部門規章審查機制的完善須發揮人大監督作用

秦文峰

一、引言：“第二份備案審查年度報告”的規章審查布局

2018年12月24日，《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2018年備案審查工作情況的報告》提交第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議審議，引發廣泛關注。這是繼《全國人民代表大會常委會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》（以下簡稱“首份備案審查年度報告”）提交全國人大常委會審議以來的“第二份備案審查年度報告”。

相比于“首份備案審查年度報告”，2018年的“第二份備案審查年度報告”中，規章的備案審查受到重視，這一點從報告中規章審查占據的篇幅以及詞頻可以找到數據參照。報告中涉及的“規章審查、轉送、清理”的內容占據報告23%左右的篇幅[1]，“部門規章”相關內容占據其中的五分之一[2]。其中，2018年“兩會”期間備受關注的由兩位全國人大代表分別提請的關于部門規章《機動車登記規定》的審查建議的研究情況赫然在列。在我國“一元二級多層次”的立法體制中，部門規章盡管是位階最低的中央立法，卻也是法制統合的基本面，自然也構成備案審查體系的基本面。職是之故，部門規章雖非全國人大常委會的直接備案審查對象，但其備審工作也需納入全國人大常委會備審制度體系建設的框架之中，相關事例列舉首次出現在“第二份備案審查年度報告”之中，分析部門規章審查由此成為觀察這份年報的重要視角之一。

筆者擬從考察“第二份備案審查年度報告”所呈現的部門規章的審查研究情況入手，由此反觀現行法律關于國務院為審查主體的部門規章備案審查機制之特點，進而針對性地提出設置羈束型的審查建議轉送機制并通過人大監督推進轉送后有關方面的審查活動，雙管齊下形成閉環型部門規章審查建議銜接聯動機制。

二、改觀：“第二份備案審查年度報告”中關于部門規章的審查研究情況

（一）對審查建議反饋、轉送進行數據統計

“首份備案審查年度報告”公布以來，對于備案審查的重視提上日程，相比其對于公民、其他組織的審查建議反饋情況只列舉不進行總體數據統計的窘境，“第二份備案審查年度報告”中對于公民的審查建議反饋情況進行了統計并公布，“2018年共對22件審查建議書面反饋了研究情況和處理結果”，反饋率較低[3]。因此，從審查報告文面上看，反饋問題得到一定程度的重視。

另外，從“第二份備案審查年度報告”中推知不屬于全國人大常委會備案審查范圍的有1117件[4]，占全部審查建議的90.9%，可知非其審查范圍內的審查建議數量相當龐大。

其中“2018年向有關方面轉送審查建議14件”，即法工委轉送的數量僅占到1.3%。可見，大量的不屬于全國人大常委會直接審查范圍內的審查建議并沒有轉送，其如何處理尚無進一步信息披露。非其直接審查范圍內審查建議的低比例移送，一方面是基于這類建議數量之大的客觀原因，另一方面是因為這類移送活動是否進行依職權屬性這一主觀原因[5]。

通過以上數據能夠明確知悉，近一年來，審查建議中非全國人大常委會審查范圍內的規范性文件的審查建議數量大幅提升，部門規章審查建議正是非全國人大常委會直接審查對象之提請建議中的重要類型[6]。

（二）審查建議轉送的強調

兩份備案審查年度工作報告均提及“備案審查銜接聯動機制”的建設，中央也連續發文強調地方“備案審查銜接聯動機制”的建設。“第二份備案審查年度報告”多處強調對不屬于全國人大常委會審查范圍的審查建議進行轉送[7]。

