京津冀協同發展的三個難點問題

安樹偉 王瑞娟

[摘要] 京津冀協同發展戰略的持續推進取得了明顯成效，但仍存在一些難點問題亟待解決。京津冀協同發展下一步的工作重點，是妥善解決好北京非首都功能疏解對居民生活工作的影響，注重解決結構性就業矛盾，實施積極的就業政策，實現更高質量和更充分的就業;協調好京津冀三地的利益關系，使各方的利益訴求盡可能得到滿足和改善;充分發揮政府、企業、居民和非政府組織不同主體的作用，促進河北積極承接產業轉移，培育經濟增長極，不斷縮小河北與北京、天津公共服務水平和區域經濟發展差距。

[關鍵詞] 京津冀協同發展;? 非首都功能;? 利益主體

[中圖分類號] D616? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2019）06-0057-04

自2014年習近平總書記發表“2·26”重要講話、2015年《京津冀協同發展規劃綱要》實施以來，北京在非首都功能疏解、京津冀交通一體化、生態環境保護、產業轉移升級等領域取得了較大進展。但是，京津冀協同發展仍存在若干難點問題，這些問題的妥善解決對于京津冀協同發展至關重要。

京津冀協同發展難點問題辨析

北京非首都功能疏解對居民的影響問題。根據城市經濟增長的基礎模型理論，可以將城市的產業部門按照是否向城市域外“出口”產品和勞務而分為基礎部門和非基礎部門。基礎部門是城市存在和發展的原動力，是服務于其他地區的產業。非基礎部門指那些只為城市內部消費而生產的部門。城市基礎部門決定了非基礎部門的規模，從而決定了城市的規模。任何一個城市的存在不僅僅是單純依托基礎部門（即“核心功能”），而不需要非基礎部門（即“非核心功能”）。北京非首都功能的疏解是一項復雜的系統工程，既要考慮到北京的資源環境約束，又要考慮到居民的生活便利性，要以不影響居民生活為前提。當前，北京疏解非首都功能的具體措施主要是關閉一些向域內銷售的商店，即疏解出去的產業大部分都與居民生活息息相關。這勢必影響居民的基本生活，如部分菜市場和批發市場的拆除或搬遷。在政府的強力推動下，即便是將非首都功能強行疏解出去，最終也會因居民需求而重新開張，或者其他類似商店以擴大規模、增加功能等形式保證居民正常生活。疏解北京非首都功能的關鍵，是妥善應對北京非首都功能疏解對居民生活的影響。只有這個問題解決了，北京才能真正得到疏解，實現吐故納新和減量發展。

京津冀區域內各主體的利益關系問題。區域利益是客觀存在的，區域經濟發展、區際經濟關系的協調必須有效協調區域利益關系。區域利益包括兩方面含義：特定行政區內各利益主體的共同需要得到滿足，特定行政區各利益主體的代表——地方政府的自身需要得到滿足。區域中各行為主體對區域利益認識的不一致，或追求利益目標的差異，使其在謀取利益的行為上表現得千姿百態。1京津冀協同發展的核心問題是利益協調問題。京津冀不僅包括三個省級行政區，也是中央政府及其機關部門的集中所在地，利益協調問題涉及四方的利益，協調彼此之間的利益關系一直是一個非常棘手的問題。與長三角和粵港澳大灣區相比，京津冀的總體實力較弱。北京對津冀的輻射帶動作用不夠，河北的經濟發展和公共服務水平與京津兩市形成強烈的反差。這些問題追根溯源是區域利益協調機制尚未健全。此外，京津冀跨流域、跨地區的協調工作（如大氣污染的治理、水環境及渤海海洋環境的保護等），始終沒有形成有效機制。如果沒有一個京津冀及中央政府各方均比較滿意的利益協調機制，京津冀協同發展的效果就會大打折扣。

區域經濟發展和公共服務水平差距過大。經濟發展水平的差距是人口向大城市集聚的首要原因。1大城市具有更加完善的公共服務和較低的使用成本，也是造成人口向大城市集聚的主要原因。當前，京津冀收入差距日益擴大，人口不斷由河北向北京、天津集聚，導致北京“大城市病”日益嚴重。京津冀協同發展以解決北京“大城市病”為出發點，但要從根本上解決這個問題，必須縮小京津冀三地的發展差距，重點是提升河北的綜合發展水平。2010年以來河北與北京的經濟發展差距呈現出持續擴大的趨勢。2010年河北人均地區生產總值相當于北京的39.0%，2018年下降到34.0%。如何加快提升河北的發展水平，縮小河北與京津的經濟發展水平和公共服務差距，是實現京津冀協同發展亟待破解的最大難點。

