街道人大工作機構若干問題研究

李伯鈞

隨著我國城鎮化進程的加速，街道數量增加，在經濟與社會發展中的作用加大，成為區、市、縣基層工作的主戰場，街道人大工作也成為基層人大工作的主陣地。栗戰書委員長2018年9月在浙江省人大看望機關干部并座談時的講話中指出，關于加強街道人大工作，這個問題要深入研究。在講了街道人大工作機構組織本轄區內的各級人大代表開展活動的情況后，委員長要求還要研究其職責定位、履職方式、人員配備、經費和物質保障等問題，進一步健全完善相關制度。這為新時代加強街道人大工作和建設指明了方向。

一、準確把握街道人大工作機構法定職責定位

多年來，根據地方組織法的規定，市轄區、不設區的市（現實中也有縣）的政府經上一級政府批準，普遍在街道設立了辦事處，作為它的派出機關履行職責。但人大在街道沒有派出機關或者工作機構，使人大工作在街道存在盲區，影響了人民代表大會制度在基層的落實。

地方人大積極探索，1996年8月山東省濟南市歷下區在全國率先在街道設立人大辦公室，1998年7月山西省太原市小店區在街道設立人大工作委員會，后來引起了全國多數地方的紛紛效仿，90%以上的街道設立了專門的人大代表服務機構或者人大其他機構，并通過制定地方性法規或者制度辦法的形式將這一做法加以法定化、規范化，但一直缺乏上位法的支持。

2015年8月，為了更好地推進基層人大工作，推動基層民主政治建設，充分發揮代表作用，全國人大常委會根據《關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》的精神和街道人大工作實際需要，總結地方人大創造的經驗和做法，在修改地方組織法時，在第五十三條增加一款規定，市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構。工作機構負責聯系街道轄區內的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作，并向常務委員會報告工作。這在法律上明確了街道人大工作機構的地位和職責，使街道人大工作于法有據，非常有助于解決人大工作在街道的斷層問題。

代表法規定，縣級以上的各級人大常委會的辦事機構和工作機構是代表執行代表職務的集體服務機構，為代表執行代表職務提供服務保障。根據法律規定，街道人大工作機構是區、市、縣的人大常委會的工作機構，其不是國家權力機關，不能獨立行使一級國家權力機關的職權，不同于鄉鎮的人大。街道人大工作機構也不同于鄉鎮人大主席團，因為根據地方組織法第十五條的規定，鄉鎮人大主席團由代表組成，開會時主持會議，閉會期間每年選擇若干關系本地區群眾切身利益和社會普遍關注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動;聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。現在一些地方的街道人大工作機構事實上承擔了類似于鄉鎮人大或者鄉鎮人大主席團的角色，這是不對的。街道人大工作機構的職責定位，是這些區、市、縣人大及其常委會的集體參謀助手，是為轄區內人大代表履職提供服務保障的班子。但其作為人大常委會的工作機構又有自己的工作特點，不同于常委會其他內設工作機構直接為人大常委會某一方面職權提供工作服務、承擔專項職責管條條，其是常委會外派的工作機構、承擔地域職責即管塊塊，帶有一定綜合性，還可以在轄區內相對獨立地開展人大常委會交辦的工作，例如可以辦理常委會交辦的監督、選舉以及其他工作事宜，并向常委會報告工作。而且，在人員組成和任免方式上也有所區別。

需要研究的是，地方組織法規定的，是市轄區、不設區的市的人大常委會可以在街道設立工作機構，是市轄區、不設區的市的人民政府經一級人民政府批準可以設立若干街道辦事處作為它的派出機關。那么是否可以說，街道辦事處擔負處理政府基層事務的重要職責，作為政府的派出機關可以行使一定的行政權，人大常委會的工作機構因為不是派出機關只是常委會的內設機構，而不能直接行使人大及其常委會的權力。