年報中提到“我們著力推動各有關方面加強對法規、司法解釋以外規范性文件的審查工作力度。對公民、組織直接向全國人大常委會提出對這些文件進行審查的建議，轉送有關方面審查研究并推動及時作出處理”。其中“法規、司法解釋以外的規范性文件”應當包括部門規章，此處的“有關方面”也包括國務院這一備案審查機關。在規范性文件審查的基本框架中，國務院備案審查作為重要的一環，對部門規章、地方政府規章具有法定的備案審查職權，對于全國人大常委會接收的部門規章、地方政府規章的審查建議，由于其不屬于全國人大常委會的審查范圍，故全國人大常委會審查機構收到審查建議后，進行審查建議的形式審查，確定后應當轉送其他備案審查部門。“第二份備案審查年度報告”同時明確指出了審查建議轉送其他機關的對接機關[8]。

（三）關于部門規章審查建議的處理事例

“第二份備案審查年度報告”中獲悉法工委對于不屬于其審查對象的部門規章、地方規章的審查建議進行了研究處理，但是研究處理后出現了“審查研究”和“研究后轉送”等不同措辭，背后揭示的是處理方式的不同，原因何在？

1.關涉地方政府規章的審查建議轉送司法部

“第二份備案審查年度報告”中列舉到對《江蘇省工程建設項目招標范圍和規模標準規定》的審查建議轉交司法部研究處理[9]。審查建議中提請審查雖然是地方政府規章，并非部門規章，但是基于該地方政府規章不一致的對象是部門規章，屬于國務院裁決的事項，落在應當轉送的范圍之內，筆者在此將其作為與部門規章的審查實踐相關的事例。

官方渠道公布的轉送實踐中，有關于法工委收到審查建議進行研究后，將依法應當由國務院裁決的事項轉交國務院司法部進行處理的列舉。相比于“首份備案審查年度報告”對規章的審查轉送情況毫無列舉的情況，有明顯改善。

2.對部門規章審查建議進行審查研究

“第二份備案審查年度報告”列舉的事例，“法制工作委員會2018年集中開展了對道路交通管理地方性法規、部門規章的審查研究，重點審查研究其中有關道路交通管理措施和行政處罰、行政強制的規定是否符合上位法，是否不當限制公民權利或者增加公民義務，在此基礎上與一些地方人大常委會及公安部、生態環境部作了溝通”。

對比以上兩個事例可以明晰，關于地方政府規章和部門規章的審查建議，同樣都不屬于全國人大常委會的審查對象，但獲得了不同的處理方式：對于地方政府規章的審查建議，法工委在研究后對接國務院司法部進行了轉送;對于部門規章的審查建議，法工委進行了“審查研究”，可以發現法工委對于審查建議中涉及的部門規章進行了審查，并且進一步計劃與制定機關進行溝通。

三、不足：從“第二份備案審查年度報告”看部門規章審查的實定法結構

如“首份備案審查年度報告”所概括，目前我國已經形成的規范性文件備案審查制度體系的基本框架，部門規章的審查在其中占重要一席[10]。

據不完全統計，截至2018年4月我國部門規章的立法數量約達2740件，是法律形式的立法數量的10倍有余[11]。且部門規章具有與法律、行政法規相同的一個特點，即全國范圍內的普遍適用性。其數量之多，運用之廣泛，都使得部門規章備案審查制度的有效運作尤為重要，成為備案審查制度的重要一環。現行《立法法》《法規規章備案條例》等規定了以國務院為審查主體的部門規章備案審查機制，其特點如下。

（一）審查主體單一

現行《立法法》第一百零二條規定接受備案的機關制定規章的審查程序[12]。同時《立法法》第九十八條規定部門規章報國務院備案[13]，除此之外，部門規章無其他的備案機關，因此在現行的法律體系中，由且僅由國務院接受部門規章的備案、制定其審查程序。

同時《法規規章備案條例》第五條規定“國務院法制機構依照本條例的規定負責國務院的法規、規章備案工作，履行備案審查監督職責”，以及《規章制定程序條例》 第三十五條規定規章的審查建議“由國務院法制機構研究并提出處理意見，按照規定程序處理”[14]。

