我國環境保護規劃政策分析

張康平 儀明媛 趙娜

摘要：我國發展目前還不充分、不平衡，在將來的一定時期內還要進一步實現工業化、城市化和現代化，資源能源的消耗必將增大，對生態環境總體質量勢必造成更大壓力，給生態環境保護帶來了更大的挑戰。習總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念，將生態環境保護工作擺在了重要的戰略地位。生態環境規劃是實現社會經濟環境協調發展的重要手段和途徑。因此，在這一新形勢下對生態環境規劃提出了新要求，需要更加重視生態環境規劃，科學、合理地完善我國的生態環境保護規劃制度。本文以生態環境規劃政策分析的一般模式為框架，對我國生態環境規劃政策進行了評估與研究，分析了我國生態環境保護規劃政策中存在的問題，結合生態環境規劃的特點和發展要求，對生態環境規劃的完善和發展提出了建議。

關鍵詞：生態環境保護;環境規劃;干系人

中圖分類號：X-01 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）06-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.06.119

Abstract： Chinas development is still inadequate and unbalanced. In the future， industrialization， urbanization and modernization will be further realized. The consumption of resources and energy will inevitably increase， and the overall quality of the ecological environment will inevitably cause more pressure. Ecological environmental protection poses even greater challenges. General Secretary Xi proposed that the green water and green hills are the ecological civilization concept of Jinshan Yinshan， and put the ecological environmental protection work in an important strategic position. Ecological environment planning is an important means and means to achieve coordinated development of the social and economic environment. Therefore， under this new situation， new requirements have been put forward for ecological environment planning. It is necessary to pay more attention to ecological environment planning and scientifically and rationally improve Chinas ecological environmental protection planning system. This paper evaluates and studies Chinas eco-environmental planning policies based on the general model of eco-environmental planning policy analysis， analyzes the problems existing in Chinas eco-environmental protection planning policies， and combines the characteristics and development requirements of eco-environmental planning with the ecological environment. Suggestions for the improvement and development of the plan.

Key words： Ecological environment protection; Environmental planning; Stakeholders

生態環境規劃是人類為使生態環境與經濟社會協調發展，而對自身活動、環境所做的時間和空間上的合理安排。其目的在于：人與自然的和諧發展，有計劃地保育和改善生態系統的結構和功能;促進區域與城市生態系統的良性循環，保持人與自然、人與環境關系的持續共生，協調發展，追求社會的文明、經濟的高效和生態環境的和諧;保障環境保護活動納入國民經濟和社會發展的計劃。環境規劃肩負著從整體上、戰略上統籌研究及解決環境問題的重擔，對于可持續發展戰略的順利實施起著舉足輕重的作用。我國生態環境規劃是一種的政策手段，《環境保護法》（2015）規定，縣級以上環境主管部門制定生態環境規劃，并與該地區國民經濟和社會發展規劃相銜接。可見，環境保護規劃政策具有強制性，同時體現了環境保護規劃預防為主的原則。

隨著社會發展水平的不斷提高、人們對生態環境保護工作認識的深入，環境問題越發敏感，矛盾日益尖銳。作為經濟發展與環境協調的重要手段，生態環境規劃必須要發揮它的預防功能，因此如何完善生態環境規劃，成為亟待解決的問題。

1 我國生態環境規劃政策分析

1.1 干系人責任機制分析

干系人又稱利益相關者或利害關系者，是指組織外部環境中受組織決策和行動影響的任何相關者。每個利益相關者群體都希望組織在制訂戰略決策時能給他們提供優先考慮，以便實現他們的目標，但這些權益主體的相關利益及所關心的焦點問題存在著很大的差別，且往往互有矛盾，所以不得不根據對利益相關者的依賴程度作出權衡。不同的群體有不同的利益取向，他們在生態環境規劃中扮演著各自的角色，起著不同的作用，而生態環境規劃又必須是所有利益相關者共同參與，相互談判、討論、博弈趨向協同的結果。最終形成的生態環境規劃方案將體現所有干系人的利益而不是某一群體的利益，所有干系人都應參與生態環境規劃制定、評估、實施的全過程，起到完善、促進、監督生態環境規制定與實施的作用。由于生態環境規劃和利益相關者聯系在一起，所有利益相關者都關心生態環境規劃的編制和實施，且積極地參與其中，從而促進生態環境規劃的完善與實施。一般來說，干系人可以劃分為五類：立法機關、各政府相關部門、規劃編制者、公眾、排污者和非政府組織等。我們往往沒有考慮到公眾和污染企業等利益相關者的利益，其結果是規劃編制者耗心費力編制的生態環境規劃遭到公眾、污染企業等其他利益相關者的矛盾、爭議及不配合。生態環境規劃缺乏實質性的公眾參與，只是進行民意調查或規劃公示，是形式上的、被動的、事后的公眾參與。

