控制缺陷、機構及執業會員職業道德和專業勝任能力不足、低價打折競爭業務等問題，不合規者將會受到行業自律懲戒，行業協會管理在資產評估服務監管過程中起到良好的監管作用。

二、資產評估服務市場監管存在的問題

（一）評估服務市場監管的主體缺乏溝通協調

由于評估服務市場采用分類監管，財政部、國土資源部、住房和城鄉建設部、商務部和保監會五個監管主體都自行制定評估標準和執業規范。隨著資產評估行業發展，各類評估業務相互交融，評估質量標準缺乏統一和監管差異，監管主體之間缺乏協調，反而阻礙了各類評估公司業務綜合性發展，《資產評估法》體現了財政部門希望以立法形式將不同專業評估管理統一在同一部法律內容的初衷。

（二）監管方與被監管方缺乏平等的協商對話機制

盡管財政部和中評協在發布或修訂與監管相關的管理辦法時都會先發布征求意見稿，征求廣大會員的意見，但是在制定相關管理辦法之前缺乏與被監管方代表、其他利益相關組織進行實質性討論協商，使得協商對話表面化。依據《中國資產評估協會會員申訴管理辦法》，如果執業會員和評估機構會員對中評協自律懲戒處理有異議可以提出申訴，該辦法列明的申訴申請、受理、處理及決定等程序都體現出監管方處于強勢地位，對話雙方的地位不平等，缺少監管方與被監管方協調溝通的內容。

（三）缺乏對被監管者主動履行職責的激勵機制

現有的資產評估服務市場監管辦法均是突出強調被監管方的責任和義務，在會員管理辦法中沒有提到被監管方的權利，缺乏對被監管方的激勵措施，比如表揚、支持等具體舉措，只有被監管方愿意主動承擔在執業過程中的責任和義務時，財政部門和協會的監管措施才能真正落到實處。

三、回應性監管理論及其在資產評估服務市場監管的適用性分析

（一）回應性監管理論及其實踐

1.回應性監管理論基本內容

“回應性監管”理論最早由伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特于1992年提出[ 2 ]，該理論的內容集中在四個方面：回應、塑造、協同和關系性[ 3 ]?！盎貞币蟊O管者應針對被監管者的主觀動機去采取相應監管措施和處罰辦法，并且應對被監管者采取必要激勵措施，鼓勵被監管者積極主動地去接受監管，對于超出貢獻的被監管者給予額外獎勵，對于破壞市場規則的被監管者必須給予額外懲罰[ 4 ]。“塑造”是指塑造積極的主體意識和能力[ 5 ]，政府應塑造多元化的監管主體，培養其監管他人與監管自身的能力，監管措施不僅包括處罰強制措施，而且包括表揚、獎勵、批評等，只有在積極責任無法發揮作用時才啟動消極責任[ 6 ]。“協同”包括監管者與被監管者協商對話、多元化監管者協商合作和協調各種監管策略的內容[ 3 ]，協同不僅強調監管者與被監管者的民主對話，而且關注于影響監管效果的各相關方進行溝通合作?！瓣P系性”指的是監管方應與被監管方建立緊密關系，布雷斯維特認為關系性（relational）是回應性監管的核心要素[ 7 ]，關系性要求監管者與被監管者要注重信息溝通，重視近距離和實質性交流。