針對京津冀協同發展的三大難點問題，第一，要解決非首都功能疏解對居民生活工作的影響，對疏解騰退空間進行改造提升、業態轉型和城市修補，加快疏解后續設施的建設，盡量減少疏解對居民生活的不利影響。對于疏解帶來的再就業問題，注重解決結構性就業矛盾，實施積極的就業政策，實現更高質量和更充分的就業。第二，協調好京津冀三地及中央政府的利益關系，使各方的利益訴求盡可能得到滿足和擴大。第三，要充分發揮政府和企業的主體作用，大力提升河北的綜合承載力，積極承接產業轉移，強化公共服務和社會管理，培育經濟增長極。

堅持民生優先，實現非首都功能疏解后的居民生活便利化和充分就業

非首都功能疏解對北京居民生活的影響具有異質性。據調查統計，年齡在18—45歲、沒有北京戶口、在京居住時間15年以內、月收入為2000元及以下或8000元以上、居住地離市中心較遠的居民認為疏解對其生活更有影響。雖然僅有8.2%的被調查者對該政策表示反對，但是持反對態度的居民多是疏解對其生活產生影響的居民，突出表現為男性、個體工商戶和沒有北京戶口的居民，這一結論需要引起高度重視。 2

提升居民生活便利性。北京非首都功能疏解對居民生活的影響主要包括居民生活便利性、居住環境、外出就餐、出行和工作五個方面，必須妥善解決。規范提升小型服務業，做好網點布局規劃，打造規范化、品牌化、連鎖化、便利化的社區商業服務網絡。按照不同的社區規模、社區檔次和新老舊社區，選擇和創新不同的社區商業模式。繼續完善商貿便民服務圈，保證居民出門5分鐘可達鄰里或街坊商業;10分鐘可達居住區商業;15分鐘可到達綜合購物中心或鄰里中心、社區商業中心。對已疏解的區域性批發類商品交易市場，如果存在為域內服務的部分，則在城六區以外地區以為市民服務的高質量零售專業市場（農副產品、花卉、裝修裝飾等）形式進行補充，滿足居民生活需要。

保障疏解后勞動力的充分就業。需要疏解的低端產業主要集中在中心城之外的順義、大興、房山、通州等城市發展功能區。這類企業遷出后往往會釋放大量勞動力，而高精尖產業很難吸納這部分勞動力。對于產業疏解后的失業人員，通過政府培訓機構，或通過政府購買、減免稅收、財政補貼等措施，引導企業、中介組織對失業人員進行培訓 ，實現再就業。

以中關村科學城、懷柔科學城、未來科學城、中關村“一區十六園”、城市副中心運河商務區、新首鋼高端產業綜合服務區、首都國際機場臨空經濟區、新機場臨空經濟區為重點，強化投放居住用地與提供就業崗位，建設能夠就近工作、居住、生活的城市組團。探索通過多種方式提供面向就業人口的租賃住房，實現就近居住和生活。

妥善協調各方利益，推動社會各界參與京津冀協同發展

協調好不同區域主體的利益訴求。京津冀協同發展主要包括北京市、天津市和河北省三個省級行政區域，三地的資源稟賦和發展階段不同，各自的利益目標和利益訴求不重合。京津冀利益協調的核心和關鍵在北京，圍繞解決北京“大城市病”的利益訴求，各區域主體的利益建立相應關系并映射到具體的協調機制上。有效治理“大城市病”，維持良好的生態環境是北京的利益訴求;轉變經濟發展方式，順利實現產業轉型升級是天津的利益訴求;河北的利益訴求主要是縮小與京津的經濟差距，提高公共服務水平，發展現代化產業體系。京津冀三個主體的利益訴求雖然不同，但三地之間正向的利益關系多于矛盾沖突，具有利益協調的現實基礎。政府應當重點關注產業轉移的利益分享、基礎設施共建的成本分攤、生態環境保護的利益補償三個重點領域，創新利益共享機制、搭建利益共享平臺、完善利益補償機制。

協調好不同經濟主體的利益訴求。參與京津冀區域利益協調的經濟主體主要有中央政府、地方政府、企業和個人四個層面，各個經濟主體的利益及其行為構成區域利益協調的立足點。個人利益訴求包括物質層面和精神層面的需求，是實現其他經濟主體利益的基礎和條件。企業是追逐利潤的組織形態，若企業的利益無法保障，企業會遷移到其他區域謀求更大的經濟利益。地方政府的主要利益訴求是GDP和地方財政收入。中央政府利益是超越個別地方政府利益，促進區域內部協調發展，實現區域利益最大化。四者在京津冀協同發展過程中長期存在博弈行為，本質依然是追求各主體利益最大化。企業和個人的利益訴求相對穩定合理，政府組織的利益訴求受政府職能的約束，會隨時間發生變化。實現京津冀的協同發展，必須要實現各經濟主體利益的協同，發揮中央統籌和調控的作用，轉變地方政府單純追求GDP和地方財政收入的利益訴求。

