論國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的實行

周華

國有資產屬于國家所有，亦即全民所有，是全體人民共同的寶貴財富。在國有資產的管理上，國務院代表國家行使權力;人民作為真正的所有者，享有充分意義上的監督權，全國人民代表大會及其常務委員會正是人民行使國家權力的機關。國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況是國有資產全民所有的實際體現，而其從制度建立到貫徹實行，亦是人民行使監督權的不斷深入。

立標準、作依據的制度建立

2017年11月20日，習近平總書記主持召開十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議，會議提出“建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度”，并審議通過了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟烦龔娬{國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的重要意義，明確其指導思想和基本原則外，更列明了國務院報告的方式及重點、全國人大常委會審議的程序和重點以及二者的組織保障。如此即闡明了對報告和審議雙方的要求，是對國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的全面推進和具體部署。

國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度是對黨的十八屆三中全會關于加強人大國有資產監督職能的貫徹落實，亦是對十九大強調加強國有資產監督管理的有力回應。而其最終得以成功落地，亦歸因于我國當前已具備建立和實行國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的基礎。具體工作層面，經過國務院及全國人大常委會多年來的持續努力，我國國有資產管理水平穩步提升、監督力度明顯加大。作為審議方的全國人大常委會不斷強化自身國有資產監督職能，多次赴各地調研國有資產管理情況、多番聽取國務院專項報告并審議。作為報告方的國務院則逐步加強國有資產管理，在助力產權明晰、理順管理機制、鞏固基礎工作等方面取得了長足的發展。應習近平同志在十九大報告中提出的“加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”，國務院新組建了自然資源部和生態環境部，前者即主要負責各類自然資源的確權登記、有償使用以及合理開發利用等，為開展國有自然資源的統計和報告提供了極大的便利。

法律建設層面，我國以《企業國有資產法》《企業國有資產監督管理暫行條例》為龍頭，以國務院國資委、財政部等部委制定公布的規章和規范性文件為主要內容的國有資產監管法律體系已經基本形成，為我國建立和實行國務院報告國有資產管理情況制度創造了良好的法律環境。

從綜合性規定來看，國有資產監督管理于法有據，建立報告制度有法可依。

一是企業國有資產監管立法日趨完善。早在2003年，國務院即頒布《企業國有資產監督管理暫行條例》，為建立國有資產監督管理體制保駕護航，該條例于2011年進行修訂。2008年，全國人大常委會通過《企業國有資產法》，其專章論及國有資產監督，并于第六十三條規定，各級人民代表大會常務委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責的情況和國有資產監督管理情況的專項工作報告。前者屬行政法規，不涉及金融企業，后者則為基本法律，將金融企業納入，由此企業國有資產監管實現了立法位階和規制范圍上的升級，且首度以法律形式明確了國有資產管理情況的報告制度。金融企業監管則不僅適用前述《企業國有資產法》，同時亦受《銀行業監督管理法》等金融類法律法規中特別規定的規制。

二是國有自然資源保護和利用制度初步建立。宏觀層面，自然資源保護已經寫入根本大法，《憲法》于總綱中強調了自然資源的所有權性質以及國家保障自然資源的合理利用，《節約能源法》將資源節約定位為基本國策，《刑法》更將破壞性采礦、盜采濫伐林木等嚴重破壞自然資源的行為入罪。微觀層面，為杜絕開發利用資源時的亂采濫挖等現象，避免自然資源的嚴重浪費及破壞，我國逐步在各單行立法中明確自然資源的保護，并開始實行自然資源的有償利用，《草原法》《森林法》《土地管理法》等就保護措施進行了具體規定，列明了限制性及禁止性行為，《礦產資源法》《水法》《野生動物法》等以法律形式規定了有償使用制度，國務院則對土地資源使用的有償出讓及轉往以及漁業資源增值保護費等進行了專門規定。