有一個問題需要注意，法律上沒有規定縣人大常委會可以在街道設立工作機構，但在許多地方現實都是設立的，特別是一些地方的縣的鄉鎮改成街道以后都是這樣操作的。2015年，重慶市人大常委會向全國人大常委會請示時，全國人大常委會法工委書面回復（法工委發〔2015〕56號）稱：“重慶市所轄縣（自治縣）人大常委會設立的街道工作機構，可以參照地方組織法關于街道人大工作機構職責的規定開展相關工作”。按此精神，近年來一些地方制定的人大街道工作委員會條例或者制度辦法，明確了人大街道工作委員會的適用范圍為縣級人大常委會，包括市轄區、不設區的市、縣。但目前這在法律上還沒有明確的依據，而且重慶市又是直轄市，其所轄縣（自治縣）的街道與多數縣級的街道還有不同之處。

從一些地方的情況看，街道主要分為三種類型。一是城區的老街道，人口居住密集、經濟比較發達，街道內機關組織、知識分子、各級人大代表等都較多。二是鄉鎮撤建而成的新街道，基本上或者部分還承擔著原來鄉鎮的職能，城鎮化的任務較重。三是開發區內的托管街道，由于開發區一般不是一級行政區劃，管理體制較特殊。無論什么類型的街道的人大工作機構，都要在隸屬區、市、縣的人大常委會和所在街道黨工委的領導下，按照人大工作的方式方法履行好法定職責。有的街道特別是開發區的街道不設立人大的工作機構，這要研究，地方組織法規定人大常委會根據需要設立辦事機構和其他工作機構，市轄區、不設區的市的人大常委會可以在街道設立工作機構，盡管“可以”在詞義上是表示可能或者能夠、表示許可，不是“必須”，但“根據需要”，實踐中一般都是應當設立的。

二、科學規范街道人大工作機構履職方式??

街道人大工作機構履職方式要科學規范，出發點和落腳點應放在加強新時代街道人大工作和建設，充分發揮其在推進基層民主法治、促進經濟社會發展中的職能作用上來，因此要講政治要求、講法律力求、講群眾訴求、講實際需求。公權的行使遵循“法無授權即禁止”或“法定授權必須為”的原則，街道人大工作機構履職方式必須服從和體現這個原則，根據地方組織法的規定，主要有代表工作和完成交辦兩個層面的要求。具體可以有這樣四種履職方式。

一是聯系、組織、服務人大代表開展工作。開展相關代表工作，必須根據人大常委會有關代表工作的安排和部署，圍繞黨政中心大局和人大常委會重點工作，依據代表法和有關代表工作制度的規定和要求，從實際情況出發。針對街道沒有本級代表和轄區內各級代表交織的不同情況，加強代表履職的工作平臺和網絡平臺建設，通過各種方式密切有關機關、組織同代表的聯系，密切代表同群眾的聯系。積極發動和認真組織代表開展活動，包括視察、調研、代表主題、代表小組、履職學習、向原選區選民報告履職情況等活動，協助代表提出議案與建議并督促辦理，組織代表聽取街道辦事處和區、市、縣國家機關派駐街道機構的專項工作報告，聽取街道辦事處預算執行情況的報告等。聽取、反映代表和群眾對街道人大工作以及街道辦事處和區、市、縣國家機關派駐街道工作機構及其人員的意見和建議，完善代表履職管理監督機制，維護代表合法權益等。世界上怕就怕“認真”二字，關鍵是要認真負責，為代表履職提供過細有用的良好服務保障。

二是完成人大常委會交辦的監督工作。依據法定的原則、程序和內容，把監督工作做細做好、作出實效。包括辦理人大常委會交辦的執法檢查、專項工作評議以及對轄區內有關單位依法行政、公正司法的監督工作，指導本轄區的居（村）民委員會依法開展自治活動等，特別是加強對街道財政預算的監督（例如聽取街道辦事處年度財政收支及資金管理使用情況匯報）和諸如民生與公共事業、城鎮治理等其他工作，與人大信訪等工作實行聯動，督辦解決本轄區群眾關心的熱點難點問題，并通過組織代表開展相關活動，例如實行民生實事票決等，督促街道辦事處和區、市、縣政府委辦局駐街分支機構如科隊所站等解決問題、改進工作，齊心協力抓好落實。馬上就辦、真抓實干，關鍵要求真務實，完成交辦工作善始善終、善作善成。