1.2 問題的識別與確認

問題的識別與確認事實上就是各干系人按照自己的價值標準對環境現狀滿意程度的判斷，并盡可能準確地描述。問題的識別與確認可以采用定性與定量描述相結合的方式進行。發現、分析、解決問題都需要利益相關者來參與，因為不同利益相關者處在不同的環境中，可能面臨不同的環境問題或者不同程度的環境問題，只有所有干系人與環境如何協同發展的問題才應該成為生態環境規劃需要解決的問題。

1.3 政策目標分析

環境保護規劃政策的目標是為所有干系人提供環境保護行動計劃交流和協調的平臺，通過優化和協調，為今后的環境保護提供穩定和具有權威的行動指南。具體而言，環境保護規劃旨在解決現有的環境問題，同時又防患于未然。值得強調的是，在環境保護規劃中，目標應該是所有干系人共同期望的成果，是所有干系人相互理解和合作的基礎。

政策目標的分析要判斷政策目標設計的是否科學、目標表述的是否清晰、是否可以滿足相關利益者需求、目標實現程度是否可測量以及目標是否具有一定的彈性。

1.4 政策框架分析

一項政策手段的實施必須要有各層級的政策支持，既需要法律的權威性規定，也需要行政法規、部門規章以及相應的規范或技術指導性文件等操作性規定。生態環境規劃體系包括一系列相關的法律法規，要依據相關法律法規而建立的部門規章制度、管理制度和工作程序等。我國的生態環境保護規劃批準后缺乏法律效力，缺乏規劃實施和評估的規范，導致大部分生態環境規劃未能得以有效實施。生態環境規劃作為一種命令控制型政策手段，必須要以法律條文的形式進行規定，執法規范要明晰，因此生態環境規劃關鍵條文需要加入環保法或專門立法保證其得以嚴格執行。目前生態環境規劃的編制、實施缺乏法律依據和制度保障，因此必須制定相應的法規條例，把規劃編制、審批、實施、評估、問責和公眾參與等過程以法律條文的形式固化，形成全面的生態環境保護規劃法規體系，做到生態環境保護規劃有法可依，依法實施，從而實現生態環境保護規劃過程的規范化、程序化、制度化。

1.5 決策機制分析

決策機制是指生態環境保護規劃從開始實施到評估調整的動態過程中。科學合理的決策機制應當是多元主體參與的，決策主體的確定要與干系人的確定是一致的，即決策主體應當包括環境保護規劃所涉及的所有干系人。

目前，我國生態環境保護規劃從編制、執行、評估、管理的全過程，基本上都由政府委托給第三方操做，公眾參與和監督很少。生態環境保護規劃是比環境影響評價涉及環境要素更廣，更具有區域性、廣泛性，公眾參與應更廣泛，這一點必須要貫穿整個規劃的全過程，必須要所有利益相關者共同參與、博弈，形成一種公開的、廣泛的互動過程，這樣才能使制定出的生態環境保護規劃既能符合各方利益，又能保證科學性和可行性，同時樹立公眾的環境責任感，起到教育作用。因此在法律體系規章制度中，需將生態環境保護規劃中的公眾參與時間、參與形式和參與內容等加以明確規定，讓公眾參與在程序、方式等方面有法可依，具備各環節上的可行性，這有助于規劃決策的順利實施。