可見，國務院將部門規章的備案審查工作交由同為國務院部委之一的司法部進行處理，部門規章備案審查的主體就更為單一并且同制定部門屬于同級單位，權威性較低。部門規章報送備案的程序簡單，不同于地方政府規章需交由本級人大常委會、上級人民政府進行雙重備案。

單一的備案審查主體使備案審查流程簡便，但隨之帶來的是審查時更大的自由裁量空間，對于部門規章審查建議的裁決一家獨大，在現有的法律體系中如果沒有審查建議處理情況的反饋規定，包括向提請主體反饋，向其監督機關反饋，意味著缺乏相應的監督制約機制，意味著對于審查建議近乎無其他制約的自由裁量權。

（二）審查反饋規定空白

規章的審查建議具有廣泛的提請主體，提請成本低廉，但是審查建議提請后的反饋制度的規定卻少之又少，尚未形成制度規定的閉環。《法規規章備案條例》第九條規定的部門規章審查建議的法定的提請主體為：國家機關、社會團體、企事業組織、公民[15]，因為國務院為規章的主動審查機關，此處提請主體中的國家機關應當指的是國務院以外的其他國家機關。提請主體向國務院提起審查建議的形式為書面審查建議。除此之外，還有對于部門規章進行審查后的處理機制的簡單規定。《立法法》第九十七條第（三）項規定“國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章”，據此，部門規章經審查后由國務院進行改變或撤銷，具體由國務院的法制機構進行，對于問題規章有兩種處理方式，一是建議制定機關自行糾正;二是由國務院法制機構提出處理意見報國務院決定，并通知制定機關[16]。

對于審查建議提請主體的反饋制度，《立法法》第一百零一條規定了全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構對于審查建議的審查研究情況向提請主體反饋的應為模式，并規定了可以向社會公開反饋的可為模式。與之相比，部門規章的審查建議，并沒有任何的反饋制度的規定。

實踐層面，對于部門規章的審查建議，國務院法制部門沒有明確的數據公布。同時，與法工委對于審查建議反饋的情況進行數據統計的做法相比，國務院法制部門并沒有關于審查建議反饋的數據公開，這與政府的“信息公開制度”是不相符的。“對于審查建議反饋工作而言，信息公布不僅是關鍵舉措，而且也應是制度建設關注的重點。”[17]

同時對于如何接收全國人大常委會法制工作委員會轉送的審查建議，以及接收后如何開展審查工作，開展相關審查工作后怎樣向提請主體、社會反饋以及以何種方式向全國人大及其常委會進行監督的反饋亦無相關規定。反饋的缺失同時與監督制約的薄弱存在關聯，還有較大待填補的制度空間。

（三）轉送機制與轉送激勵缺失

公民、組織籠統地向全國人大常委會法工委提起部門規章的審查建議，雖能夠體現法工委備案審查工作的社會效果，也已經取得一定成效，但從側面又反映出，備案審查制度程序規范的缺失以及各審查機關之間銜接聯動機制并不健全。

一方面，由于部門規章審查建議具體的提請程序、接收程序不完善，且轉送機制匱乏，致使公民、組織不加區分地向法工委提起審查建議，大量審查建議未轉送到相應的審查部門，產生的負面影響是多方面的。導致本身工作效能不高的全國人大常委會法律工作委員會下設的法規備案審查室不堪重負，陷于龐大的審查建議的甄別以及向其他機關轉送的程序中，不能夠將其有效的審查資源應用于必要之處。真正的審查功能被其他事項分流淡化，導致審查活動虎頭蛇尾，但其本身制度定位的功能并非僅此而已，進行審查活動以及把關更為重要。“全國人大常委會在中國備案審查體系中所處的結構性的主導地位而非數量式的包攬地位決定，應適度超越于絕大多數的備案審查活動并非躬身與此”[18]。