推動社會各界參與京津冀協同發展。參與京津冀協同發展的社會力量主要包括居民、非政府組織和各類企業。國有企業是京津冀協同發展的先遣軍，其他企業是協同發展的主力軍。在疏解北京非首都功能方面，國有企業要發揮重要的帶頭作用。跨國公司和民營企業行業齊全、覆蓋范圍廣泛、提供大量的就業崗位，是京津冀協同發展和地區經濟充滿活力的主力軍。京津冀地區的居民和非政府組織，可以以參加公益組織、社區組織和政府組織的聽證會等形式參與協同發展和區域治理。在京津冀協同發展過程中，只有使社會各界力量參與其中，才能事半功倍。

建立有效的區域利益協調機制。京津冀協同發展應充分發揮政府的積極作用，通過制定利益協調和互動合作框架，把利益協調機制內化到政府的結構和功能之中，借此激發市場力量，強化微觀合作，協調好多個層級和不同部門之間的分工合作。在產業協作方面，推進跨區域項目合作共建，探索建立跨區域項目財稅利益分享機制;建立“飛地經濟”財稅利益分享機制，促進飛地經濟有序發展;優化產業布局，建立企業遷建財稅利益分享機制。在公共服務發面，建立完善京津冀三地的利益共享機制，比如建立醫療保險、義務教育一體化等共享機制。其中，最重要的是努力實現戶籍一體化，從根本上助推京津冀地區公共服務均等化水平。

提升河北市場化水平，打造河北經濟增長極

河北經濟發展和公共服務水平滯后的原因是多方面的。鑒于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，以及京津冀城市體系的不合理現狀，促進河北經濟快速發展的途徑，是提升河北市場化水平，打造河北經濟增長極。

提升河北市場化水平。河北省2008年、2012年、2016年的市場化總指數得分依次為5.50分、5.44分和6.42分，在全國各省（直轄市、自治區）的排名依次為16位、21位和20位。雖然市場化總指數得分不斷提高，但在全國仍處于下游水平。河北省的市場化水平和營商環境與北京、天津差距懸殊。因此，亟須打破政府在市場化進程中的不當干預，充分發揮政府為市場和企業服務的基本職能，加大人才引進力度，進一步降低企業的稅費負擔，搭建好金融服務平臺，全方位提升河北省的企業營商環境，提升經濟發展活力。

打造河北經濟增長極。重點提升石家莊等城市發展水平。京津冀地區100萬—500萬人的大城市相對缺乏，城市群存在斷層，缺乏能夠抗衡京津虹吸效應的中心城市，培育經濟增長極是河北省加快發展的著力點。河北省綜合發展能力和競爭力較強的城市主要有石家莊、唐山、保定和邯鄲，其中石家莊實力最強。應依托四大節點城市，通過優化空間布局和產業結構，將優勢資源進一步向這些城市集聚，加大基礎設施和公共服務供給水平，吸引優質人才和北京、天津、東南沿海的產業向河北轉移。發揮石家莊的省會優勢，抓住北京非首都功能疏解的戰略機遇，不斷增強科教衛中心、區域綜合交通樞紐、旅游中心、商貿物流中心、金融商務中心和企業總部基地的功能。京津冀未來的增長動力還應來自于新的增長極。2017年，中共中央、國務院設立雄安新區，將培育雄安新區作為新的區域經濟增長極。這可以促進全國、全世界的經濟要素向雄安新區集聚，有效帶動周邊區域發展，推進京津冀空間格局優化。河北省的其他新區，如曹妃甸新區、北戴河新區、渤海新區、冀南新區等，對河北發展也很重要，應完善基礎設施，改善投資環境，增強對產業和人口的吸引力，成為帶動河北經濟發展的增長極。

[參考文獻]

[1]安樹偉，肖金成.京津冀協同發展：北京的“困境”與河北的“角色”[J].廣東社會科學，2015（5）：5-11.

[2]安樹偉.中國區域經濟學發展三十年[J].學術界，2008（5）：263-277.

（作者簡介：安樹偉，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授、博士生導師;王瑞娟，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院博士研究生）

責任編輯 / 宋明晏