環境保護規劃每5年更新一次，更新周期緩慢，一般由各級環保部門委托科研院所或大專院校完成，規劃初步制定后，由各級政府或環保主管部門會同其他相關部門反復協商，最終確定，沒有體現所有干系人共同識別和確認的主要環境問題、政策目標及決策。

1.6 管理機制分析

管理機制是指組織和管理的實現形式和運行機制，是管理組織在實現管理目標過程中的活動或運作方式，管理機制主要包括信息機制、資金機制、實施機制和監督機制。

1.6.1 信息機制分析

環境外部不經濟性是導致大多數環境問題和低效使用資源問題產生的重要原因，而信息不對稱是環境外部不經濟性產生的重要原因之一，也是生態環境保護規劃要解決的問題之一。信息機制包括信息收集、傳遞、處理、存儲、利用、評估過程和標準。信息機制為生態環境保護規劃的制定、分析、實施和評估提供必要支持。比如生態環境保護規劃制定和實施過程中信息不對稱問題、信息的質量問題、信息的收集成本問題、信息的利用和公開問題等。

1.6.2 資金機制分析

資金機制是生態環境保護規劃能否有效實施的基本保證，充足而又穩定的資金來源是生態環境保護規劃有效實施的主要保障，資金機制必須包含干系人的出資和其利益分析。

我國環境保護規劃中做出的預算，僅具有規劃意義，實際是否能夠真正落實、落實數量和落實方式都受制于之后的財政安排，由于涉及多級財政，存在較大的不確定性。

另外環保資金使用方面，隨著我國生態環境保護投融資規模的逐年增加，環保投融資效益是加強環保投資決策管理的重要依據。由于目前尚缺乏統一的、系統性的環保投資效益評估體系，難以定量開展環保投資效益評估，難以客觀、全面、真實地反映環境保護投資效益。所以應盡快建立和完善環保投資效益評估體系，推動環保投資由規模型向環境效益型轉變。

1.6.3 監督機制分析

監督機制包括監測、檢查和問責的程序和標準，其中監測方案的設計和實施是監督機制的核心內容。

我國目前對于中小型固定源排放核查缺乏手段，統計效率低下，監督性監測頻率小，不具有代表性，缺乏對企業自行委托第三方監測機構的監測方案合理性的評估，缺乏對第三方監測機構監測報告質量的監督管理;在生活源和面源污染負荷方面也沒有明確的規范，目前普遍使用排放系數進行估算，但如何確定排放系數并沒有可靠的數據，如果排放系數與實際情況稍有偏差，統計結果就會大相徑庭。

生態環境保護規劃是具有政策約束性的規劃，一旦編制并通過，就應具有法律的效力，要嚴格執行。生態環境保護規劃具有動態性，應該定期對生態環境保護規劃實施的情況進行考核和評估。我國目前用于對規劃進行考核和評估的政策法規體系尚未建全，使得生態環境保護規劃實施的效果大大降低，可能會造成生態環境保護規劃的預期目標難以實現。所以必須要建立起科學的問責評價體系，在制定和實施的過程當中明確責任承擔者，否則就失去了政策的權威性、有效性。

2 結論及建議

我國的生態環境保護規劃是隨著生態環境保護理念的發展而發展的，隨著社會經濟的發展、生態環境保護工作的深入以及生態環境問題的日益惡化，生態環境保護規劃暴露出一定的弊端，如缺乏法律效力、實施監管機制不完善和公眾參與缺乏實質性等。建議從以下幾方面完善我國的生態環境保護規劃：（1）完善法律機制，使規劃的編制和實施有法可依;（2）完善信息和共享交流機制，保證各干系人及時準確地了解規劃相關信息和實施情況，建立實施監管機制;（3）建立健全公眾參與機制，使規劃的實施更加民主科學;（4）完善評估考核和行政問責機制;（5）完善環保規劃投融資效益評估體系。總之，通過不斷完善生態環境保護規劃政策，使其最終起到協調社會經濟與環境和諧發展的作用。

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收稿日期：2019-02-27

作者簡介：張康平（1984-），男，漢族，碩士研究生，工程師，研究方向為環境監測、在線監測。