三是完成人大常委會交辦的選舉工作。在區、縣、市人大換屆選舉過程中，按照人大常委會的統一部署，在街道黨工委的具體領導下，采取多種形式和方法，依法依文件并按照法定程序，做好各個環節的選舉具體組織工作。包括協助選舉委員會做好選區劃分、選民登記、代表候選人推薦協商、投票選舉等各個環節工作，確保選舉工作風清氣正、選舉結果群眾滿意。還要辦理好人大常委會交辦的代表補選、辭職和罷免等具體工作。一俊遮百丑，一丑也可以遮百俊，關鍵要一絲不茍，努力做到十全十美。

四是完成人大常委會交辦的其他工作。要積極而不是消極，主動而不是被動，完成各項工作更要有效。

關于街道人大工作機構的工作職責和履職方式，一些地方的法規或者制度辦法根據地方組織法的規定細化為若干個方面，還包括對憲法、法律、法規和人大及其常委會的決議、決定宣傳，并協助區、市、縣人大常委會保證其在本轄區內的遵守和執行，對轄區內經濟建設、社會發展和人民群眾普遍關注的問題進行調查研究提出意見和建議，承擔人大常委會主任會議交辦的其他工作等。

做好街道人大工作要強調“依法”二字，規定動作不走樣、自選動作有特色。努力做到“法人法語法行”，做到“四個遵從”，即有法從法、無法從解釋、無解釋從政策、無政策從慣例。街道人大工作要與時俱進，但前提是要符合法律規定的原則和精神，依法進行探索和創新。

需要研究的一個問題是，《關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》講的是，不設區的市、市轄區人大常委會可以在街道設立工作機構或者明確相關機構，負責聯系本轄區內的人大代表，組織代表開展活動，根據授權開展監督、選舉等工作，并向市、區人大常委會報告工作。2015年8月全國人大常委會修改地方組織法的規定，是街道人大工作機構完成人大常委會交辦的各項工作包括監督、選舉工作，并向常委會報告工作。請注意授權與交辦的表述不同。在字義上，交辦多是指上級對下級交代的交給某人或者某機構對事情的處理，授權則是指把權力委托給人或者機構代為執行。交辦的監督是工作，授權的監督是權力，因為一旦接受授權，受權者就可以接受國家或者上級委托有權力做某事，完成交辦的監督工作和受權開展監督是不完全一樣的。還有，無論是交辦還是授權，是一事一交辦或者授權，還是一攬子交辦或者授權。對街道的政府工作監督不能缺位，一些地方的常委會在同意街道人大工作機構計劃或者報告時要求其開展具體的監督工作，或者經過街道黨工委同意，有的街道人大工作機構事實上對街道辦事處直接行使監督權力，這些都需要研究。

三、切實加強街道人大工作機構人員配備和經費物質保障

街道人大工作任務繁重，需要必須的人、財、物力保障，對此思想、行動都應當加以重視，關鍵是要落在實處。

街道人大工作機構實踐中一般簡稱為人大街工委，設主任一人，副主任一人至二人，委員可以五人左右，均由區、市、縣的人大常委會主任會議提請本級人大常委會任免。人大街工委主任應當是人大代表、應當專職，其職責是召集并主持人大街工委會議，組織實施人大街工委會議議定的有關事項，組織開展代表工作和完成常委會交辦的各項工作，處理人大街工委的日常工作。人大街工委的副主任一般應當專職，委員可以兼職，還應當確定專職工作人員。有條件的地方，可以設立人大街工委辦公室，配備專職辦公室主任和聯絡員，承擔具體工作事務;一時無條件設立的，可在相關綜合辦公室掛牌，并配備專職工作人員。原則上編制人員應當是公務員，借用人員、臨時人員不用少用。要積極探索和創新，確保人大街工委機構設置科學合理，人員配備到位和充滿活力。