另一方面，轉送制度責任規定空白，轉送激勵缺失，大量審查建議滯留于法工委未轉送到銜接審查部門，對于提請人積極性、審查工作的銜接聯動的負面影響較大。前述“第二份備案審查年度報告”中數據統計顯示，法工委轉送的數量僅占到應當轉送總數的1.3%，公民、組織向法工委提請的審查建議未得到正確對待，更何談向提請人反饋。

為此完善審查建議轉送的程序機制，維系相關審查部門的分工，鞏固既有的審查框架就極為重要。這一點，憲法審查制度的啟動要件設置也殊途同歸，“憲法審查制度的啟動要件，功能在于避免憲法救濟被用于處理一般性法律問題，維系各類糾紛解決機制的分工以及不同國家機關之間的權限分工”[19]。

四、完善：部門規章審查建議絕對轉送同加強人大監督雙管齊下

現有的法律體系下部門規章的審查存在實定法同備審需求之間的供需矛盾，供不應求。在人大主導備案審查的框架中，必須充分發揮人大監督權的重要功能。部門規章審查建議接收的兩道入口：一方面，法工委接收的審查建議中關涉部門規章的審查建議應當絕對轉送國務院司法部，轉送后人大行使監督權持續關注;另一方面，對于國務院接收的部門規章審查建議的處理，直接行使監督權。從而規范部門規章的審查活動。

（一）完善審查建議羈束型轉送機制

1.構建羈束型轉送機制

所謂羈束型轉送機制，體現為設定明確的制度，對不屬于全國人大常委會審查范圍內的審查建議絕對進行轉送，消除此類審查建議滯留于全國人大常委會法工委的情況，并以此為基礎構建完整的轉送程序。筆者仍舊以全國人大常委會與國務院的備案審查銜接為制度構建的落腳點。

實踐中，法工委對于關涉部門規章的審查建議，形成了三種處理方式。一是將審查建議轉送至國務院相關部門，如前述法工委將《江蘇省工程建設項目招標范圍和規模標準規定》的審查建議轉交國務院司法部處理[20]。二是進行審查研究，如“法制工作委員會2018年集中開展了對道路交通管理地方性法規、部門規章的審查研究”[21]。三是滯留于法工委且未進行審查研究。三種處理方式也從側面反映出法工委對于審查建議的轉送實際上具有裁量空間。

法工委對于未轉送的部門規章的審查建議，是否可以自行進行審查研究呢？

從現有的制度層面看，根據《立法法》《規章制定程序條例》的規定[22]，在備案審查制度設計中，部門規章屬于國務院備案審查的對象，全國人大常委會對于部門規章不具有直接的備案審查的職權。

法工委對于部門規章進行審查，一方面，會造成部門規章審查機制分工錯亂，突破備案審查制度框架內規章審查的權限分工。按照法治原則，只要規范性文件的制定主體屬于人大監督對象，這些主體制定的各類規范性文件就都應當納入人大備案審查范圍[23]。部門規章作為規范性文件亦屬于人大監督的對象。全國人大常委會作為全國人大的常設機構，對部門規章的審查進行監督，但是監督不等同于直接進行審查研究。

另一方面，全國人大常委會法工委對于審查建議一概全部進行審查會導致機關本身的運轉負累，且容易導致其他國家機關的審查制度設置處于虛置狀態，同時不排除大量的審查建議將全部涌向全國人大常委會法工委的可能性，使得原本就“低規格”“低實效”“無動力”“無權威”[24]的法規備案審查室的審查工作步履維艱。最終導致全國人大常委會層面的備案審查機制運行困難，大量的審查建議壓力，可能使得有望作為合憲性審查機制支點的備案審查制度破滅，被學者們寄予厚望的備案審查制度，或被淹沒在大量的程序性、機械性工作中。

第三方面，法工委作為全國人大常委會的內部機構，對于部門規章進行審查同樣無法證成。根據現行《憲法》《立法法》的規定[25]，部門規章的制定主體、內容都具有合憲性的要求。從現有的法律制度框架來看，在規章法律形成體系中，國務院部門規章和地方政府規章應具有合憲性并接受合憲性審查已經成為明確的法律制度[26]。現行《憲法》第六十七條規定進行合憲性審查，確定部門規章是否與憲法相違背，其制度設計中確定的審查機關可以是全國人大常委會，而非其下設的法制工作委員會。