三是行政事業性單位國有資產監管不斷規范，財政部先后發布《行政單位國有資產管理暫行辦法》《事業單位國有資產管理暫行辦法》等規章文件對其予以明確。

從具體性規定來看，國有資產監管的配套制度已然建立且逐步完善。

一是國有資本經營預算制度初步建立，人大預算審查制度不斷發展。針對中央文件提出的建立國有資本經營預算制度的要求，2005年，國務院發布《關于實行國有資本經營預算的意見》，國有資本預算經營由此進入實施階段，國家開始以所有者身份依法正式收取國有資本收益。2014年，《預算法》進行修訂，從法律上確定了四本預算組成的全口徑預算體系、明確了五級預算的層級體系、細化了預算公開的具體事項等;在人大預算審查監督方面，則強化了全過程監督、完善了初步審查制度、明確了審查程序與重點、細化了對政府預算草案的要求，從而使得人大對預算審查的監督不斷實化。

二是國有資產轉讓監管等制度逐步完善。針對造成國有資產流失嚴重的產權交易和轉讓環節，國資委、財政部先后于2003年和2016年發布《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》（2017年廢止）及《企業國有資產交易監督管理辦法》，2009年出臺《金融企業國有資產轉讓管理辦法》，旨在為企業產權轉讓、企業增資以及企業資產轉讓行為建立規范細則，明確監督管理及法律責任。此外，配套制度還包括就企業國有資產產權登記發布登記管理辦法及實施細則、就行政事業單位制定資產清查核實管理辦法及處置管理辦法等。

聚合力、破難題的首次報告

2018年10月24日，十三屆全國人大常委會第六次會議舉行第二次全體會議，其中一項引人注目的重要內容即為審議國務院關于2017 年度國有資產管理情況的綜合報告，這改變了以往國資委單就企業資產管理情況進行報告的傳統模式，是國務院首次向全國人大常委會全面性地報告國有資產管理情況，被媒體廣泛譽為“全口徑、全覆蓋的曬家底”，標志著我國國務院報告國有資產管理情況制度正式進入實行層面。

整體觀之，此次報告無論形式抑或內容上均依照《意見》執行。報告形式上，采取了綜合報告與專項報告并舉、自主報告與委托報告擇一、書面報告和口頭報告相結合的方式。

一是綜合報告與專項報告并舉。根據《意見》提出的“國務院關于國有資產管理情況的年度報告采取綜合報告和專項報告相結合的方式”，本次會議上國務院提交了兩個報告，分別為2017年度國有資產管理情況的綜合報告和關于2017年度金融企業國有資產的專項報告。

二是自主報告與委托報告擇一。根據《意見》精神，國務院在是否自主報告上有選擇空間，可以由國務院負責同志自主進行報告，也可以委托有關部門負責同志報告，而本次會議上關于金融企業國有資產的專項報告即選取了委托報告的方式，由財政部長劉昆接受國務院委托進行報告。

三是書面報告與口頭報告并舉?！兑庖姟犯鶕鶎倌攴菰诿繉萌珖舜蟪Ｎ瘯纹趦鹊牟煌?，對書面報告和口頭報告的要求亦有所不同，若屬于屆末年份，國務院須向全國人大常委會提交書面綜合報告并口頭報告;但若屬其他年份，則在提交書面綜合報告的同時就一個專項情況進行口頭報告。2018年是本屆全國人大常委會任期的起始年，顯然并非屆末年份，故而本次會議上國務院關于2017年度國有資產管理情況的綜合報告是以書面形式提交全國人大常委會審議，而就金融企業國有資產的管理情況則進行了口頭報告。

報告內容上相較于以往國資委的報告亦有大幅度的拓展深化。在國務院關于2017年國有資產管理情況的綜合報告中，對于國有資產總體情況和管理工作的陳述從過往的僅限于企業國有資產，擴展到包含企業國有資產、金融企業國有資產、行政事業性國有資產、國有自然資源四個類目，且都匯總中央和地方情況，分項列明數據措施。這種模式的采用，正是來源于《意見》中國有資產涵蓋“企業國有資產（不含金融企業）、金融企業國有資產、行政事業性國有資產、國有自然資源等”的指導性陳述。而在報告各類國有資產的具體情況上，亦根據《意見》所提出“突出報告重點”的要求，針對資產性質和管理目標，確定了報告重點。對于企業國有資產和金融企業國有資產，統計了二者的資產總額、負債總額、資本及權益總額、境外資產等，行政事業性單位資產主要涉及資產總額、負債總額和凈資產統計，國有自然資源方面則集中于國有土地面積、內水領海面積以及天然氣剩余技術可采儲量的統計。對于無法歸入四類的文物，則進行了單列。