這些年來，一些地方的人大街工委主任由街道黨工委書記兼職，這不太合適，如同現在的鄉鎮人大主席，還是專職以集中主要時間精力從事人大工作為好。現在越來越多的地方的人大街工委主任都搞專職化了，許多地方的相關條例或者辦法明確規定了專職化。現實中，人大街工委的專職干部往往是“專職不專”，除被分工負責脫貧城管、征地拆遷、綜治維穩、擔任河長路長等工作外，手頭或者有經濟建設項目或者承擔其他一些黨政事務工作，一些同志還樂此不疲。如何處理好“主業”與“副業”的關系，既不置身于中心大局工作之外，又把自己該做應做的事做好是個現實問題。專職的人大街工委主任或者副主任不是說就完全不能從事街道黨工委分配的工作，但至少應當是主要時間、主要精力用于人大工作，特別是在公開場合要注意人大的形象。人大街工委辦理監督街道辦事處的工作，要注意回避對政府工作的介入，避免出了問題時既當裁判員又當運動員的尷尬。如果“專職不專”“種了別人的田，荒了自家的地”，這種現象發展下去，必然弱化人大的法定職能，必然影響人大工作和人大形象。

人大街工委是否實行委員會制，其構成是否必須是人大代表，現實中也有不同看法和做法。委員會制一般是要求以合議制形式集體行使職權，這與工作機構的主要領導負責制有不同。法律規定人大的專門委員會成員必須是人大代表，而人大常委會的工作機構人員則沒有這個要求。從有的地方性法規或者制度辦法的規定看，因為考慮到根據交辦需要完成監督工作，為避免角色沖突，人大街工委主任、副主任和委員不得擔任“一府一委兩院”的職務;如果擔任上述職務，應當辭去人大街工委的職務。而類似這樣的規定在法律上是對人大常委會組成人員作出的，如果人大街工委組成人員也如此適用，是否把其等同于人大常委會組成人員，也要研究。

人大街工委的工作經費與街道其他機關、組織的經費一并安排進所在行政區的財政預算，在人大常委會年度預算安排中列支，或者統一安排在街道年度預算中，并隨著經濟發展和財政收入的增長逐步提高，保證足額到位，專戶管理、專項使用。組織人大代表開展活動、代表聯絡站或者活動室的建設管理等工作經費，完成人大常委會交辦事項所需要的各項費用，都應當納入其中。人大街工委的工作場所和其他必要的辦公條件、辦公設施要有保障。落腳點是人大的街道工作要有人干事，有地兒理事，有錢辦事，有物保事。

四、健全完善街道人大工作機構相關制度

制度是帶有根本性的。需要理順和處理好一些關系，擺正街道人大工作機構的位置和作用，在此基礎上建立健全相關的工作制度，推動街道人大工作的制度化和規范化。

一是與區、市、縣人大常委會的關系和制度。人大街工委是區、市、縣人大常委會在街道設立的工作機構，理所當然地在其領導下開展工作，對其負責并報告工作。人大常委會要把加強街道人大工作列入重要議事日程，納入常委會工作總體部署和年度工作計劃，建立健全邀請不是人大常委會委員的人大街工委負責人列席常委會會議、常委會主任會議或者專門委員會會議，參加常委會組織的視察、調研、執法檢查等活動，常委會主任會議組成人員定點聯系等制度，研究解決人大街工委在工作中遇到的困難和問題，總結交流街道人大工作情況。制定本轄區人大街工委工作條例或者制度辦法等，強化對人大街工委的考核約束機制。上級人大常委會加強對街道人大工作的指導。人大街工委要自覺堅持、接受和依靠區、市、縣人大常委會的領導，按照常委會工作的總體部署和要求，結合本街道實際作出制度化安排，開展各項工作并向人大常委會報告或者匯報、提出有關方面的意見和建議，并參與好人大常委會的有關工作和活動。