因此應當構建羈束型轉送機制，具體而言，法工委于審查建議中，區分出屬于其審查范圍內的審查建議，剩余的則不加裁量地向有關方面全部進行針對性轉送，而不進行審查研究。對于關涉部門規章的審查建議，則應當全部轉送國務院進行審查、處理。轉送的期限可參照不同機關之間進行文件轉送的期限確定，具體轉送期限可以定為5個工作日，法工委確定為其他機關審查的審查建議應當在5個工作日向有關方面轉送，并且轉送后索要銜接單位的送達回證，法工委收到送達回證需進行登記，完整的轉送流程完成。

但是對于現階段，法工委對于部門規章的審查建議進行處理，并且對于問題規章進行審查，其效力如何？國務院審查部門是否還需要再進行審查？仍是有待探究的問題，為防止此類分工模糊局面的再發生，構建有效的備案審查銜接聯動機制，完善羈束型轉送機制亦是當務之急。

2.法工委轉送后進行程序公開

法工委對審查建議的審查過程過于封閉，除審查機關、制定機關等無其他主體的參與，容易使審查工作不了了之。筆者認為進行審查的程序公開是優選路徑，法工委將審查建議轉送有關方面后，將轉送情況向社會公開，以便審查建議提請主體及時知曉審查建議處理的程序階段。

首先，審查過程過于封閉，審查程序不向社會公開，僅是對建議提請人進行反饋不能夠滿足社會對于規范性文件爭議的知情權，且實踐中對審查提請人的反饋不盡如人意，審查建議關涉的法律法規已經修改但是審查提請人不知曉審查建議處理進程的情況屢見不鮮。另外，審查后可能會產生立法修改的結果，其重要性可見一斑，但是審查程序不透明，缺乏相應的監督，在“審查建議”與“審查要求”雙重標準下，如此大量的審查建議是否得到正確對待不得而知。為保證社會監督到位，提請審查機關的審查建議得到重視，并且對于法工委轉送后對接的審查機關同樣產生社會監督的效果，應當保證社會對于審查建議處理程序的知情權。

為此應當建立公開透明的審查程序機制，對于轉送程序，法工委接收部門規章的審查建議，轉送國務院審查部門后，即應當向社會進行程序公開。反饋公開的內容為告知審查建議的當前受理機關。以便審查提請人知曉審查進度，另外各級法院判決之時將規章的爭議作為考慮因素，盡可能在爭議發生的早期作出公正判斷，保障當事人的權利，同時對于國務院審查機關形成社會監督。

轉送后向社會公開反饋應當僅是一種程序性反饋，因為此時審查建議只是交于法定的職能部門進行審查，尚未進入實質性審查階段，審查結果不明，有待定論，能夠保證審查建議得到重視，但不會影響審查結果。

（二）轉送后的人大監督

我國實行人民代表大會制度，憲法規定國務院作為最高行政機關由全國人民代表大會選舉產生，對它負責，受它監督，其監督主體相應為作為國家最高權力機關的全國人大及其常設機關全國人大常委會。監督權是憲法賦予人大及其常委會的重要職權。“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職。”[27]

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。”根據《立法法》規定，部門規章不屬于全國人大常委會直接進行備案審查的對象。但《憲法》規定全國人大常委會有行使監督國務院的工作的職權，以及《憲法》第九十七條、九十八條、一百零二條的規定使得國務院具有對部門規章進行備案審查的法定職權，且有義務對部門規章的審查的程序進行明確[28]，因此部門規章的備案審查作為國務院職權范圍內的事項落入人大監督的范圍。全國人大及其常委會有權對于國務院開展的部門規章的備案審查工作進行監督。