而在報告體例上，本次國務院報告進行了第一次有益嘗試。關于國有資產管理情況的綜合報告采取了三段式的體例結構，第一部分論及國有資產總體情況的匯總，涵蓋范圍廣、涉及數據翔實;第二部分對國有資產的管理工作進行了回顧總結，充分肯定了既有國有資產管理體制改革的成效;最后對下一步工作進行了總體規劃和部署安排，體現了新時代新發展的理念。前二者均依照四類國有資產分類展開。關于金融企業國有資產管理情況的專項報告亦采取了類似體例，稍有不同的是將綜合報告中的第二部分管理工作和改革成效予以拆分，呈四段式分布。

盡管我國國有資產種類多、范圍大且管理分散、數據薄弱，但財政部牽頭依舊在短期內保質保量地完成了報告，在工作機制上依靠的是縱橫合力，充分體現了國務院及其部委間的協調配合、中央地方各級人民政府的上下貫通。國有資產報告部際協調機制是為橫向之力，財政部聯同自然資源部、人民銀行、審計署、國資委、統計局等部門和單位多次召開會議，成立國有資產報告部際協調機制，促進中央各部門間的協同合作，實現國有資產報告工作的整體推進。

中央地方聯動機制是為縱向之力，年初，財政部向各地方、各中央單位印發特急函《關于開展2018年國有資產報告工作有關事項的通知》，開啟國有資產報告機制的上下聯動。年中，組織召開全國財政廳（局）負責人座談會和全國財政金融工作會議，對國有資產年度報告工作進行具體部署。同時開展相關各類報表及報告編報培訓工作，確保國有資產年度報告的嚴謹、科學與規范。年末，則在匯總各方提交的企業國有資產管理情況基礎上，充分征求意見建議，并最終完成報告的撰寫。

常態化、規范化的發展思路

國務院向全國人大常委會就國有資產管理情況所作的首次報告，使得2018年成為貫徹落實國務院報告國有資產管理情況制度的開局之年。這一步的邁出是艱辛的，更是具有開創意義的。本次報告過后，地方各級政府迅速作出回應，2018年11月至12月間，湖南、遼寧、甘肅等地先后召開會議，進行了省政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況的首次嘗試，而其編制的綜合報告與國務院綜合報告在體例模式上如出一轍。為了更系統全面地反映國有資產管理情況，提升和加強監管實效，也為給地方各級政府提供更為科學合理的藍本，未來國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度應當順勢而為，謀求常態化、規范化發展模式。

首先，應補充完善國有資產監督管理的法律體系。誠然，我國涉及國有資產監管的法律體系已基本形成，但其中仍不可避免地存在諸多不盡合理、涵蓋有限之處，有待進一步補充和完善。目前涉及國有資產監管的立法主要集中于國有企業，《企業國有資產法》的頒布將法律位階從行政法規上升到基本法律，調整范圍從排除金融機構國有資產到將其涵蓋。但涉及行政事業性國有資產的立法《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》等仍停留在由財政部頒發的部委規章層面，對此亟待逐步將其予以提升，現階段可先由國務院訂立行政法規，之后再視條件制定法律，循序漸進、穩步推進。自然資源的監管方面，盡管國務院機構改革中已經新組建了集中管理的自然資源部，但法律層面顯然還未能跟上，目前我國涉及自然資源監管的立法存在明顯的碎片化，基本都散見于《水法》《草原法》《土地管理法》等單行立法中，缺乏對自然資源監管進行統一規定的基本法律，而《憲法》雖為統一立法，卻因法律屬性的限制只能做原則性規定，無法就具體規則予以深入和細化。因此，制定系統性、統一性的“自然資源基本法”迫在眉睫，以此為自然資源部的集中監管提供明確的法律依據，而關于自然資源的確權和登記，亦急需統一辦法和標準的出臺。在金融企業國有資產的監管上，同樣面臨著加快制定國有金融資本管理條例、建立國有金融資本統一出資人制度的現實需求。即使是在日臻成熟的企業國有資產監管立法上，依然存在大量的立、改、廢、釋工作有待完成，如企業國有資產流失條例的制定、企業國有資產監督規定的修訂和完善等。