二是與街道黨工委的關系和制度。從領導體制上說，街道人大工作機構實行區、市、縣人大常委會和街道黨工委雙重領導。盡管人大街工委是與街道黨工委、街道辦事處并列平行的一個相對獨立的機構，但由于其建立在街道，工作在街道，理所當然地要接受街道黨工委的領導。人大工作也是黨的工作的組成部分，街道黨工委要把加強對街道人大工作的領導擺上重要位置，建立定期聽取街道人大工作匯報、書記聯系人大工作等制度，重視街道人大機構和干部隊伍建設，及時協調解決街道人大工作遇到的困難和問題。人大街工委主任不是街道黨工委成員的，應當列席班子的有關會議，促進人大工作與黨政工作“同頻共振”。人大街工委自覺接受街道黨工委的領導，保證街道黨工委決議、決定的貫徹落實，主動向街道黨工委負責并報告工作或請示匯報，對街道黨工委決策事項多參謀、多配合，圍繞而不是游離于、脫離于中心大局開展工作。街道黨工委的中心大局工作到了哪里人大街工委的工作就要到哪里，當然也要注意人大工作的特點和方式方法，從制度上確保街道人大工作始終保持正確的政治方向。

三是與街道辦事處的關系和制度。人大街工委和街道辦事處分別是區、市、縣國家權力機關和行政機關工作機構或者派出機關，工作有分工更有配合。在制度安排上，街道辦事處召開重要會議、舉辦重要活動，應注意邀請人大街工委主任列席或者參加，及時通報街道重要工作開展情況，聽取意見和建議。人大街工委要加強與街道辦事處的工作溝通，建立年度工作對接和日常工作聯系機制，根據工作需要可邀請街道辦事處及其部門負責人列席會議或者參加相關活動。對代表和群眾提出的相關意見和建議交街道辦事處和有關單位研究處理，負責督查反饋，協助政府推行公務，做到到位不越位、解難不發難，在實施監督事項后向區、縣、市人大常委會及時報告工作開展情況并提出意見和建議。

四是與轄區內其他條管機關、組織派駐街道的機構或者單位的關系和制度。有關國家機關或者組織派駐街道的機構或者單位的工作，是有關機關、組織工作在基層的延伸，與街道人大工作相輔相成、相得益彰。在制度安排上，有關機關、組織派駐街道的機構或者單位召開相關重要會議或者有重大活動時，應當邀請人大街工委主任參加或者參與，積極聽取和辦理人大代表或者人大街工委對改進工作提出的意見和建議，主動配合和支持人大街工委的工作。人大街工委要加強與轄區內有關機關、組織派駐街道的機構或者單位的工作溝通，支持其工作，根據工作需要可邀請其負責人列席相關會議或者參與相關活動，建立經常的、良好的工作聯系機制，促進這些機關、組織派駐街道的機構或者單位依法依規做好相關工作。

五是與人大專門委員會、人大常委會其他辦事機構和工作機構的關系和制度。人大街工委與區、市、縣人大專門委員會、人大常委會辦事機構和工作機構，職責有同也有異，各負其責，但在人大閉會期間都是在常委會的領導下開展相關工作。從工作制度上說，要加強聯系溝通，形成良好的工作氛圍和工作合力，在相互支持協同配合中完成常委會的相關工作。根據工作需要，人大街工委可邀請其負責人列席有關會議、參與有關活動，也可應邀參加或參與其有關的會議或活動，上下左右聯動，促進資源整合、優勢互補，協同并整體做好常委會的相關工作。

六是與轄區內人大代表的關系和制度。人大街工委就工作性質和定位來說，是聯系代表、組織代表開展活動、聽取和反映代表與群眾意見和建議的，是為代表依法履職提供服務保障的，是聯系、組織、服務的角色。就制度設計講，要密切聯系轄區內的各級代表，在人大會議期間做好代表參加會議的服務工作，在閉會期間組織好代表活動，根據工作需要可邀請本轄區內代表列席有關會議或者參與有關活動等。由于街道沒有本級人大代表，人大街工委聯系本轄區的各級代表并開展活動，一定要增強主動性、針對性、靈活性、實效性，充分發揮代表作用。2008年全國人大常委會機關科學發展觀學習實踐活動的實踐載體有一句話，參謀助手上水平、服務保障創一流，這完全適用于人大街工委的代表工作。

換個思考維度，人大街工委要具體建立健全并不斷完善工作制度，包括會議制度如例會制度，完成交辦的監督工作的制度如聽取街道辦事處工作、預算和執法檢查監督、政情通報等制度，完成交辦的選舉工作的制度，代表工作制度如代表聯系選民、代表向選民述職、代表建議督辦、代表視察調研學習等制度，以及自身建設制度如議事制度、信息化建設制度等，不斷提高街道人大工作效率、水平和質量。

人大街工委的工作受區、市、縣人大常委會的監督，也受本轄區人大代表和人民群眾的監督。現在一些地方的街道人大工作探索選民議政制度，參照鄉鎮人代會形式召開街道選民代表大會或者選民代表會議，聽取討論街道辦事處工作報告、人大街工委工作報告，有的還加入財政預算報告、重大事項報告、民生實事票決等。閉會期間，選民代表和區、市、縣人大代表一起進入人大代表聯絡站活動，發揮選民代表作用。有的地方縣人大常委會組織在街道的縣級以上人大代表，每年定期召開一兩次會議，集中聽取討論街道辦事處、人大街工委和財政工作以及重點工作推進情況等報告，對街道有關部門的工作進行評議，提出改進工作的意見和建議，以彌補街道人大監督工作的不足。這些都需要進一步總結和研究，只要不撬動根本政治制度安排、在現有的法律框架內，各種探索都應當是可以的。

做好街道人大工作，關鍵是要有一個良好的精神狀態。現實中部分人大街工委主任、副主任由黨政部門轉崗而來，有最后一站、喘口氣的思想，不想再有多大的作為，工作不那么起勁和用心，需要引起重視。街道人大工作還要注意克服形式主義、官僚主義，從實際出發，因地制宜、注重實效，通過人大街工委的積極履職、主動作為體現街道人大工作的地位作用，展示街道人大干部職工的風采。

目前街道人大工作存在的問題，主要還是法規制度不健全、職責任務不明確、機構建設不完善、工作開展不規范等，“空化”“弱化”“虛化”“淡化”和“邊緣化”等困境還沒有從根本上得到完全解決，還存在“先天不足”“底氣不足”“心有余而力不足”等現象，并且全國各地的發展也不平衡，對此必須從堅持、完善和發展人民代表大會制度的高度加以重視解決，下大氣力加強街道人大工作和建設，提升街道人大工作機構的能力和水平，切實把人民代表大會制度落實到基層。

在2019年3月的十三屆全國人大二次會議上，一些代表呼吁加強街道人大工作和建設。例如浙江省的全國人大代表于躍敏就講，建議全國人大對街道人大工作和建設給予更多關注和研究指導，更好地發揮街道人大工委的作用。在習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想指引下，在栗戰書委員長相關工作重要要求的督促下，在上級人大常委會的指導下，經過各方面的大力配合和街道人大工作機構的努力，相信新時代的街道人大工作，一定能夠百尺竿頭、更進一步，找準定位、明確職責、增強能力、大有作為。

（作者系全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任、辦公廳聯絡局原巡視員，現就職于中國人民代表大會制度理論研究會）